研究中国住房市场的公共政策

　　一、问题提出

毫无疑问, 在现代社会, 住房在经济生活中的重要性, 是一般的其他商品无法比拟的。它不仅直接关系每一个居民生活居住的福利水平及财富持有, 而且还关系到一个国家的文明程度;它不仅关系到一个国家经济的发展程度, 也关系到一个国家城市化的进程。由于住房在经济生活中如此重要, 因此, 住房市场的发展不仅仅在于其本身的发展, 而且关系到与住房相关的当事人及关联产业各方面的利益关系。正因为住房在经济生活中如此重要, 不少国家的政府一般都会就住房制定各种各样的住房政策, 以便保证住房市场的公平公正及住房市场的持续稳定发展。

在1978年以前的计划经济体制下, 中国没有住房市场, 城镇居民采取公有住房实物分配的方式。在这样的住房制度下, 住房建设投资不足、住房供应短缺、居民住房条件难以改善、住房分配的不公平等问题十分严重。1980年起, 中国城镇住房制度开始改革, 但直到1998年7月之前住房制度改革进展是十分缓慢的, 居民的住房矛盾也越来越突出。1998年7月, 中央政府宣布了住房制度全面改革的通告 。该文件决定从1998年开始停止城镇居民的住房实物分配, 逐步实行住房分配的货币化。按照23号文件的要求, 国家相关部门陆续出台了一系列刺激住房消费, 鼓励和扶持住房消费需求的金融、税收等配套政策。正因为这次住房制度的重大改革, 从1998年7月起, 中国住房市场得到前所未有的发展, 城镇居民住房条件得到很大程度改善。1978年人均住房面积为6.7平方米, 1998年只有9.3平方米, 而2005年则达到了26.1平方米 。也就是说, 1998年以来的住房制度改革改善了居民的基本住房条件、增加了居民财富、促进了资本市场的发展与宏观经济的增长与稳定等 。

但是, 住房货币化改革启动后, 住房不平等状态并没有改变, 反之在改革过程中进一步恶化 , 并随着住房市场的快速发展又导致了不少新的严重的经济与社会问题。比如, 住房价格上涨过快, 使得绝大多数居民无能力承担并远离住房市场, 从而使得中国住房市场成为投资者的天堂;房价过高, 不仅吹大了房地产的泡沫, 也在积累银行体系的风险, 加深国内金融体系的潜在危机 , 而且房地产泡沫吹大也严重地阻碍了国家经济战略的转移、产业结构的调整, 导致了居民消费的严重挤出;同时, 当前的住房市场也成了一种严重的社会财富转移机制, 从而使得让全民财富短时间内向少数人聚集, 使得居民之间的财富分配越来越不合理, 财富分配两极分化越来越严重, 社会冲突与矛盾四起;还有, 掠夺性地使用土地资源, 中国土地使用效率极低 , 这将严重地影响中国经济未来持续稳定的发展;住房市场贪污腐化严重, 最近查出的不少贪污受贿的大案要案基本上都是与住房土地交易有关等。

对于这些问题, 朱亚鹏认为, 这是当前中国的住房市场发展模式的偏颇所导致的结果 等。在朱亚鹏看来, 当前中国住房领域里的房价上涨过快, 很多居民无力承担;房地产投资过热, 孕育着泡沫风险, 影响经济的健康发展;经济适用房、廉租屋政策实施不力;住房的不公平加剧等现象, 其问题的症结就在于中国住房制度改革的逐渐新自由主义化 :即政府在住房改革过程中过分强调住房市场化, 忽视其在住房供应和住房保障方面的责任。而这种新自由主义的住房制度和住房保障日益剩余化, 导致了住房领域的各种问题和风险。

可以说, 以新自由主义来评判中国这几年来的住房制度改革及住房市场发展的问题, 只看到中国住房市场问题的一些方面, 但没有看到中国住房问题实质与根源之所在。因为, 中国住房制度改革与转轨, 表面上是走向新自由主义的住房体制, 但实际上仍然是停止在计划管制的体制内, 而且这种政府对住房市场的管制比国内任何一个市场都会严重。因为, 从目前中国住房市场现实来看, 只是在住房产品上极力市场化, 但是在住房的要素上则与市场化相差很远, 住房的要素市场基本上是一个严重的管制的市场。我曾经把这种现象归结为, 中国住房市场是住房要素的非市场化及住房产品的市场化 。也就是说, 1998年以来的住房制度改革表面上是大力推进住房私有化、市场化、货币化和社会化, 政府希望用这种方式来减少公共住房的提供, 缩小在住房方面的开支, 从根本上改变政府、单位及个人之间的住房责任, 但实际上, 地方政府及一些相关权力者却是在利用现有的住房制度、土地制度、信贷制度、税收制度等缺陷, 让中国住房制度改革变成了一种严重分配不公的财富分配与转移机制, 从而使得整个社会财富在短时间内向少数人及权力者聚集。而住房市场这种严重分配不公的财富分配与转移机制则是住房市场快速发展及问题丛生的根源所在。

当然, 也有人认为这是当前中国住房市场的制度设计与政策方面不足, 从而导致住房保障体系覆盖率过低, 无法满足居民基本的居住需求 ;也有人认为房价过高和居民对住房的支付性不足及住房市场隐含着泡沫, 在于住房预售制度的问题与缺陷 ;而房地产开发商的共识则是认为房价快速上涨是地价过高和居民的刚性需求 过大导致的结果等。对于上述讨论, 前两种观点有一定的道理, 但只是看到问题的一个方面及表象, 没有把握到问题的实质。而对于后一种观点, 基本上是站在既得利益集团的角度颠倒了市场的因果关系。

可以说, 近几年随着国内各地的房价快速上涨, 民众与住房市场的矛盾与冲突越来越大, 住房市场的经济问题也开始转化为社会问题及政治问题。对此, 从2005年起, 政府每年都在对住房市场出台不同的宏观调控政策, 如调整土地供给政策以保证住房供给增加, 改变住房市场消费模式, 通过整顿市场来打击对住房市场炒作, 通过调整住房市场产品结构来满足广大居民的消费需求, 加大政府财政投入发展住房保障体系等等, 但是住房市场的问题与矛盾不仅没有解决, 反之更为严重;快速上涨的房价不仅没有减缓, 而且在不少城市还在加剧。

