浅谈行政法视角下的服务型政府

【摘 要】国家政府存在的价值就在于为人民服务，其公共管理职能只是服务的一种手段而已。行政法是限制政府公权力，保障人民私权利的法律，因此行政法的本质应该是规范政府服务行为的文本。行政法从秩序行政和服务行政两个角度体现了政府的职责，因此在法治国家建设的背景下，完善行政法法律体系应当注重服务型政府这个顶层设计，同时在构建服务型政府中更要以行政法律的完善为前提。

【关键词】行政法；服务型政府；秩序行政；服务行政

服务型政府已经不是一个新的话题了，在理论研究方面也早已失去了其新颖性。然而，在今时今日重谈服务型政府的构建却有着特殊的意义。作为一名一只脚踩入了法律船的半个法律人，试图从行政法的角度来谈谈自己对服务型政府的理解和建议。

一、关于服务型政府的理论争论及其行政法界定

在以行政法为视角来谈服务型政府，首先就要理解服务型政府其本身的概念，然而在理论界，对服务型政府概念的理解和表述莫衷一是，学者们的争论从未间断。

服务型政府是一个跨学科的概念，在诸如行政学、政治学、宪政学等学科领域均有涉及，以不同学科为背景也就决定了对服务型政府的内涵的认识势必会大相径庭。李景鹏先生从政府与市场的关系论证了服务型政府的本质，他认为服务型政府是指政府仅拥有有限管理社会的权力，对经济社会管理负有有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管理。按照此观点，服务型政府与有限政府是相互关联的，二者在本质上统一的。马力宏从政府转变管理模式的角度对此作了一番论述，他指出，所谓服务型政府是指政府有原来的控制者变为服务者，政府从以控制管理转变为服务管理，管理的目标由经济领域转变到公共服务领域。在此理论下服务型政府是政府实现管理模式转变的方式，即服务是政府职能重新定位的结果，并非其所固有。王旭耀的阐述就相对比较直接，他指出，服务型政府就是为人民服务的政府，它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，以公共利益为目的，以社会公众的客观需求为尺度，尊重公民意愿，努力为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务的现代政府。该阐述站在了宪政的高度，从政府与公民的本质关系来论证服务型政府的内涵，突出了政府服务性的法理基础。而前两位学者的论述则接近于从行政学或政治学的角度。

尽管学界对服务型政府的概念表述存在认识上的差异，但对服务型政府的理念却以基本达成了共识，服务型政府是在政府实现职能转变、正确履行政府“四大职能”的基础上强化公民意识，构建公民社会的政府。然而，政府作为公权力的执行者，人们对权力总是怀着绝对的担忧，于是人们创制了一系列的规则来规范执行者行使权力，给权力的行使者戴上“紧箍咒”。于是在法学的视角下认识服务型政府是一个很必要的工作，是构建服务型政府题中应有之义。故此，服务型政府研究进入行政法学的研究领域既是其本身的必然要求，更是行政法学研究的自然延伸。

众所周知，行政法是规范行政关系，限制行政权力的行使的法。法治是行政法的核心概❥念，所以在行政法上界定服务型政府时，应该突出强调其法治属性。姜明安教授认为，服务型政府必然是法治政府，必然实行法治。这为我们在行政法上研究服务型政府提供了理论上的根据。江必新指出，在行政法的范畴内，对于服务型政府的核心任务应当是“如何以服务行政模式履行政府的法定义务”。即如何处理服务与管理、服务与责任等关系。因此，从行政法上来研究服务型政府，主要是就如何保证政府的服务性、政府如何实现其服务职能以及政府违背其服务承诺时如何问责等问题作出回应和处理。

二、服务型政府在行政法上的理论展开

无论从理论上还是实践中，政府天生的具有着社会管控的能力和职责。弗里德里克・巴斯夏说：“国家不是、也不可能只有一只手，他有两只手――一只是温柔之手，一只是粗暴之手。”江必新认为国家的“粗暴之手”在行政法上体现为政府的秩序维持职责，而“温柔之手”则对应于政府的给付职能，即我们所讲的服务职能。由此，我们基本可以得出这样的结论：政府对社会、对人民是承担着双重职责的，即维持和保障社会秩序和提供公共物品及服务。尽管秩序的维持更多的体现在于政府管控，但这并妨碍我们在研究服务型政府的问题时将这种秩序行政纳入研究范围，因为就政府的宗旨而言，所有的秩序行政都只有一个目的，就是要为人民服务，给人民提供更好、更舒适、更和谐的社会环境，实现国家存在的价值。

