公共利益:公共政策的逻辑起点

　　一、逻辑起点及其特征

迄今, 公共行政学的发展经历科学管理、行为科学、决策学派、系统权变再到新公共行政、新公共管理、新公共服务等多个时期。在不同时期, 对效率、公平、民主等价值取向有不同程度的侧重。作为公共行政重要组成部分的公共政策也不断发展变化, 早期在政治与行政二分思潮的影响下, 公共政策以其计划执行性标榜凸显自己, 而近代以来, 随着民主政治的发展, 尤其是公民参与意识的不断加强、参与程度的不断增加, 公共政策越来越强调其公共性。公共政策公共性特征的逐步凸显, 反映出人们对公共政策价值取向的探索, 是人们对公共ร政策源之何处、归去何方的思考。换言之, 探明公共政策的逻辑起点是推动公共行政学学科发展和对公共政策正确认知的必要性思考。只有明确关于其逻辑起点的思考, 我们才有可能制定出符合社会发展规律和人民根本利益的公共政策, 才能正确认识和评价当前的公共政策, 从而进一步推动公共政策的有效制定与执行。

分析公共政策的逻辑起点, 首先应该明晰逻辑起点的概念和特征。周越和徐继红对逻辑起点的概念特征进行较为全面的文献综述, 并在此基础进一步说明逻辑起点是一个物的概念, 逻辑起点不是关系、不是矛盾, 不是问题, 而是在这些关系、矛盾、问题中的一个物的概念, 是一个以关系问题和矛盾为实质的物的概念[1], 在具体分析公共政策逻辑起点中, 想要找到这样一个物的存在是不可能的, 但可以借鉴逻辑起点是包含关系、问题、矛盾的实质这一观点。他们还提出在对基本问题的回答中, 只有找到并抓住有关概念中最具有关键意义的一个做出充分说明, 而后延伸到相关概念和概念联系, 才能将问题回答清楚, 则这个关键概念可以看做基本问题回答的起点, 而这个起点也就自然而然地成为理论体系构建的起点, 使逻辑链条的前端明确到一个具体起点意义的概念上[1], 逻辑起点能够体现理论体系的个性特征, 能够使得某个理论体系与其他理论相区分。可见, 逻辑起点是指研究对象中以关系、矛盾和问题为实质的最简单、最一般的本质规定。

黑格尔和马克思关于逻辑起点的特征的阐述较有权威性和可操作性。马克思对黑格尔的逻辑起点理论进行批判继承, 认为逻辑起点有抽象、简单、元素形式、起点和终点的辩证统一、历史起点和逻辑起点相一致这五个特点[2]47-101。联系以上概念分析, 对特征做出如下总结:

首先, 起点是最抽象的东西。马克思认为, 理论体系的构建应该是从抽象到具体而不是从具体到抽象。起点包含关系、问题、矛盾, 而不是关系、问题或者矛盾本身。

其次, 起点是最简单的东西。在思维的进程中, 范畴的发展顺序应该是从最简单的范畴发展到复杂的范畴, 前者为后者提供根据和前提, 后者为前者提供论证和发展[3]。逻辑起点是对基本问题的关键解答, 而不是包含若干概念或者关系的一组命题。

再次, 起点是构成体系的细胞的、元素的形式, 而不能只是个别的偶然的存在。

复次, 起点和终点是辩证统一的。马克思提出, 每一点同时表现为起点和终点, 并且只有在它表现为终点的时候, 它才表现为起点[4]532, 起点和终点的辩证统一不是简单的循环而是波浪式前进、螺旋状上升。起点和终点看似同为一物, 实际已经有了质的变化。

最后, 历史起点和逻辑起点是一致的。逻辑的发展随着现实的发展而发展, 历史从哪里开始, 思想进程也应当从哪里开始, 而思想进程的进一步发展不过是历史过程的抽象、理论上的前后一贯的反映[4]532。逻辑和历史的一致是对现实的具体的历史经过抽象之后所达到的历史的客观逻辑的一致[5]。