现在我们要问的是, 为什么中国住房市场的问题与矛盾会越演越烈、住房财富分配会越来越不公平、政策越是调整其中的矛盾与冲突则会越大?其原因何在?在本文看来, 国内住房市场之所以出现这样多的问题, 根源就在于中国住房市场只有住房产业政策和住房政策, 而没有住房公共政策。所谓的住房产业政策是指国家根据住房市场发展的要求, 通过调整住房产品结构与住房生产企业的组织形式, 来增加住房的供给总量, 以便能够有效地适应住房需求结构变化的政策措施。住房产业政策所关注的是住房市场产品的供求关系。所谓的住房政策涉及与住房相关的土地、融资、开发、租赁、销售等各个方面, 主要是如何帮助低收入者或特®殊人群解决基本的住房条件问题。比如, 保障性住房政策、安居工程政策等。它所关注的是对政府依赖不同的人如何通过政府政策资助, 帮助他们解决基本的住房条件的问题。住房公共政策则与住房产业政策及住房政策有很大不同, 住房公共政策的核心或本质就是通过国家的公共权力来协调住房市场各主体或利益集团之间的利益关系, 并根据公共利益的要求, 通过公共政策的基本程序, 来达到住房市场各种主体之间的利益均衡, 以此来维护社会的和谐与稳定。也就是说, 住房公共政策所关注的是住房市场各主体之间的利益均衡及住房市场持续稳定发展。它是一种住房市场的利益调整与协调机制。从上述定义可以看到, 当前国内住房市场的许多问题与困境, 就是由于没有住房公共政策所导致的。因此, 全面地研究中国住房市场公共政策, 并在此基础上确定中国住房市场公共政策的基本原则与框架、建立起相应的执行制度, 既是化解当前住房市场问题与困境的关键所在, 也是中国住房市场能够持续稳定健康发展的关键所在。

本文的结构是, 第二部分界定了中国住房市场公共政策的基本意蕴及前提条件;第三部分讨论了中国住房市场的公共政策程序正义与获得方式;第四部分分析了中国住房市场公共政策缺失所导致住房市场的问题与矛盾;第五部分确立了中国住房市场公共政策的基本原则与框架。

二、住房市场公共政策的意蕴及前提条件

对于住房市场的公共政策, 我们可以先从公共性、公共政策来理解。所谓的公共性, 按照德国哲学家哈贝马斯的看法 , 公共领域首先意指我们的社会生活的一个领域, 在这个领域中, 像公共意见这样的事物能够形成。它是介于私人领域和公共权威之间的一个领域, 是公众在这一领域对公共权威及其政策和其他共同关心的问题做出评判的地方。在这个公共空间里, 它既可以整合和表达民众要求所形成的观点并传播, 又能使公共权力接受来自民间的监督与约束。因此, 所谓的公共决策就是通过民主、科学的程序对重大的公共问题让全体公民来讨论、来提出各种意见、来找到好的解决办法、来形成社会的共识的一种决策方式, 而不是重大的公共决策由少数精英分子或被利益集团捕获的某种职能部门来确定, 并让这些决策强加在其他公民身上。

在这个意义上说, 公共政策是指国家 与公民就某一公共问题通过一定的程序共同做出决策的选择, 并通过国家行为解决公共问题的过程 。也就是说, 政府作为一种权威公共组织, 其职能就是按照公共利益的要求及一定的程序来调整与协调相应主体之间的利益关系, 并寻求到这种利益关系的平衡点, 以此来促进社会经济的发展, 维护社会和谐与稳定。在这里, 公共政策的主体是政府及相关利益参与的公民;主体所面对的是公共问题;公共问题的解决建基于公共利益的标准及在法定程序内利益主体之间的博弈。由于任何一项公共政策的制定、执行与终结都是不同主体之间的利益关系的调整或变动, 为了保证这种利益关系的调整或变动的公正性, 公共政策既要确定这种利益关系变动的公正性标准或公共利益标准, 也需要通过程序正义来保证这种利益关系变动的公正性。可见, 公共政策的本质是国家运用公权力在一定的法定程序内来协调各主体之间的利益关系, 但这种利益关系变动或博弈是一个过程。

由此而引申出, 所谓的住房市场公共政策可理解为国家 与公民就住房公共利益通过一定程序共同做出决策的选择, 并通过国家公权力来调整与解决住房公共利益的过程。在这里, 我们先来分析, 为什么住房会成为一个公共问题并需要公共决策的选择来调整和协调其利益关系?这种住房公共政策是什么以及住房公共政策通过什么样的方式可获得?前者是这一节讨论的内容, 后者则放在下一节来分析。

我们可以看到, 为什么中国的住房市场面临的矛盾与问题这样多?主要是由住房属性的多样性及住房市场的性质来决定的。住房既是投资品也是消费品;住房既是必需品也是奢侈品;既是市场的一般产品也是一种公共产品。因此, 住房仅是从一个纯粹市场角度而不从公共性角度是无法解开住房市场的问题之谜的。

首先, 在现代文明社会, 个人具有居住权的天赋性, 即每一个人降生在这个社会, 社会就有义务保证他最为基本的居住条件。它是现代文明社会的基本标志。因此, 住房的公共性第一要义是指每一个公民的基本居住权具有原则上的优先性。这是住房市场存在与发展不证自明的公理。因为, 保证人类每一个人基本的衣食住行, 是人类社会得以存在和繁衍的基本条件, 也是现代文明社会的基本标志。正因为基本居住权是现代文明社会人类的基本需求, 因此, 在发达的国家里, 甚至于有一定的文明程度的国家里, 保证每一个居民住房的基本的居住权是这些国家住房市场的基本政策或政策宗旨 。比如, 美国住房政策的宗旨或核心就是要让每一个美国公民能够买得起有支付能力的住房 ©。也就是说, 每一个公民居住权的优先性也就说明住房问题是关系到每一个人的基本生存条件与及社会的繁衍及文明的基础, 因此, 住房问题从本源上就是一个公共问题, 离开了这一基本要求, 住房市场其他方面的属性也就无从谈起。特别是在土地公有制的中国, 保证每一个公民基本居住权利的优先性更应该成为住房市场发展的基本国策 。在这样的公理体系下, 中国的住房市场的法律制度、发展模式、运作规则、利益分配与调整等方面只能是在这个基础上建立、延伸与拓展。离开这个基础, 离开了住房市场的居民居住权的优先性, 住房市场存在与发展的意义就不一样, 它所面临的困难与问题就会风生水起。

