中国民主建设研究:以价值理性和工具理性为分析载体

〔摘要〕 以价值理性和工具理性为载体分析中国民主建设，则其内容包括两个方面，一是价值理性层面上关于民主的价值诉求和应然设定，一是工具理性层面上关于民主的实现形式及其操作效用。价值理性对我国民主建设具有价值导向、价值激励、价值规范功能；工具理性则发挥着实现民主价值、规制民主运行、提高民主效能、培养民主习性的作用。就现实而言，工具理性层面上的民主制度、体制、机制、程序等尚处于不定型、不完善、不丰富的状态，整体上落后于价值理性，突出表现为民主理念先进但民主行动迟缓、民主目标明确但民主手段缺乏、民主形式与本质存在脱节、民主现实与理想出现落差。因此，我国民主建设的重心应该是工具理性。在新一届中央领导集体提出“四个全面”的战略布局下加强工具理性建设，重点是深化党的领导体制、人大制度、行政体制和选举制度改革，着重解决权力高度集中、人大监督权虚置、政府治理效能低下、选举形式化等问题，以推进中国民主政治建设，推进“四个全面”的战略布局。

〔关键词〕 价值理性；工具理性；中国民主政治

自从马克斯・韦伯把理性区分为价值理性和工具理性并赋予其方法和载体功能以后，价值理性和工具理性便以其极强的解释力和包容性，成为人们认识、分析民主政治问题的理论框架。因此，以价值理性和工具理性为载体分析我国民主建设的内容、功能、建设现状及存在问题，探寻我国民主建设的重心、任务和实现路径，对于拓展中国民主政治的研究视野和研究议题，推进中国民主政治发展具有重要意义。

一、中国民主建设中价值理性和工具理性的内涵

以价值理性和工具理性为载体分析我国民主建设，则我国民主应包含两个方面的建设内容，一是价值理性层面上关于民主的价值诉求和应然设定，即确立我国民主的价值理念、性质原则、实质内容、理想目标等；一是工具理性层面上关于民主的实现形式及其操作效用，即建构民主运作的制度、体制、程序、机制、技术、途径、方式等。

就前者而言，我国已形成了一套融先进民主理念与现实政治考量于一体的价值理性系统，这一系统从总体上体现了中国民主建设的价值取向。

第二，人民当家作主是中国民主建设的实质内容。人民当家作主是“人民主权”原则的中国式表达，它规定了中国政治主体和政治权力的人民性。毛泽东曾强调指出：“我们是人民民主专政，各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都要加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示与蒋介石政权不同。”〔3〕这种强调以及十七大报告“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”的断言表明〔4〕，中国民主建设的实质内容就是要实现并巩固人民的主体地位，℉实现人民当家作主的权力。

第三，社会主义是中国民主建设的根本性质。社会主义是“以社会为本位，以社会全体为主义，以存在于社会的每一个人为主义”的一种社会形态〔5〕；社会主义性质为我国民主提供了一种质的规定性，它表明，中国民主必须是以人民当家作主为核心的人民民主，我国民主政治所确立的任何原则和精神，不仅要从民主政治的一般规定性出发，而且要从社会主义的规定性出发，必须符合社会主义性质，走社会主义道路。

第四，共产党领导是中国民主建设的政治原则。作为中国民主建设的领导核心，中国共产党具有把握方向、指引道路和定位性质的作用。马克思主义的指导思想、社会主义的发展道路、共产主义的理想信念、全心全意为人民服务的宗旨、代表人民群众根本利益的政治立场，决定了中国共产党领导下的民主是一种在性质、方向和道路上决然不同于西方资产阶级的自由民主和个人主义民主的人民民主。