由此, 运用马克思关于逻辑起点特征的论述来对公共政策的逻辑起点的一些代表性观点进行分析, 进而探讨公共利益作为公共政策逻辑起点的合理性。

　　二、有关公共政策逻辑起点的代表性观点

近年来, 学者们越来越强调公共政策的价值取☢向, 关于公共政策取向的探讨其实是对于公共政策逻辑起点的理性思考。学术界关于公共政策的逻辑起点有较大争论, 其中比较有代表性的观点有以下三种:

　　 公共政策的逻辑起点是弥补市场失灵

陈庆云等学者认为, 公共政策的逻辑起点在于弥补市场失灵, 市场机制的缺陷需要公共政策干预以使其不断完善。

笔者认为, 从以下五个方面来看, 弥补市场失灵并不能构成公共政策的逻辑起点:

第一, 马克思认为, 构建学科理论体系是一个从具体到抽象再到具体的过程。理论的构建是从具体入手, 从对具象进行归纳与抽象开始的, 抽象性是对各种具体现象共有的主要特征的归纳, 这使得这个抽象特征具有代表性和说服力, 理论的逻辑起点只有具有抽象性, 才能更有代表性和说服性。因此, 理论体系构建的起点是从有关研究对象的生动丰富的具体表象中抽象出来的, 即起点一定是抽象的东西。市场失灵本身只是一个问题, 是众多具体现象中的一种, 弥补市场失灵已经是十分具体的行为, 违背逻辑起点抽象性的特征。

第二, 思维、理论的发展要经历一个从简单到复杂的过程, 思维理论源头的逻辑起点必然是简单的。理论的构建总是从简单的逻辑起点开始, 然后逐步对其发展扩充、删改纠正, 从而建立起一套复杂而完整的理论体系。考虑市场失灵的原因 和表现 等, 市场失灵也不是一个简单的东西。除了政府以外, 仍然有其他社会组织对弥补市场失灵发挥重要作用, 弥补市场失灵不能将公共政策与其他非公共政策相区分。弥补市场失灵并不是对公共政策关键问题的基本回答。

第三, 弥补市场失灵也不是构成公共政策的细胞的、元素的形式。公共政策涉及一国政治、经济、文化、军事、社会等各个方面, 而非仅限于经济发展领域。逻辑起点应揭示对象的最本质规定, 以此作为整个学科体系赖以建立的基础。逻辑起点还应该是理论体系发展的胚芽, 市场失灵无法解释公共政策在其他领域中的活动, 将其作为公共政策逻辑起点只能是个别的偶然的存在。

第四, 起点和终点应该是波浪式、螺旋状辩证统一的, 是一个动态发展的过程, 即使是在经济领域范围之内, 解决市场失灵也只是相对简单的一次性行为, 而不是连续的动态发展过程, 因此, 起点和终点的辩证统一也就无从谈起。

第五, 就历史起点和逻辑起点相一致来看, 经济领域以外的公共政策无法得到合理解释。市场与公共政策也并不是同时产生的, 市场以商品经济为特征, 在商品交换中产生市场, 公共政策的公共性则是在工业化进程中, 伴随公共领域与私人领域的分立而产生的, 二者之间有关系却并不同源, 因此, 市场失灵不是公共政策的逻辑起点。

公共政策的逻辑起点是政府利益

也有学者从行政人员的自利性、不同层级的政府及其职能部门争抢利益、政府本身的自利性等方面分析, 认为公共政策的逻辑起点在于政府利益。笔者认为, 人民利益一直是政府利益的核心内容, 政府利益虽然既是一个高度抽象的概念, 也具有不可分割性, 但是考虑公共政策目标的包容性、活动的广泛性, 并非所有政策都能追本溯源到政府利益, ♛即政府利益不能成为所有公共政策的细胞的、元素形式。例如, 在经济适用房政策、廉租房政策、新农合政策等很多公共政策中, 政府利益并不是基础的构成元素。