其次, 住房市场的公共性还表现在住房市场的人民性上。因为, 中国是中国共产党领导下的社会主义国家。正如胡锦涛书记在中共十七大报告中指出的那样, 中国共产党的根本宗旨就是全心全意为人民服务, 党的一切奋斗和工作都是为了造福人民, 要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工件的出发点和落脚点, 做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。这是科学发展观的核心 。所以, 在中共十七大报告中, 住有所居是民生经济的基本内容之一。

从总书记这一段话的基本精神来看, 中国的经济发展比如住房的发展, 并非仅是追求GDP高低, 追求房地产增加多少产值, 追求房地产可以带动多少关联产业的发展, 而是看这种发展是否符合绝大多数人的利益, 是否提高全体中国人的住房福利水平 。如果我们的住房市场仅仅是富人的市场, 如果中国住房市场仅仅是为少数人服务的市场, 那么这个市场与住房市场的人民性是完全背道而驰, 也是与中国共产党的基本宗旨相背离的。即住房市场的人民性正说明住房问题是一个完全公共问题。

第三, 中国住房市场的公共性还体现在中国城市的土地为国家所有上 。在中国, 住房市场是建立在土地国有的基础上的。土地国有意味着什么?不仅在于中国土地为中国全体的公民所有, 而且在于中国土地所有的权能为全体人民服务, 人民有权分享土地上的成果。也就是说, 尽管中国的城市土地由中央政府委托地方政府来管理, 但最终所有权是全体人民。人民有权利来转让或收回国有的土地, 也有权利来共同分享土地的增值与成果, 有权利来分享土地附上物的溢价。正因为中国土地为国有, 住房生产的最基本的要素是土地, 因此, 土地附着物即住房上的利益如何来分配与调整则是一个纯粹的公共问题。

可以说, 每一个居民基本居住权的天赋性、党的宗旨的人民性、城市土地的国有性, 不仅说明了住房问题是一个完全公共性问题, 而且它也是住房公共政策制定与确立的前提与基础。只有在这基础上, 住房市场运行才能够符合广大民众的公共利益, 住房公共政策才能体现其公平公正性。但是, 任何公共利益并非是一个抽象的概念, 它也不可还原成某种个人利益。公共利益的识别与获得是需要在一定的程序下经过绝大多数公民参与讨论与博弈才可能得到全体公民的认可并取得共识的。不过, 阿罗的不可能性定理表明 , 没有一个普遍原则能够使民主制度把个人偏好和谐地加总成政策选择。这也就意味着, 在现实的民主政治中, 尽管多数决策的原则有其明显的优€势, 但它无法产生特定的均衡政策, 除非我们把它限制在某种特殊的个体偏好或政治制度的范围内。特别是在现代民主社会中, 价值的多元化是其基本特征, 不同主体之间的价值与利益冲突是不可避免的。因此, 在一定的条件下, 如何把价值问题转换为程序问题来处理价值与利益多元化冲突是打破这种僵局的明智选择 。也就是说, 为了保证住房公共政策的公平公正性不仅需要确立住房公共利益的标准或基础, 而且还得设计一种公民或当事人广泛参与及对公权力使用的合理限制的程序, 通过住房公共政策程序正义来保证住房公共政策的公平公正性。因此, 住房公共政策程序正义是公平公正的住房公共政策获得的主要途径。

　　三、住房公共政策程序正义及其获得途径

住房公共政策正义是指在住房公共政策的制定、执行、评价与终止的过程中, 依照宪法与行政法规的要求, 按照既定的顺序、方式与步骤做出政策选择的行动, 或通过理性权衡, 寻找并选择最有效地实现公平公正要求的住房公共政策的方法 。那么如何来保证住房公共政策程序正义呢?它取决于以下3条标准。

一是程序所产生的结果是否与实质的公平公正相一致。比如说, 美国的《国家住宅法》把住房发展的宗旨界定为就是要生产安全舒适绝大多数人有支付能力的住宅 , 即住房市场存在与发展从根本上说就是优先满足每一个公民的基本居住权的。这是美国住房公共政策实质上的正义。住房公共政策程序上的正义就得围绕该核心而展开。如果背离了住房公共政策实质上的正义, 那么住房公共政策程序上的正义也就无从谈起。比如, 有人说住房发展就是为了增加GDP, 就是为了带动几十个行业的发展。但是这种住房发展可能有利于居民住房条件改善, 如以消费为主导的住房市场繁荣;也可能只是为了住房发展而发展, 如住房市场成为以投资为主导的市场。可以说, 如果住房发展只是为投资者获利而不是居民消费为主导的市场或提高全体公民住房福利水平的市场, 那么这种住房发展就离开住房公共政策实质上的正义。

二是在住房公共政策制定与选择中, 公民参与的深度与广度。在住房公共政策制度与选择中, 如果作为当事人的公民不仅能够广泛地参与讨论与博弈, 而且有权提出公共决策议程设置, 那么这种公共政策决策的结果才能体现理性权衡及形成绝大多数人的共识, 才能协调好各方的利益关系, 否则如果住房公共政策制定与选择没有体现公民参与的自主性、平等性与广泛性, 那么要想达到多方利益关系平衡的共识是不可能的, 甚至于有可能少数人通过制度化的方式让一部分人对另一部分人利益的侵害, 或既得利益制度化。

三是住房公共政策程序有利于对所允许的政治权力使用具有正当性。这种所允许的政治权力使用的正当性主要表现为对公权力使用合理边界的设定。在这种情况下, 住房公共政策的决策既要符合公共利益的要求, 也要减少甚至避免少数利益集团对住房公共政策的主导而损害绝大多数人的利益。因为, 由于人类理性的有限及未来世界的不确定, 从而使得任何制度设定都是不完全的, 当权者随时都可能利用制度不完全为己谋利或偏离公共利益的目标, 而公共政策程序正义就是要通过程序本身的自治、理性权衡与选择, 发现并实现公共利益, 从而减少权力者将公权力蜕化为谋取私利的可能性 。比如说, 一些既得利益集团可能凭借其强大的经济势力, 制造虚假的公共呼吁, 游说政府部门及立法机构, 使得公共决策的选择偏离公共利益的轨道, 最后让既得集团的利益制度化。可以说, 对于这方面, 这是目前国内住房市场政策最为人诟病的地方。可见, 住房公共政策程序正义既有它的工具价值, 也有它的内在价值, 它是住房公共政策获得的根本途径。在此, 我们还可以对美国的住房公共政策获得过程作一点。分析。