简单的说，秩序行政与服务行政应该成为服务型政府中两种并存的、缺一不可的行政形态。换句话说，如果在服务型政府中如果只是一味的强调服务行政而忽略秩序行政，那就不是真正的服务型政府，因为这样的政府是不可能提供高质量的服务的。

此外，在行政法领域研究服务型政府有几组关系不得不涉及到。

（一）服务型政府与法治政府的关系

所谓法治是指以反映和体现人民意志和利益的法治理国家、治理社会，控制国家和社会公权力主体的权力，保障公权力相对人的权利的一种公共治理方式；而服务则是就政府对待人民的态度而言的，它是指政府通过已有规定的方式在最大范围内向其人民提供公共物品和服务以履行其法定职责。关于服务型政府与法治政府的关系，学者大都认为：服务型政府必然是法治政府；而法治政府也体现着服务型政府的本质特征。对政府而言，服务是目的，而法治则是保证服务得以良好实现的一种途径。法治下的政府，其行为极其有限，我们谓之有限政府、责任政府等。 然而，对服务型政府与法治政府的关系尚有不同于以上意见的主张，江必新先生认为：这种认为服务即法治，法治即服务的观点过于武断，其实法治政府不一定是服务型政府，服务型政府也不必然是法治政府。他指出，法治政府不是一蹴而就的，它经历了自由法治国和社会法治国两个不同的阶段，在自由法治国时期，政府是最低限度的政府，只是在其职责范围内实行消极的干涉，并无产生服务之可能和余地；而在社会法治国阶段，国家的力量变得强大起来，政府的行为开始全面进入社会生活，这个时候，政府不仅承载着传统的干涉管控职能，为人民提供大量的方便和其他利益也成为其主要的活动形式，此时政府的服务性才与法治产生了交联。

（二）服务型政府与公民社会的关系

从前面对服务型政府概念的表述和理念的探究，总的一句话，服务型政府是以公民为本位，按照公民的意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。所谓公民社会是指以共同利益为目的的社会全体的行为，它是相对于政府行为而言的。公民社会是服务型政府的基础，在公民社会里，公民有着强烈的主人翁意识，他们通过高度的民主体制行使✈自己的权利，通过选举产生自己信任的政府，此时的政府完全是公民实现普遍价值的工具或途径。这就完全符合了社会契约论下的政府定位了。

服务型政府是公民社会的条件，即公民社会的形成与发展需要政府的推进。政府推动公民社会的形成需要实现自身的转变，即从一个大权独揽的管控型政府转变为一个经过最大限度的简政放权的服务型政府。在这个情形下，服务型政府与公民社会是一种合作补充的关系。李克强总理指出，转变政府职能，就是要将权力关进笼子里，呼应民众对廉洁高效政府的期待。放权的关键，是限制权力，管好四处乱伸的有形之手，充分发挥市场的作用，激发社会和个人的创造力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公♂共服务、维护社会公平正义上来。

（三）服务型政府与有限政府的关系

有限政府是相对于全能政府而言的，它是指在政治权力、政府职能和政府规模等方面受到宪法和法律限制的政府。其核心是通过宪政法治的方式限制权力的行使，实现政府的廉洁与高效，即这里的有限并没有改变政府存在的价值。有限政府是实现服务型政府的前提，因为服务型政府是为人民服务的政府，政府为人民服务的前提就是要大量放权于民、放权与社会，将自身的权力关进笼子里，受到必要的约束，不干预或少干预人民和社会自身能够解决消化的问题。

服务型政府是实行有限政府的目标，从服务的角度考虑，政府的职能主要体现为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面。政府由直接管理走向间接管理，由微观控制走向宏观调控，由以行政手段为主走向经济、法律、行政手段的综合运用；提高服务意识，明确“公共意识”和“权力公共性”的观念，依托社会公共设施或公共部门、公共资源为公民提供优质高效的政治服务。