在政府利益不构成基础元素的领域, 也就谈不上起点和终点、历史起点和逻辑起点的辩证统一。公共政策起点和终点的辩证统一, 指的是存在这样的逻辑起点, 它使得公共政策过程是一个自我否定、自我发展的过程, 是一个螺旋状上升、波浪式前进的过程;一项公共政策的终点又构成下一项公共政策的起点, 二者实际上已经有本质的差别。此外, 公共政策和政府利益二者所在的领域具有不对称性, 不论内涵还是外延, 公共政策所涉及的领域都是大于政府利益的, 二者无法达到一一对应的吻合。因此, 领域分离的部分必然得不到解释, 起点和终点不可能辩证统一, 逻辑的发展和现实也是脱离的。

公共政策区别于其他政策最显著的特点就是其公共性, 公共性一词已经决定公共政策固有的永恒为公众的本质。对于二者相交叉的领域, 种种政策源于政府利益的现象, 看似耦合的状况不过是因为政府利益与社会公共利益具有相容性。尽管政府和行政人员有着自利的特性, 但并不一定意味着政府及其行政人员必然地与人民群众是对立的, 政府作为社会的管理者、服务者, 其存在本身就是为了管理社会和提供服务。政府及其行政人员可能在某些方面与人民利益发生冲突, 但是二者之间的利益关系总体上还是一致的, 政府利益与公共利益具有内在一致性。因此, 公共政策既能增进公共利益又能在一定程度上实现政府利益。

　　 公共政策的逻辑起点是民意, 公众需要, 还是公共问题

民意和公众需要这两个概念都符合逻辑起点的前四条要求, 即最抽象、最简单, 是构成体系的细胞的、元素的形式、起点和终点的统一。因为逻辑起点不是问题, 而是包含问题的物的概念, 所以公共问题只具有最简单、细胞元素形式、起点和终点统一这三个特征。因此, 关于民意公众需要公共问题的探讨将重点考察这三个概念在余下的特征中是否相符合。

在查阅文献的过程中, 笔者发现不少学者认为公共政策的逻辑起点在于民意。然而学者们只是强调民意在地方政府政策制定中的重要作用, 如民意是确保公共政策合法性的基本起点民意是评判公共政策公共性的价值尺度民意是维护公共政策权威性的根本保证民意是体现公共政策科学性的重要因素[6-7]等。不可否认, 民意在公共政策的制定、执行和评估中都扮演十分重要的角色, 但逻辑起点本身也有着严格的定义和性质, 并不能将其重要性和逻辑起点等同起来。

历史起点和逻辑起点是一致的, 不会随着政策的变动而呈现不同的特点, 历史从哪里开始, 思想进程就从哪里开始[4]532。不难发现, 民意、公众需要都先于公共政策之前而产生。从历史发展角度看, 公共政策的产生源于公共性的出现。向玉琼认为, 通过反对特殊主义、反对私人追求、反对主观性, 在等级身份和特权消除之后, 公共利益与私人利益才开始相区分, 才产生公共性, 产生公共利益, 从而产生公共政策[ ﭢ8]。从具体的生活实际看, 在公众需要和公共问题产生之前, 许多政策已经推行, 公众需要和公共问题也无法解释政府的一些前瞻性政策的出台和执行。可见, 民意、需要和社会问题的历史起点比较难以确定, 因此不具有历史起点和逻辑起点的一致性。

总之, 民意、公众需要和公共问题都不能作为公共政策的逻辑起点。基于知识水平、思想文化的局限和信息不充分等原因, 民意往往导致人民群众只关注眼前的、局部的利益, 并不利于国家和民族的长远发展。以民意作为公共政策的逻辑起点, 可能使公共政策在大方向上出现偏离, 而且自利动机的存在也使得民众不能总是科学、客观地评价公共政策, 甚至于出现多数人暴政的情况。公共政策必须具有一定时期内的相对稳定性, 否则不仅其本身无法执行, 还会严重影响社会秩序和社会稳定。最后, 公众需要及公共问题通常是纷繁复杂而动态多变的, 所以公众需要或者公共问题不能作为公共政策的逻辑起点。