在美国, 为了保证公共政策程序正义, 设定了一系列的制度安排 。美国目前的公共政策制定程序规则主要以《1946年行政程序法》 、《1980年管制弹性法》 、《1980年减少繁文缛节法》 等法律为基础, 1993年克林顿签署的《12866号行政命令管制的计划和审核》 对上述法律进行修改与完善。比如, 《1946年行政程序法》第553条规定了公共政策制定的公告和评论程序 。公告和评论程序主要是给公众提供一个参与规章制定的讨论、评论和发表意见的机会。征求意见可采取3种方式:第一种是民意调查;第二种是邀请独立政策机构的专家学者, 对建议的规章进行审查、分析和评估;第三种是邀请政府相关的行政机构对建议的规章进行分析和评估。政府机构收集到上述三方意见后, 对意见进行归纳、整理和分析, 在此基础上制定最终制度规则。对制度规则的生效与执行, 政府机构要根据审判型听证程序的意见, 再次修改制度规则, 机构内部审核认为修改后的制度规则反映了公众的意见, 便由主要负责人签发与审核。如果修改后的规章通过审核, 将作为最终规章制度发布在《联邦登记本》上, 公布30天后生效, 成为正式制度规则安排。可见, 美国政府的每一部公共政策的制订、实施和执行都有具体严格法律程序的保障, 基本上都是整个社会集思广益、各种利益当事人之间利益反复博弈的结果。

比如, 就美国住房政策制定的过程来看, 20世纪30年代的美国经济大危机, 使得居民按揭贷款违约问题严重、整个美国住房市场面临着崩溃, 在这种情况下, 先是美国国会对当时的住房市场进行了彻底的研究调查, 明确真相, 然后在设定的程序内经过广泛讨论立法规范。如1932年颁布《联邦住房借贷银行法》, 1933年颁布了《有房户借贷法》及1934年颁布了《全国住宅法》 。而这些法律基本奠定了未来几十年美国住房市场发展与繁荣的基础。而且美国的公共住房政策及法律会随着时间与环境的变化不断地调整。比如, 1961年美国政府颁布的关于帮助中低收入居民解决基本住房条件的第221 3条款, 由于该住房政策没有真正能够帮助中低收入者, 从而使得该条款在1968年终止, 并制定了第236条款, 同时出台了第515条款、第521条款等 。可以说, 这些住房公共政策, 基本上是经济学家、金融专家、有关的企业领袖及广大民众等共同参与讨论, 剖析问题的症结所在, 在平衡各方利益关系的基础上最后提出解决议案。在各界人士公开辩论达成共识以后, 再由国会立法, 付诸实施。由于有关当事人能够在立法的过程中都亲自参与其事, 充分了解住房公共政策改革的内容与方案, 并通过反复的利益博弈才形成制度安排, 这样才能彻底执行。正是这意义上说, 美国住房公共政策是在这样的基础上不断地确立完善起来的。

也就是说, 程序正义是住房公共政策公平公正的基础条件, 因为, 它不仅以程序化的方式要求当事人对政策的议题、内容、利益关系进行广泛地对话、讨论、博弈, 而且它对公权力的使用设定具体的边界。这样, 既可调整好各当事人之间的利益关系, 也能够防止一部分人制造出虚假的公共呼吁来控制制度规则的设定过程并把其少数人的利益制度化而侵害另一部分人的利益, 防止公共决策的选择偏离公共利益的轨道, 也能防止在公共决策过程中公权力的使用不当或滥用。

四、住房公共政策缺如是当前中国住房市场许多问题产生的根源

正如上文所说的, 中国房地产市场只有住房产业政策及住房政策, 没有住房公共政策, 住房市场的许多问题也就由此而生。从已经有的资料来看, 中国住房制度改革是从1980年开始, 之后出台关于住房制度改革的文献也不少, 但是直到1998年为止, 除了广东和上海市场经济较为发达的地方之外, 中国住房市场根本就没有建立起来。因为, 1998年之前的这些住房制度改革强调的是公房如何转变成商品房, 如何集资建房, 因此, 在单位分房的计划体制下, 中国既没有房地产业也没有住房市场 , 当然更无法有住房市场的公共政策。

1998年中国采取货币化分房之后, 住房市场才开始逐渐形成。1998年之后政府出台3个最为重要的关于住房改革的政策文件 。尽管这些政策文件同样涉及住房市场利益分配, 涉及对弱势居民基本居住权的关注, 但是这些政策文件没有一个具有住房市场的公共政策含义。无论是从这些文件所规定的住房市场目标还是文件形成的方式来看, 都是如此。比如从住房市场发展的宗旨来分析, 23号文件住房发展的目标是稳步推进住房商品化, 逐步建立中国城镇的住房新制度;加快住房建设, 促进住房业成为新经济增长点, 不断满足城镇居民日益增长的住房需求18号文件对此的表述是房地产业关联度高, 带动力强, 已经成为国民经济的支柱产业。促进房地产市场持续健康发展, 它能够提高居民住房水平, 改善住房质量;促进消费, 扩大内需, 拉动投资增长;扩大社会就业等。131号文件的住房发展目标是, 加大保障性住房建设力度, 进一步改善人民群众的居住条件, 以保证住房市场健康稳定的发展。上述3个文件, 除了131号文件在某种程度上体现住房政策公共性之外, 其他两个文件都是把带动经济增长作为住房发展之目标, 满足居民的基本居住需求只是这种经济增长目标达到后的副产品。由于住房市场发展的目标是经济增长, 而住房的属性既可为投资也可为消费, 从而使得无论是一些政府职能部门还是地方政府及房地产开发企业, 它们就能够根据其自身的需要来解释住房市场是以投资为主导还是消费为主导 。因为以投资为主导的住房市场发展仍然可以促进经济增长。如果住房市场成为以投资为主导的市场, 住房市场的发展就会远离公共利益的基本宗旨, 从而使得中国住房市场的发展模式、运作方式、土地政策和信贷政策等政策既无法体现最绝大多数人的利益与意志, 也无法让多数人的住房福利水平得以改善与提高, 更无法调整住房市场当事人之间的利益关系。这就是2007年9月以前的不少住房政策偏颇的根源所在。