三、服务型政府在行政法上的实现

行政法是治官限权的法，是规范政府行为最直接最行之有效的方式，所以要真正实现政府服务型的转变，最终还是要归结到行政法领域。当此行政体制改革、政府职能转变如火如荼的进行之际，将改革成果在行政法上予以法律化制度化是行政法学的重要任务。因此，本文将结合我国现阶段的行政体制改革的现状讨论如何以法制化的方式塑造“行政法之下的服务型政府”。

（一）行政组织法与大部门体制改革

自1978年党的十一届三中全会以来，我国的国务院机构改革了六次，切合我国特色社会主义体制的职能体系和组织机构基本形成。但是现行行政体制仍存在一些不适应新时代新社会发展的弊端，国务院各部门在机构架设、职能定位、权责制衡、运行管理等方面还存在不少问题。主要是：职能越位突出，该管的没管好，不该管的多管；职责交叉、脱节、行政效率不够高；机构设置不合理，有的机构重叠繁冗；对行政权力的监督不到位，贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。

最新的大部制改革按照“政企、政资、政事和政社四分开”的要求，简政放权，还权于市场，还权于社会。按照“行政三权分离又相互制约协调一致”的要求，设立相关部门。为我们行政组织法的理论与实践的更新提供了机会和素材。改革的主要内容包括：实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系；组建国家卫生和计划生育委员会，提高出生人口素质和人民健康水平；组建国家食品药品监督管理总局，提高食品药品安全质量水平；组建国家新闻出版广播电影电视总局，促进新闻出版广播影视业繁荣发展；重新组建国家海洋局，推进海上统一执法；重新组建国家能源局，完善能源监督管理体制。这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

（二）行政许可法☒与服务型政府的实现

行政审批制度的改革是政府放权的重要体现，是政府职能转变的重大举措。行政审批制度的实质是政府的管制，它在市场经济不成熟的早期起到了维持正常市场的秩序的作用，但随着市场经济的深入，这项职能依然集中在政府手中会抑制市场活力，阻碍市场经济的发展，也直接导致政府强硬，市场弱小。因此这也就在行政许可法上对我们提出了更高的要求，正如李克强总理所指出的，改革不仅要取消和下放权力，还要创新和改善政府管理，管住管好该管的事。即政府要在放权的同时，通过必要的方式对放权后的工作进行必要的管理和服务。

服务型政府内在的要求我们的政府应当透明、便民和高效。《行政许可法》要从许可实施的原则、实施的机关、实施的程序等各个不同方面体现服务型政府的要求，进行相关制度的设计。例如《行政许可法》在第5条、第40条、第53条等相关条文中所确定的许可实施中的行政透明、公开原则；再如“一个窗口对外”制度、集中实施制度、“一站式”服务等行政许可制度都体现了服务型政府的便民政策。

（三）行政性对人的法律救济方式

服务是政府的义务，是人民的权利，凡无救济则无权利。因此在服务型政府下对性对人给于必要之救济是进行行政法设计的必要内容，也是构建服务型政府的题中应有之义。

行政法对相对人的救济可以从两个方面着手，其一就是规制政府行为，服务是政府的一项义务，政府应当按照法律的规定给付服务，既不能缺斤短两，也不能过度服务。这种救济有些类似于事前预防的性质。其二则（下转第311页）是在人民应当享受服务的权利受到侵害时的救济渠道设计，即对服务型政府的侵权行为，要为人民通过一定的方式得到救助，例如行政复议、行政诉讼、行政赔偿等制度。

四、结语น

“服务型政府”是我国行政体制改革的顶层设计，在经济改革进入深水区的阶段，政改再次掀起热潮。对“服务型政府”这个概念进行深入细致的研究，使之更具有可行性并将其与我国的政治现实相联系，是政治学、行政学以及法学等相关学界的重大任务。但是，尽管我国学界对此已研究多年，可要深入、系统、准确地把握这个概念，仍然是一个学术的难题。就行政法学来说，不仅仅是要在具体制度的实现上体现服务型政府的要求，更应在指导理念上下工夫。