三、公共利益是公共政策的逻辑起点

对公共利益的理解

学术界关于公共利益的概念一直没有定论, 王浦劬是用共同利益来指代公共利益, 他指出, 共同利益首先是在同一社会关系, 尤其是经济关系和经济地位基础上的, 是处于同一社会关系和社会地位中的人们的各自利益的相同部分通常所说的群体利益或者特定群体中的公共利益, 仅仅是指该群体成员的共同利益。共同利益具有公共性、非市场实现性、单一性、相对独立支配性、多重价值复合性等基本特征[9]54。《公共政策词典》有如下定义:社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益, 它基于这样一种思想, 即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利[10]。学者们对公共利益的界定大多都试图从其所包容的主体的数量来将其与私人利益相区分, 但仅从数量上与私人利益相区分是远远不够的, 难道大于一的主体就能称之为公共利益吗?利益是基于一定生产基础上获得社会内容和特性的需要, 需要的无限性和广泛性决定利益内容的无限丰富和多样性。多少数量的主体才能被认定为公共利益呢?利益的心理基础是人的需要, 受主观需求及社会客观事实影响, 人们对利益的价值认定难以达成共识。利益内容的不确定性和收益对象的不确定性也使得我们难以对公共利益有一个明确的定义。李玲玲曾提出在一个多元化的社会中, 可以期望的只能是获得利益的群体的范围尽可能的大, 而在资源稀缺、有限的条件下, 利益具有一定的竞争性, 利益实现程度是非常不确定的[11]。利益的本质是一种需要, 利益是需要的社会形态, 需要是利益的主观基础, 对于主观需要的满足程度也是难以确定的。多大程度上的满足才是公共利益?利益实现程度的难以界定也使得公共利益概念变得模糊不确定。曾祥华对公共利益界定的困难进行较为全面的总结, 认为概念的宽泛性、内容的发展性、不确定性和层次复杂性导致对公共利益内容做出明确界定十分困难。他还提出, 公共利益概念易与个人利益集体利益国家利益社会利益发生混淆, 公共利益的界定面临制度的困境, 公共利益的实现面临体制的困境和文化的困境[12]。

笔者认为, 在理解公共一词时, 应该从其价值导向和非内容层面的公共性即规则认同这两个方面入手, 将公共利益视为一种规则、机制。正如新自由主义代表人物哈耶克所说:自由社会的共同福利或公共利益的概念, 绝不可以定义为所要达至的特定结果的总和, 而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体, 它不指向任何特定的具体目标, 而是仅仅提供最佳渠道, 使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。[13]393

虽然公共利益的具体内涵难以确定, 但其价值导向却是明确的。就宏观层面而言即实现更大范围内的人民的利益, 就微观层面而言则指公平、民主、正义、效率等。王浦劬认为, 共同利益具有公共性, 公共性在不同的社会关系和利益关系中具有不同含义, 它可以是构成利益关系的利益主体之间利益内容的相同性它可以是社会集体生活规则和规则认同意义上的相同性它也可以是社会成员在社会公共生活中围绕特定利益和利益矛盾相互达成的让步妥协性[9]54-55。这里, 关于非内容层面的公共性的分析值得借鉴。公共利益是制定公共规则、营造公平正义的氛围、保障个体社会成员权利、给予个体成员资源和机会, 从而推动其实现自身利益的机制。在这样的机制里, 有一套被普遍认同的社会集体生活规则, 能做什么不能做什么, 都已被普遍接受。这样的机制尊重个体的价值, 并为个体通过合理合法的方式实现个人利益提供保障, 甚至是起到巨大的推动作用。