那么, 中国为什么会没有住房公共政策?为什么住房市场的政策目标会偏离最绝大多数人利益?等最为根本的问题就是在住房市场政策的制定、执行、评价与终止的过程中没有程序正义, 即中国住房政策不是通过公共政策的方式来确立。如果住房市场政策没有程序正义, 也就无法形成公平公正的住房公共政策。由于住房分配或住房利益涉及社会每一个公民基本利益, 特别是在土地国有制的中国, 情况更是如此。由于中国的住房政策既没有基本的法律把绝大多数人的公共利益制度化, 也没有程序的正义来保证住房政策的公平公正, 因此, 这些住房政策也就无法保证按公共利益来制定及平衡住房市场中的各种利益关系。比如说, 20世纪90年代以来出台关于土地政策的文件, 有人统计过有近150件, 字数超过70万字 。特别是表现在土地出让金的政策上, 中央政府与地方政府的利益博弈从来就没有停止过。但是, 这些利益博弈从来就没有形成公共政策, 而只是上下级政府之间的利益关系的调整。由于没有形成土地的公共政策, 也就无法就土地问题达成各当事人之间的利益协调与平衡, 使得土地市场所面临的问题与利益冲突十分严重。

还有, 在住房市场发展与繁荣的过程中, 由于没有住房公共政策, 就容易让整个社会财富短时间内聚集到房地产开发商手中, 房地产商利用资本之权力开始把其意愿延伸到社会生活各方面 。房地产开发商通过这种资本权力的优势不仅阻碍现有的不合理的住房制度 修改而延续至今 , 以便最大化榨取住房市场的高额利润, 而且通过政治等途径把其既得的利益制度化。

比如说, 2003年央行出台一份关于住房信贷管理的121号文件 , 该文件无论从哪个角度来说, 都应该是一份专业强、既促进住房市场发展又能防范银行风险的文件, 但是这个文件由于不利房地产企业空手套白狼、不利房地产企业的暴利, 因此, 121号很快就被房地产开发商以公共呼吁 方式借助于相关的职能部门以国务院的名义用一个所谓的住房18号文件所替代 , 从而使得121号文件公布后名存实亡。从此之后, 不少城市的房地产泡沫泛起, 住房市场问题开始丛生。后来, 通过一系列住房政策调整, 直到2007年下半年的359号文件及452号文件 , 房地产市场信贷政策才回到121号文件的原点 。但在2003~2007年的几年间, 房地产开发商早就利用这种不合理制度安排赚得盘满盆满。

可见, 由于中国没有住房公共政策, 由于没有住房公共政策程序正义, 许多住房市场的问题由此而生。首先, 没有住房的公共政策也就无法把公共利益作为住房市场的发展宗旨或目标, 比如现行的不少住房政策不是把每一个居民的基本居住权放在优先的地位, 把居民的住房福利条件的改善作为目标, 而是把经济增长作为其目标。这样, 各个部门或地方政府可以根据其需要或取舍来解释住房市场发展, 甚至于一些地方政府为了土地财政, 把住房市场引导到以投资为主导的市场去。这样, 不仅违背绝大多数人的根本利益 及公共住房保障体系无法确立, 而且容易吹大住房市场泡沫, 引发金融危机及经济危机。但是, 他们也知道, 这样做收益由这些人或机构获得, 而且出现危机与风险造成的损失将由全国人民来承担。

其次, 由于没有住房公共政策, 绝大多数人不仅无法分享到随着经济增长国有土地溢价成果, 反之国有土地成为侵害民众利益的工具。在中国, 住房市场是建立在土地国有的基础上的, 它是住房生产的基本要素。土地国有意味着每一个公民既有权利来转让或收回国有的土地, 也有权利来共同分享土地的增值及分享土地附上物的溢价。但是, 就目前的情况来看, 由于中国的要素市场发展不成熟, 由于没有住房市场公共政策对政府权力界定与约束, 由于中国的土地管理制度缺陷, 国有土地不仅成了少数人谋利的工具, 而且也成了少数人掠夺绝大多数人利益的重要方式 。还有, 我们可以看到, 在当前中国空前的城市化发展和基础设施的建设过程中, 所有的土地及房地产增值都是非常巨大的, 而这些土地及住房的增值并非仅是住房的物理或物质结构或建筑物的增值, 而是政府在城市基础设施和服务开支被资本化入住房的价格中。如果不对这笔非常巨大的土地及住房增值以制度化的方式来处理与回收, 不仅会造成整个社会财富严重分配不公, 也会让非常巨大的国有资产流失。但是, 从目前的情况来看, 这笔巨大的国有财富溢价, 不是流入国家财政, 也没有让绝大多数人来分享这种成果, 反之, 由于过高的房价则使得绝大多数人成了利益的受害者, 比如中国房奴的出现, 反之, 中国的地方政府及房地产开发商则成了这笔巨大财富溢价最大的受益者。

第三, 由于没有住房公共政策, 不仅绝大多数民众无法通过公共政策程序来反映与争取其诉求, 反之少数人利用这种制度缺陷把其既得利益利益化合理化。我早几年就提出, 要谨防房地产要挟中国经济 , 实际上这种情况目前俯拾皆是。可以说, 当前住房市场的最大问题就是房地产开发商借助资本权力让其力量渗透到社会生活各方面 , 以此来左右社会经济财富分配, 以此来有组织地左右政府政策, 希望政府出台各种政策来化解他们所认为的住房市场问题, 维持住房市场的暴利, 从而让房地产开发商的既得利益制度化合理化。无论是2003年121号文件被18号文件所打压, 还是2008年房地产开发商通过所谓的住房行业协会游说中央政府及地方政府出台各种救市之政策, 以及2009年全国工商联在人大会议上所提出的房地产土地成本的报告等都是如此。由于房地产开发商要把既得利益制度化, 土地与住房交易希望通过钱权交易来完成, 那么中国住房市场的竞争不是以质量与服务取胜, 而是以权力取胜, 这不仅导致住房市场利益关系更为复杂, 而且导致住房产品质量等问题。最近上海倒楼事件就说明这点。