就后者而言，中国民主建设中的工具理性，主要体现为党领导人民在长期民主实践中探索形成的符合中国国情的人民民主的实现形式。我国已初步形成了一套以我国民主政治运行过程中各要素相互联系、相互衔接、相互配套、良性互动的逻辑结构为基准，由我国四种基本民主制度，一系列民主体制、机制、程序及民主技术等构成的工具理性系统。其中，民主政治制度是代表并体现民主的本质、为实现民主的价值理性而建立的组织机构和规范体系的总称，我国已建立了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等基本民主制度，这四大基本民主制度构成了中国民主政治的骨骼与框架。民主政治体制如人大工作体制、政府行政体制、党的领导体制等，是实现我国基本民主制度的具体规范体系，它通过详细规定某种民主活动的具体办事规程和行为准则，直接指导和约束人们的具体政治行为，使基本政治制度得以落实和实施。民主程序包括选举程序、决策程序、监督程序等，是实现我国民主制度和体制的具体规程和实施细则，是保障民主活动规范有效展开的具体渠道。民主技术，是保障我国民主制度、体制、程序顺利运行的特定设施、方式和方法，民主技术存在于民主活动的一切领域和过程。民主机制如政治协商机制、政治参与机制、权力监督机制等是我国民主政治系统内不同政治实体、政治角色、政治规范等构成要素之间相互联系、相互作用的方式和过程，是使我国民主政治体制、程序、技术有机联系、有效衔接、有序运转的方式。 二、中国民主建设中价值理性和工具理性的功能

中国民主的价值理性和工具理性在内容取向、逻辑理路和表现形式上的不同，决定了二者在我国民主建设中具有不同的功能和作用。价值理性解决民主的可欲性和可信性问题，工具理性解决民主的可能性和可行性问题。〔6〕

价值理性作为中国人民的价值共识，能够坚定人们的民主信念，激发人们追逐民主的热情和勇气，是推进我国民主政治发展的动力。第一，价值导向功能。我国民主价值理性所内含的尊重人的权利、地位、尊严、价值的基本信念，以及实现人权、平等、自由、法治、正义的价值理想，所宣扬的人民当家作主、人民平等自由、人民共享政治权力、共享国家发展成果的政治主张，就像一面光辉旗帜，引领人民矢志不移地追求民主。第二，价值激励功能。人民当家作主就意味着“人民能够按照自己的意愿来决定自己的生活，能够参与管理与自己有关的公共事务。”〔7〕所以，人民对民主的追求，实际上就是对自身的自主性和主体地位的追求。主宰自己命运的愿望和理想，激励着中国人民百折不挠地追求民主。第三，价值规范功能。主要表现在两个方面，一是以公正原则和法治精神规范利益关系，引导和规约政治权力和国家经济行为，形成平衡的社会利益结构和公正和谐的公共秩序，实现政治权力的规范运作和社会资源的公平分配；二是以共产党领导和社会主义属性规范民主性质，使中国的民主制度不会发生质变，中国的民主政治建设没有背离其“人民当家作主”的本义。