总之, 公共利益具有公共性, 只有公共利益能够将公共政策与其他政策相区分。公共利益是抽象秩序, 是机制规则, 公共利益是公共政策基本问题的核心答案, 其他任何答案都不能抓住公共政策的核心内容和思想。

公共利益是公共政策的逻辑起点

有学者也曾提及公共利益是公共政策的逻辑起点, 例如, 孙长青侧重于对公共利益的存在性进行说明, 但并没有对公共政策逻辑起点和公共利益之间的关系进行具体分析与论述[14]。按照马克思关于逻辑起点的论述, 笔者认为:

第一, 公共利益是抽象的存在。公共利益是一种保障社会成员实现其利益的规则机制。公共利益为社会成员实现其利益提供规则和制度, 是一种抽象的存在。社会成员在规则制度下为实现和维护其自身利益而展开活动, 并且相互影响、相互制约, 公共利益反映利益主体之间的关系。

第二, 公共利益是最简单的东西。马克思在论述商品是《资本论》的逻辑起点时, 有如下表述:资本主义生产方式占统治地位的社会财富, 表现为庞大的商品堆积, 单个的商品表现为这种财富的元素形式。因此, 我们的研究就从分析商品开始。[2]47作为一种机制, 公共利益已经是最简单、不可分割的东西。在公共政策分析中, 公共利益亦具有不可分割性, 是最简单的元素形式。按照特性将公共利益分为政治、经济、文化、社会利益, 只是对公共利益具体内容进行的领域分类。想要划分出更小的本质属性的内容, 就会产生相互独立的私人利益, 而私人利益不应该也不可能成为公共政策的逻辑起点。类比于商品是财富的表现形式而成为《资本论》的逻辑起点, 公共利益也是公共政策的表现形式, 具有商品作为《资本论》逻辑起点的抽象性。公共利益作为一种机制, 犹如宪法是一个国家的根本大法, 只是对社会成员的行为进行最一般的约束, 对社会成员的权利做最一般的保障, 对资源和机会也做最一般的提供。它不会具体到某个领域或者为某个人而运转, 它只是一种具有公共性的利益机制, 并没有丰富精细的内容。公共利益以其公共性的特征将公共政策与其他政策相区分。

第三, 公共利益是构成公共政策的细胞的、元素的形式。这是指它具有成为任何公共政策的起点的普遍性特征, 而不是个别、偶然的存在。生活在现代社会中的人们无时不处于公共利益机制之下。社会生活总是在这样的机制下展开, 遵循公共利益机制对人们的规则约束。公共利益是公共政策产生的源泉, 它推动公共政策的制定与执行, 衡量公共政策的绩效结果, 贯穿于公共政策的全过程。

第四, 公共政策源于而又止于公共利益, 是一个不断循环上升的过程。在现实生活中, 能进入决策系统的大都是政府议程。于是, 不少人认为, 即使公共政策的制定者做出看似利民的一些决策或者措施, 其归根结底也是为了维护自身的地位, 期望自身能够得到公众的拥护, 从而加强公共政策的合法性, 以推动政策执行, 最终实现自身的利益。如前所述, 种种政策出于政府或者政策制定者利益的现象, 都是源于政府利益或者说政策制定者利益与公共利益的相容性, 而非源于他们的私利。

公共政策源于公共利益而产生, 其目的也是为了实现公共利益。在公共政策的执行过程中, 公共利益被逐步实现, 人民的幸福感与获得感逐渐增强。公共利益在螺旋状发展的过程中不断被丰富完善, 其内涵已经远远大于作为公共政策起点时的公共利益的概念。起点与终点的辩证统一不是简单的回归, 而是经过一系列的过渡、转化, 呈现为螺旋状上升的过程, 是不断扩展的曲线。尽管起点和终点看似仍为统一的抽象存在, 然而二者之间已经有了质的区别。公共政策的终止, 既意味着上轮政策的终结, 也意味着全新的被丰富的公共利益作为公共政策的制定与执行的起点的继续。公共利益既体现为公共政策的起点和终点, 也体现为公共政策运行的背景和规则, 每一次公共政策的执行, 都将或多或少地对这个机制起到完善和丰富的作用。