第四, 由于住房市场没有公共政策, 也就无法对公权力在住房市场使用进行有效制约与限制。由于近几年来住房业能够在短期内聚集或掠夺大量的社会财富, 从而使得住房业也成为贪污腐败最为盛行的地方。从《财经》近3年中所披露出来的各种贪污腐败大案来看 , 90%以上的案子都是与住房及土地交易有关。而且这些贪污腐败案越来越大, 所涉及的金额越来越多。在市场经济中, 如果一个行业贪污盛行, 不仅说明这个行业的政府管制太多, 有效的市场制度规则没有建立, 市场钱权交易十分严重, 而且也说明了这个行业的暴利太高。如果一个行业的钱权交易盛行, 那么交易的完成、交易利益的分配, 就在于权力的大小。权力既可变为金钱, 金钱也可以变为权力。在这种情况下, 市场价格机制扭曲或失效、资源配置浪费、利益分配失衡、社会冲突四起等。

总而言之, 由于没有住房市场公共政策, 从而导致了中国住房市场的许多问题, 无论是居民的基本居住权无法得以保障、住房利益分配失衡、土地财富不能共享, 住房市场价格扭曲与波动, 还是住房市场无效率、贪污腐化盛行等都与没有住房公共政策有关。因此, 面对住房市场错综复杂的利益关系, 面对完全扭曲了的住房价格机制等, 中国住房公共政策的制定与确立已经势在必行。只有通过住房公共政策的确立, 才是化解当前中国住房市场各种矛盾与问题的根本之路。否则, 中国住房市场的利益更为复杂, 住房市场的矛盾与冲突会更加严重。

五、中国住房市场公共政策的基本原则与框架

近几年, 在不少行业推行公共政策及部门的工作取得了巨大进展, 这也就为中国住房公共政策确立创造了良好的环境。比如, 2005年的中国股市的股权分置改革, 2007年《劳动合同法》的制定, 2008年医疗制度改革方案的通过等, 基本上也是通过一种公共政策的方式来进行的。可以说, 2005年股权分置改革如果不是集思广益, 通过程序化的公共政策方式从几千个改革方案吸取精华, 这次股权分置改革要取得成功是不可能的。面对中国住房市场的困境及错综复杂的利益关系, 有人提出要对中国住房市场进行第二次革命, 即中国住房市场要进行更为彻底的制度改革。本文认为, 这是十分必要的。但这次彻底的住房制度改革就是要建立起住房市场的公共政策体系, 就应该是住房公共政策体系确立的革命。如果不是这样, 要让中国住房市场走向持续稳定发展之路是不可能的。

对于当前中国的住房市场来说, 估计改革的难度不小于当年的股权分置, 因为, 住房市场利益关系更是错综复杂。因此, 要建立起中国的公共政策体系, 首先是在住房政策观念上革命。也就是说, 对于当前的住房制度改革不仅在于把住房问题作为一个重大民生问题来思考, 而且还得把它作为一个重大的公共政策问题来思考。住房作为重大的公共政策面对的是全国每一个公民而不是一部分城市居民。既然住房公共政策面对的是全体的国人, 由于全体人民的阶层、财富收入水平、对住房需求偏好、不同的居住文化等方面的原因, 只有对住房市场采取公共性决策方式, 所出台的政策才能满足全体公民对住房市场不同的需求, 而不是政策的倾向性, 并由此造成一部分人对另一部分人利益侵占或损害。

可以看到, 近几年来, 为什么政府对住房市场的宏观调控越来越多?但是这些政策所起到的作用及其效果则越来越差, 从而迫使对住房市场调控的政策也越来越多。其问题所在, 就在于政府职能部门一直狭隘地把中国住房市场仅仅看作是一个简单的一般商品的市场, 认为住房市场的问题可以通过市场的供求来解决。在这种观念下, 多年来政府的住房政策就不可能采取民主、科学的公共政策的议程设置, 而仅是由少数政府部门的几个精英来确定, 甚至于被特殊的利益集团所捕获的少数精英阶层来决定。这就使得中国住房市场越是发展其利益关系越复杂, 其相关利益者之间利益失衡越是严重, 更不用说来协调他们之间的利益关系了。即在当前的住房政策的环境下, 在城市不同收入阶层、农民工、地方政府、保障性住房及开发商等之间达成利益平衡是根本不可能的。所以, 住房政策观念上的革命即住房公共政策的确立已经势在必行了。

其次, 在上述的基础上, 要化解中国住房市场的困境, 就得对当前中国住房政策法规进行全面的检讨, 并在此基础上来制定住房市场的中长期的公共政策。而这种住房公共政策应该是住房市场所有的当事人各种利益关系调整与协调平衡的结果。它的原则或核心是如何来保证每一个公民的基本居住权, 如何让绝大多数居民的住房福利条件不断改善, 现在所谓的住房业的支柱性及相应的所有住房政策都必须建立在这一原则上。也就是说, 保证每一个公民的基本居住权既中国住房公共政策的基本原则也是其宗旨。而且这个宗旨要通过立法的方式把它固定下来。比如说, 中国要尽快设立《住宅法》。如美国的《住宅法》第一句话, 就规定美国房地产发展的目标或宗旨, 就是要让每一个家庭都有支付能力购买一个舒适的家。可以说, 这也应该是中国住房市场发展的目标与宗旨, 是中国住房公共政策的根本原则。特别是, 作为社会主义的中国, 中国住房业的发展是建立在以下3个基本前提上的:即个人居住权的天赋性;社会主义国家的人民性;土地的国有性。因此, 无论是住房公共政策讨论还是制定, 都必须建立在这3个基本前提上。在中国住房市场发展的3个前提上, 住房公共政策的原则更加清楚明了, 而不是谁可解释就解释得了的。而这些都得通过《住宅法》的方式制度化。