工具理性是实现我国民主理想和价值原则的途径手段，是我国民主政治规范、高效运行的必要条件。第一，实现民主价值。民主的工具理性是实现我国民主价值的形式。一是代议民主形式。人民代表大会制度是人民当家作主的根本形式，体现了人民权力的至上性和全权性。二是选举民主形式。选举民主是我国民主制度的基石，是“权为民所赋”的体现；是政治合法性的基础，是保障“权为民所用”的有效方式。三是协商民主形式。协商民主是我国原生性的民主形式，具有包容协调和团结、影响公共政策及民主监督功能。四是自治民主形式。包括基层群众自治、民族区域自治和特别行政区高度自治制度，是实现人民当家作主的直接而独特的民主形式。五是网络民主形式。网络民主是以网络技术、电子信息技术等为中介的具有开放性、灵活性、快捷性等特点的新型民主形式，是一种平等、开放、去中心化的利益表达、讨论协商的公共交流空间。第二，规制民主运行。即把包括社会与国家、民众与政府关系在内的所有关系都纳入到法律、制度与程序的规范秩序之中。一是通过中国特色社会主义法律体系的建立，把所有民主政治主体和民主政治活动都纳入到法律的理性秩序之内，将国家领域中的民主政治问题转化为法律问题，使我国民主政治法治化。二是通过基本民主制度的建立，把宪法和法律规则以组织和程序的形式物化、固化下来，将各种力量及其民主活动置于可控制的范围之内，使我国民主政治制度化。三是通过建立定型化和规范化的民主活动的步骤、环节、方式、途径以及时间、空间安排等，使我国民主政治程序化。第三，提高民主效能。我国相对合理的科层化与专门化的组织形式和组织机构，包括中国共产党的组织系统、人民大表大会组织系统、行政组织系统、法院和检察院组织系统、军事组织系统等，在组织职能划分、角色配置、程序设置和行为实施等方面基本合理，可以保证政令渠道畅通，决策贯彻迅速，能够集中力量办大事，果断有效地处理和解决国家的重大问题，保证了民主政治效能。第四，培养民主习性。长期遵循民主程序、民主技术所规定的程式、步骤和方法参与政治生活，能够使公民得到理性化、程序化训练，使民主程序和民主技术固化为公民的民主习惯，并转化为公民的内在修养和民主习性。

三、价值理性和工具理性存在的问题及我国民主建设的重心

我国民主的价值理性和工具理性建设均取得了可喜成绩，发挥着越来越大的作用。但是，就目前来看，还存在着两个方面的突出问题：一是工具理性自身的问题。从整体上来看，工具理性层面上的民主制度、民主体制、民主程序、民主机制乃至民主技术等均处于不定型、不完善、不健全的状态。二是工具理性建设严重滞后于价值理性，由此造成工具理性与价值理性的分裂。

（一）我国民主建设中工具理性存在的问题

民主政治运转依赖于工具理性系统内部各种要素及其相互之间的支持、互动和协调。但是，从工具理性系统运行上来看，制度、体制、机制、程序、技术之间既缺乏有效的衔接、配合及良性互动，其自身也存在着诸多缺陷和漏洞，还需要进一步健全和完善。

1.制度优越但体制不健全。如前所述，我国已形成了四大民主制度相互支持、相对优越的制度框架。但是，优越制度的建立是一回事，而制度优越性的发挥则是另一回事。因为制度的优越性不会自动显现出来。民主制度具有静态性、一般性和深层性的特点，而政治体制具有具体、灵活、易于操作的特点，民主制度只有外化为一系列政治体制，其优越性才能发挥出来。但是，我们在建立了一套优越的民主制度之后，却忽视了政治体制的建设。尽管改革开放以来，党和国家认识到政治体制的重要性并极力推进政治体制改革，但是，现有政治体制仍然存在着诸多体制短缺或不合理状况，无法满足制度运转的需要与社会转型性发展的要求，如过分集权的领导体制、不合理的行政体制、不健全人大监督体制等，都是我国政治体制改革的瓶颈问题，也是影响制度优越性发挥的体制性原因。