第五, 公共政策和公共利益具有历史起点和逻辑起点的一致性。也就是说, 经过历史抽象的公共利益与公共政策是同时产生的。李春成对公共利益这个概念的产生发展做了较为详尽的描述[15]。公共利益这一表达在近代以后才出现, 17世纪40年代以前普遍使用的是公共善一词, 表达的是个体、局部和特殊利益应当服从更大范围的普遍的整体的利益。在美国建国时期联邦党人提出只有当权力得以有效制约, 作为个体利益之综合的公共利益才不至于被那些并非圣贤的公职人员所侵蚀, 他们强调通过加强监督和权力制衡来实现所谓的公共利益。18世纪与19世纪之交, 强调公职人员的道德对公共利益有着重要影响。19世纪末期, 美国又更加关注设计完美制度约束人们的行为, 确保公共利益的实现。随后进步改革又提出效率与道德可以兼得, 效率与伦理在根本上是一致的, 应该从效率和人的道德两个方面推动公共利益的实现。之后, 利益集团、多元主义和公共选择理论都对公共利益及其实现做了相应的解释。公共利益是一个历史发展的概念, 将这些所有党派以不同称谓或者表达方式所指称的公共利益一词抽象出来, 最早可以追溯到工业化时期, 这也正是公共政策产生的时期。

在农业社会中, 私人利益和公共利益还没有明确地区分, 利益一词更多地服务于非平民阶级, 社会大众被视为贵族的财产, 也谈不上公共利益。向玉琼提出, 等级社会中一切利益都是附着在以统治者为中心的等级结构中, 最终可归结为以统治者为中心的共同利益, 因而农业社会中并没有出现公共与私人的分化, 也就不存在公共利益[8]。在工业化进程中, 只有公共与私人相区分, 才需要不同属性特征的政策来对二者分别进行管理, 由此产生公共政策。

从公共利益的机制来看, 公共利益就是公共政策得以顺利执行的秩序背景。当前, 为治理雾霾、为缓解交通拥挤状况而出台的各种限行政策, 为规范网约车而出台的京籍京牌沪籍沪牌等细则, 这些具体政策都反映出对公共利益的确认和维护。公共利益机制规定个人、社会组织以及政府在社会中的活动范围、行为方式。自律使人自由, 没有公共利益机制的激励和约束, 各个利益主体也将无法进行各类社会活动, 更谈不上实现其利益。

四、结语

逻辑起点有其自身的定义和特征, 我们应该秉承严谨科学的态度和精神去对待每一项公共政策议题。探明公共政策的逻辑起点既有助于确保国家大政方针在总体方向上的正确性, 也有助于提高政府政策的合理化、合法化水平, 还有助于营造公正和谐的社会氛围, 更有利于公共管理理论与实践的发展和完善。

公共利益是人们现实生活中的抽象秩序和制度规则, 其最大的特征就是公共性。公共利益的本质使得它符合作为逻辑起点的五个特征, 从而成为公共政策的逻辑起点。以公共利益作为公共政策的逻辑起点, 一方面, 能够充分体现对公众需求的回应性和前瞻性照应, 使公共政策在制定、执行、评估等过程中紧紧围绕公共利益而展开, 从而提高公共政策的合目的性与合理性, 增强公共政策的合法性, 减少政策执行过程中的障碍因素, 最终实现公共利益的有效增进与公平分配。另一方面, 能够强化政府及行政人员以人为本、为人民服务的理念、动机和能力, 从而提高其公共服务思想素养和公共服务水平, 促进公共政策达到既定目标, 实现对社会的有效管理, 最终推动服务型政府的建立和完善。

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