第三, 在上述三大前提下, 中国住房的公共政策不仅在于每一个人基本居住权的保障问题, 而且在于中国的城市化过程中, 房地产市场资本化过程中巨大的财富溢价的如何分配问题。这里既有土地的溢价, 也有土地附着物住房建筑的溢价。这笔每年大致有2万多亿元的房地产巨大财富的溢价, 本来就是全国人民一笔巨大的财富。但是如果把住房市场仅是看作为一个一般商品市场, 那么这笔巨大的房地产溢价就会看作是房地产开发商及地方政府能力、经营的结果, 并让这笔巨大的财富轻易地流入少数人手中。

早些时候, 房地产开发商能够以十分低的价格从政府手上协议转让获得大量的土地, 并以这些土地囤积起来, 甚至于把房囤积起来推高房价, 从市场的角度来看, 从住房的一般商品性质来看, 房地产开发商这样做无可厚非。甚至于市场上流行的观念是房地产企业利润最大是其本性, 但是实际上, 问题就在于政府没有把住房作为一个公共性问题, 没有把住房市场的巨大溢价看作是全国人民共有的一笔财富, 而是轻易地为房地产开发企业及地方政府获得了。可以说, 如果没有政府的城市化过程, 没有政府在城市过程大量的基础投资与服务投入, 那么这笔城市化过程中房地产的溢价是不可能产生的。比如, 为什么在国内一线城市的住房价格比较高、土地值钱, 而在一些穷乡僻壤的地方土地及住房则不值钱?关键的问题就在于政府对这些的地方所投入的不同。如果把政府这些巨大投入仅仅是作为房地产开发企业的利润, 这对全体中国的居民来说是不公平的。比如, 目前一些发达地方政府都把当地的土地及土地收入仅作为地方所有, 那么它对国有土地制度下经济落后地方来说也是不公平的。因此, 通过住房公共政策要建立起一个全国性土地基金也势在必行了。通过这个土地基金, 以级差地租的方式来收取土地出让金, 以中央转移支付的方式来让全国居民分享中国城市化进程中的成果。这样, 才可能减小由于住房作为财富分配及转移机制所带来的收入分配不公, 也可缓和居民收入分配差距扩大的矛盾, 创造全国平衡发展的条件。

最后, 中国住房公共政策还表现在住房市场政策的议程设置及程序正义上。因为, 在任何社会中, 政府的资源都是有限的。面对着这有限的资源, 在具体决策之前, 政府不得不做出抉择。那么为什么有些住房市场问题会拿到台面上讨论, 而另一些问题则被排斥在外。其关键问题就在于, 我们民众必须了解, 政府在制定房地产市场政策时, 其议程是如何设置的?谁参与这些议程的设置?如果住房政策议程设置被少数精英分子所把持, 甚至于被少数既得利益集团捕获了的某种政府职能部门所把持, 那么民众关注的问题与政策制定者关注的问题就会南辕北辙, 这些人就会利用一些表象公共呼吁来攫取其他人利益, 甚至于会用一些冠冕堂皇的东西来掠夺绝大多数人的利益 。

六、结语

近几年来, 中国住房市场出台的政策可谓多之又多, 但是不少住房政策不仅内容不具有公共性, 而且在政策议程设置上不具有公共性, 从而使许多重大的房地产市场问题, 特别是涉及广大民众切身利益的重大问题不仅没有让广大公民参与也不能够让这些重大问题进入住房政策议程设置。如果一些重大的住房问题连政策议程设置都无法进入, 那么这些问题要解决更是不可能。这也就是目前中国住房公共政策难以确立的关键所在。比如说, 物业税的开征, 在发达的市场国家是天经地义的事情, 但是在中国, 讨论了几年就是迟迟无法推出。中国物业税的迟迟无法推出可能是与这些议题还没有进入住房政策议程设置有关。还有, 住房预售制度修改, 这种制度本来就是计划经济下的产物, 其问题及缺陷十分严重, 但是, 就是不能让这种具有严重缺陷的规则进入修改的议程。可以说, 在当前的住房市场, 这样情况十分普遍。

可见, 要建立中国住房公共政策体系, 先得有观念上的变革, 并在此基础上确立中国住房公共政策的基本原则、住房公共政策的目标及获得的程序。通过程序正义来保证住房公共政策的公平公正。然后把这些原则及程序正义具体地体现在住房发展模式、住房土地政策、住房产业政策、住房信贷政策、住房税收政策、住房资助政策等各个方面, 更为具体地体现在住房的土地交易、城市规划、融资、开发、租赁、销售等住房市场各个环节上。这样, 一个全体居民住房福利条件不断改善的住房市场、一个绝大多数居民有支付能力购买的住房市场才会出现、一个体现全体公民公共利益的住房市场才会出现。只有这样的住房市场, 才能让住房市场的各种利益关系找到利益的平衡点, 才能保证中国住房市场持续稳定的发展, 才能保证我们社会的和谐与稳定。

总之, 住房公共政策是当前住房制度改革最为重要的问题, 住房公共政策要讨论与研究的方面也很多, 在此挂一漏万就几个方面作点讨论与分析, 但愿以此为起点, 引起国内学术界同仁有更多的人重视并参与一起来研究与讨论。中国住房市场只有全面地进入完全公共决策的范畴, 才是中国住房市场许多问题真正得以化解的关键。

参考文献

[1]即《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》 23号文件) 。

[2]有研究表示, 在现代城市化的过程中, 尽管中国人均土地资源十分稀缺, 但近几年来中国土地资源使用浪费最为严重。比如, 据664个城市数据表示, 城镇居民人均用地是133平方米和城市容积率为0.33, 远远高于发达国家人均城市用地的82.4平方米和国外一般城市容积率都在0.2以下 。

[4]无论是1981年联合国的《住宅人权宣言》, 还是法国、西班牙、荷兰等国的宪法, 都把每一个公民的基本居住权放在绝对优先位置上 。美国的《国家住宅法》把住房发展的宗旨就界定为就是要生产安全舒适绝大多数人有支付能力的住宅 。

[6]党的十七大报告, 就把住有所居作为推动和谐社会的最基本的方面, 参见《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》, 人民出版社, 2007年版, 第36页;关于房地产的2007年的24号文件和2008年的131号都把住房发展归结于民生的市场, 归结为改善全体居民基本居住条件。