2.有体制但程序不健全。我国政治体制虽有缺陷，但不可否认的是，经过三十多年持续不断的政治体制改革，我国政治领域中各方面的体制基本建立起来，一些重要的体制如行政管理体制、社会管理体制、党的领导体制、人大立法体制、权力监督体制等都已得到极大改观。问题是，这些体制建制并未能真正运转起来，各项政治体制改革也没有达到预期的效果。其原因在于，在确立组织及其主体、职责权限等体制建制的同时，却对如何实施、怎样活动等缺乏具体而合理的程序规定。体制运转需要与之相配套的方方面面的程序支持，正如没有良好的政治体制，基本政治制度只能沦为一套空洞的框架一样，没有合理的程序规定，民主体制也只能是中看不中用的摆设。而我国诸多体制之所以还处于令人遗憾的“沉睡”状态，其症结就在于程序短缺或程序的不合理与难操作。比如我国人大的宪法监督权力之所以长期处于闲置状态，就是因为宪法只“确立了全国最高权力机关实施宪法监督的体制”，但“对如何实施宪法监督的程序却缺乏规定。”〔8〕 3.有程序但机制不健全。民主政治运转的效能既取决于民主制度、体制和程序的规范和渠道作用，也取决于民主政治系统内各种要素之间相互联系、相互作用的方式，取决于不同主体、制度、体制、程序、手段之间的衔接、互动与协调。因此，民主政治的发展，既需要建构民主制度及其与之相适应的体制程序，还必须建构能使民主政治系统内部各要素有机联系、良性互动⌘的民主机制。近年来，虽然我国民主发展过程中已经形成了如沟通、参与、决策、管理等民主机制，但是，这种建设还是初步的。由于我国工具理性的整体发展水平偏低，所以，与体制缺陷、程序缺失等阻碍因素一样，机制的残缺不全ษ同样是我国民主政治进步的一大障碍。像政党与民主、法治的结合机制、选举竞争机制等问题都是亟需解决的影响我国民主建设的关键性问题。

（二）我国民主建设中价值理性和工具理性的分裂

工具理性发展不足致使其与价值理性发展极不平衡，使二者处于分裂状态。具体表现如下：

1.民主理念先进但民主行动迟缓。长期以来，为回应国内外对社会主义民主的非议，应对西方西化、分化以及所谓“普世价值”的挑战，我国理论界更多地将注意力集中于对中国民主建设的性质、目标、原则、价值、重要性、优越性等论述上，即在价值理性建设上着力较多，这无疑抓住了民主建设的根本，也取得了民主价值理性建设的重大成就，形成了先进的民主理念和独特的民主话语体系：如尊重和保障人权、坚持人民主体地位、实现人民当家作主、实现社会公平正义，立党为公、执政为民，权为民所授、利为民所谋、权为民所用，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，制约和监督权力、依法治国、建设法治国家等等。应该说，这些理念都是反映和代表人类政治文明发展方向☒的先进理念。但遗憾的是，我们却对工具理性的建设重视不够，顾虑重重，行动迟缓，以致于我国民主工具理性远远落后于价值理性的发展。“口号有余而实际行动不足”的确是对我国民主建设中存在的问题的准确描述。〔9〕

4.民主形式与民主本质出现脱节。我国人民民主是与资本主义的个人民主、自由民主在本质上根本不同且比之更为高级的民主。从完整意义上来说，这种本质上更高级别的民主必须有更为完善的形式才能实现。然而，长期以来，在强调我国民主本质内容优越性的同时，却未能及时健全我国的民主制度、体制和机制，由此造成民主政治的实现形式与本质规定之间严重脱节，使我国社会主义民主本质上的优越性无法得以充分发挥。在现实中，“人民当家作主”变成了“为人民当家作主”，甚至“在‘社会主义民主就是人民当家作主’这样笼统的口号下掩藏着许多专制政治弊端”。〔13〕缺乏丰富多样的民主形式，已严重影响着人民当家作主权利的实现。

我国民主工具理性整体发展水平偏低的现实，以及工具理性与价值理性的分裂，已经成为我国民主发展的最大障碍。当然，不可否认，我国民主的价值理性也存在着严重的缺失问题，如某些官员丢掉了党的宗旨和服务意识等。但是，我国民主价值理性缺失的原因并不在于价值理性自身，而是在于民主工具理性的发展不足，是体制机制支撑乏力、程序规制不力的结果，是我国授权机制不完善、选举制度在官员任免中不具有权威性、实质性作用的结果。因此，解决我国民主价值理性的缺失问题以及推进我国民主政治发展的关键，既不是提出什么更新颖的价值理性，也不是去搞轰轰烈烈的宣传教育活动，更不是拒斥和限制工具理性的发展，而是要大力加强工具理性建设。因此，我国民主建设的重心应该是工具理性，而着力解决工具理性发展中存在的突出问题，是目前我国民主政治建设的迫切任务。

四、加强工具理性建设需要破解的突出问题

作为一套包括制度、体制、机制、程序和技术在内的操作系统，加强工具理性建设的实质，就是要改革和完善各个领域的制度体制、程序机制及技术方法。而这种改革与完善，必须根据我国国情有战略、有重点的进行。新一届中央领导集体提出了“四个全面”的战略布局，“四个全面”蕴含着政党、人民、政府和社会关系的统一，在这一总布局下加强工具理性建设，重点就是深化党的领导体制、人大制度、行政体制和选举制度改革，着力破解权力过分集中、人大监督权虚化、政府治理效能低下、选举形式化等问题，以推进中国民主政治建设，为实现“四个全面”的战略构想提供推力。 （一）改革党的领导体制以解决权力过分集中问题

全面从严治党是实现“四个全面”战略布局的首要保障，改革党的领导体制，是全面从严治党的根本，也是确保党对民主建设的核心领导地位的关键。在革命战争时期，党形成了一套有效的治党、治军的一元化领导体制，但是，在权力逻辑支配下，一元化领导体制逐步演变为高度集权的领导体制，并在“文革”时期达到登峰造极的地步，导致权力集权专断、党纲不振，严重削弱了党的领导。因此，要从严治党，保证党对民主建设的领导核心地位，必须改革高度集权的领导体制和权力格局。第一，在宏观层面上，建立党的领导与社会主义民主、法治的统一机制。坚持“人民至上”理念，践行群众路线，建立以民权为基础的党权与民权的统一机制；树立社会主义法律权威和司法权威，科学配置党与司法机关的关系，形成以法权为限制的党权与法权的运行机制；实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。第二，在中观层面上，以依法执政为主线规范党政关系。通过依法执政合法而有效地发挥党的领导作用并从实质上改变党的领导体制。为此，必须建立健全党“依法执政”所“可依”的法律制度综合学术界的观点，至少应在以下几方面加强“依法执政”的法律和制度建设：一是党的领导权与国家权力间关系的法制化；二是对执政权监督的法制化；三是选拔任用领导干部的法制化；四是执政程序的法制化；五是构建执政党实现其主张与政策法律化的立法程序。参见高元庆：《依法执政亟需制度创新》，载《桂海论丛》2002年4期；韦华腾：《中国共产党依法执政理念探析》，载《岭南学刊》2005年4期；李钺、吴春生：《依法执政的原则》，载《天水行政学院学报》2005年1期。，以法定的党政职责权限为基础，保持党对人大和一府两院领导关系的限度和边界；执政党要按照法定制度和程序来制定政策、推荐国家政权机关领导人、组织选举、组织政府、实施政纲，形成法律化和制度化的领导和执政过程。第三，在微观层面上，建立党内民主授权机制。要严格执行党章规定的党内民主选举制度，理顺“党员-党的代表大会-党的委员会-党的常委会-党的书记”的权力授受关系，建立合乎民主政治原则的权力结构，从实质上破除个人专断，改变党委会上“一言堂”、“家长制”现象；同时，构建党内法规制度体系，把权力尤其是党的主要领导干部的权力关进法律和制度的笼子里。

（二）健全人大组织建制和法律程序以解决人大监督权虚化问题

人大制度是体现人民当家作主实质、推进“四个全面”战略布局的根本政治制度，是最基本的立法和监督平台。然而，与立法权相比，人大监督权还处于虚置状态。人大体制性、结构性、程序性缺陷，严重限制着人大监督权的行使，影响着依法治国进程，并直接危害人民当家作主的权利。因此，要解决人大监督权虚化问题，必须改革和完善人大制度的组织结构和运行程序。第一，完善人大监督组织和法律，解决监督“无门”、监督“无名”的问题。建立专职性、常设性的宪法监督机构，专门受理、审理违宪案件；按照与政府部门相对应的原则，本着提高效率与效益的目的增设专门委员会，并修改相关法律，赋予专门委员会以调查监督权，从组织上、法律上保证人大发挥其监督职能。第二，优化人大代表比例结构，完善人大监督程序，解决监督乏力问题。减少官员代表，避免官员与代表的角色混淆，以增强人大代表的监督动力；实行专职代表制，增强人大代表的独立性，排除其监督顾虑；扩大人大代表的直选范围，建立有效的公民授权机制，增强人大代表行使监督权的机制压力。同时，把宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会的监督权力如质询权、罢免权和特定问题调查权等，逐一逐项细化，为每项监督权设计出科学、详细、周全的运行程序，保证人大监督权规范高效常态化运行。