[7]2008年国务院关于房地产的131号文件就认为住房市场发展的基本宗旨是为了居民住房条件改善与提高居民住房福利水平 。

[8]本段的内容可参见张宇燕和席涛, 2003。

[9]1998年《国务院关于进一步深化城镇住房改革加快住房建设的通知》 ;2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》 ;2008年《国务院办公厅关于促进房地产健康发展的若干意见》 。

[121]号文件就是央行印发的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》 。

[18]号文件就是国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》 。

[359]号文件的内容主要是指2007年9月27日和12日5日, 中国人民银行和中国银监会相继联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》 和《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》 。

[11]详见近3年的《财经》杂志。

[12] 朱亚鹏:《住房制度改革:政策创新与住房公平》, 中山大学出版社, 2007A年。

[13] 隆国强:《中国住房政策演进与未来改革方向》, 载于谢伏瞻主编:《土地制度与住房政策》, 中国大地出版社, 2008年。

[14] 谢伏瞻主编:《土地制度与住房政策》, 中国大地出版社, 2008年。

[15] 朱亚鹏:《市场主导的中国住房政策:问题与挑战》, 香港《21世纪》, 2007B年第6期。

[16] 易宪容:《当前中国房地产市场形势分析》, 台湾《经济前瞻》, 2006年第2期。

[17] 贾康、刘军民:《中国国住房制度改革问题研究》, 经济科学出版社, 2007年。

[18] 丁成日:《城市增长与对策:国际视野与中国发展》, 高等教育出版社, 2009年。

[19] 哈贝马斯:《公共领域的结构转型》, 学林出版社, 1999年。

[20] 李建华:《公共政策程序正义及其价值》, 《中国社会科学》, 2009年第1期。

[21] 《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》, 人民出版社, 2007年版, 第15页。

[22] 佩尔森等:《政治经济学:对经济政策的解释》, 中国人民大学出版社, 2007年。

[23] 季卫东:《法律程序正义的意义:对中国法制建设的另一思考》, 《中国社会科学》, 1993年第1期。

[24] 童悦仲等:《中外住宅产业对比》, 中国建筑工业出版社, 2005年。

[25] 张宇燕、席涛:《监管型市场与政府管制:美国政府管制制度演变分析》, 《世界经济》, 2003年第5期。

[26] 施瓦兹:《美国住房政策》, 中信出版社, 2008年。

[27] 易宪容等:《中国住房预售制度的分析》, 《江海学刊》, 2007年第2期。

[28] 易宪容:《要谨防房地产要挟中国经济》, 《新京报》, 2004年7月6日。

注释

1 即《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》 23号文件) 。

2 有研究表示, 在现代城市化的过程中, 尽管中国人均土地资源十分稀缺, 但近几年来中国土地资源使用浪费最为严重。比如, 据664个城市数据表示, 城镇居民人均用地是133平方米和城市容积率为0.33, 远远高于发达国家人均城市用地的82.4平方米和国外一般城市容积率都在0.2以下 。

3 对于住房的刚性需求, 这是房地产开发制造出来的一个概念。即居民都有需要住房居住的愿望, 既然有愿望就有刚性需求。但是实际上这种刚性需求是与居民的购买支付没有关系的。如果居民的住房需要的愿望不与居民支付能力结合起来, 那么这种住房的刚性需求不是市场的需求。比如说, 每年有1000万农民进城和城里有250万年青人要结婚, 他们都有住房的潜在需求, 但是如果房价过高居民没有支付能力, 这种需求就无法转化为实际的市场需求。所以这种刚性需求在任何一本经济学教科书中都是不存在的。刚性需求实际上是把居民对住房的需要愿望转化为对住房的需求。这在逻辑上是不成立的。

4 无论是1981年联合国的《住宅人权宣言》, 还是法国、西班牙、荷兰等国的宪法, 都把每一个公民的基本居住权放在绝对优先位置上 。美国的《国家住宅法》把住房发展的宗旨就界定为就是要生产安全舒适绝大多数人有支付能力的住宅 。

5 可以说, 美国所有的关于住房市场发展的制度规则, 法律及经济手段都是围绕着如何保证每一个公民基本的居住条件来确立。比如美国关于各种住房市场的各种优惠政策都是支持居民自住需求, 而对住房投资则有严格的限制条件。可以说, 凡是成熟的市场经济国家, 对住房购买的投资都有严格的限制。

6 党的十七大报告, 就把住有所居作为推动和谐社会的最基本的方面, 参见《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》, 人民出版社, 2007年版, 第36页;关于房地产的2007年的24号文件和2008年的131号都把住房发展归结于民生的市场, 归结为改善全体居民基本居住条件。

7 2008年国务院关于房地产的131号文件就认为住房市场发展的基本宗旨是为了居民住房条件改善与提高居民住房福利水平 。

8 本段的内容可参见张宇燕和席涛, 2003。

9 1998年《国务院关于进一步深化城镇住房改革加快住房建设的通知》 ;2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》 ;2008年《国务院办公厅关于促进房地产健康发展的若干意见》 。

10 比如说, 国家统计部门计算住房购买时, 住房是投资品, 因此, 房价快速飚升就不反映在居民的物价水平的变化上;而政府为了扩大内需时, 又把住房作为消费品, 认为鼓励居民住房购买, 可以增加居民的消费;当投资者利用银行的金融杠杆大量进入住房市场炒作时, 房地产开发商认为对此不要干预太多, 因为住房作为投资品是居民增加财富的一种方式等。每一个人、每一个团体及组织都能够根据其需求来解释住房是什么, 然后ϟ由此推出不同的政策。

11 121号文件就是央行印发的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》 。

12 即强调房地产对经济增长的重要性, 来阻止不利住房市场扩张的政策出台。

13 18号文件就是国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》 。

14 359号文件的内容主要是指2007年9月27日和12日5日, 中国人民银行和中国银监会相继联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》 和《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》 。

15 实际上, 359号文件不仅对121号文件的住房信贷管理政策全部接收, 而且对近年发生的新问题, 做出新限制与调整。

16 比如说, 高房价对居民财富的侵害已经到了无可复加的地步。因为, 不仅国内一线城市房价高于一些发达国家的住房价格水平, 而且一家三代人的财富只为了购买一套高价的住房, 可见, 这种高房价对居民财富严重侵害。

17 详见近3年的《财经》杂志。

18 现在网络上所见到所谓购买高价房爱国就是这样的一种现象。