（三）深化行政体制改革以解决政府治理效能低下问题

行政体制是承接党的领导和人大决策的执行枢纽，是推进“四个全面”战略构想的关键环节。然而，由于政府机构设置不够合理，职能转变尚未完全到位，严重影响其治理效能的提高。因此，要推进民主政治发展，实现“四个全面”战略，必须改变政府体制性结构和形态，使其由传统的统治型、管制型、人治型政府形态向现代民主型、服务型、法治型政府转变。第一，以转变职能为核心推进机构改革，建立有效政府。按照“职能转变――机构改革――效能提高”的ถ改革进路，转变职能，并依据职能变化整合政府部门和资源，确立新的人、财、物分配制度，使政府由职能错位、机构臃肿的低效政府转变为职能科学、结构优化的有效政府。第二，以厘清权力边界为基准，建立有限政府。改变政府无所不管的“极权”状态，以政府放权于市场、让权于社会、还权于公民为主导，改变与重构权力关系；同时，创建政府权力制约和监督体系，增强政府的权力“边界感”，避免政府“权力任性”。第三，以提升能力、创新方式为手段，打造服务型政府。打造服务型政府，必须提高政府行政领导、决策、执行和监督能力；必须改变行政方式，要依法行政、民主行政、科学行政；必须创新公共服务提供方式，利用市场机制和社会力量，提高公共服务的市场化和社会化程度。

（四）全面实施差额选举以解决选举的形式化问题

选举民主是与协商民主并行不悖的民主形式，是我国民主制度运行的基石，是实现“权为民所授”并确保政治官员向人民负责的根本途径。改革和完善选举制度对落实人民民主权利、对“四个全面”的整体推进具有基础性、实质性的作用。但是，由于我国组织法、选举法中对差额选举的规定并不严格，由此导致我国差额选举的使用范围极小或变相沦为形式，并缺乏相应的竞选机制。造成的直接后果是，选举的形式意义大于实质意义，选举在官员任免中不具有权威性作用；而造成的深层影响是，政治责任错位，即对上负责而不对下负责，上谄下骄的不良作风随处可见。〔14〕要解决这些问题，必须改革选举制度，实施差额选举。第一，制定建立差额选举的刚性法律制度。建议修改相关法律，改变在差额选举上模棱两可的规定，要求在一切选举中必须实行差额选举；并对差额的数量、差额选举的方法、步骤等作出严格的程序规定，以消除等额选举的操作空间。第二，建立健全选举竞争机制。要设置公平、公正、公开的竞争程序和机制，形成正当的竞争环境，如设计候选人的竞争演说环节，确定明确的时间、场所、顺序、步骤等，给予候选人同等的公开亮相的时间，对拉票活动进行法律程序规范等。

〔参考文献〕

〔2〕胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2012-11-8.

〔4〕胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2007-10-16.

〔6〕王彩云.民主化进程中价值理性和工具理性的功能探析〔J〕.江汉论坛，2014（5）.

〔7〕王彩云，高海虹.民主理想及其管理〔J〕.理论探讨，2013（5）.

〔8〕范进学.我国宪法监督程序制度之审思与变造〔J〕.法学，2012（10）.

〔9〕桑玉成.政治发展规划和预期〔J〕.探索与争鸣，2008（10）.