产业政策的作用及功能转型研究

摘 要 产业政策作为市场经济国家普遍采用的干预经济运行的手段，其有效性一直是各国学者和政府关心和争论的问题。中国是产业政策制定和实施较多的国家，产业政策几乎涵盖了经济活动的各个领域。作为政府对市场经济运行进行宏观调控的重要手段，产业政策起到的作用有哪些？功能转型及发展趋势究竟如何？

关键词 产业政策 功能转型 发展趋势

一、传统产业政策的特征

一般来说，中国的产业政策以日本的产业政策为借鉴，但两者之间存在本质区别。日本20世纪五六十年代的产业政策主要采取间接干预的方式，70年代开始，日本产业政策的指导方针发生较大转变，逐渐建立起“市场机制配置资源的方式能够使经济得到充分发展”的共识，产业政策的运用限定在市场失灵的领域内。从我国实践来看，产业政策几乎涵盖了所有行业，在一些市场能够充分发挥作用的领域，政府也表现出极大的干预欲望。选择性产业政策很大程度上延续了计划经济传统，在政策制定和执行过程中均存在政府直接干预微观经济、政府选择代替市场竞争的特征。

二、产业政策对企业的作用

产业政策对企业的竞争和创新有极大影响，分为“阻碍、中性、促进”三种基本情形。所谓“阻碍”，是指创新政策不利于激发或者容易打击市场主体创新的热情和积极性，相较于创新，企业更容易选择其他逐利的方式，导致那些真正具有创新意愿和能力的企业得不到相应的激励。所谓“中性”，是指产业政策本身对创新的影响并不明显，既不会促进创新也不会阻碍创新。与产业政策对竞争的中性影响类似，某种创新类产品针对消费端的补贴就比较中性。所谓“促进”，是指产业政策能鼓励市场主体进行创新或者为企业创新提供良好的外部环境或市场机制。相较于其他政策手段，产权制度和专利制度就会对创°新产生积极的影响：产权制度可以避免产权叠加而引起的利益纠纷；专利制度可以很好地补偿企业或者个人因创新而承受的风险和付出的成本，保护创新者利益，因而能在很大程度上激励创新。而“促进”市场竞争的是立足于用市场竞争的方法来解决现有市场竞争的不足，“政策之手”的作用在于培育、保护和促进竞争✄本身。

就整体而言，新常态下我国理想的产业政策走向是向既能促进创新能力培育，又能促进公平竞争水平提升的方向发展。

三、产业政策功能的转型

（一）功能型政策的作用范围

功能型产业政策通过研发补贴、人力资本投资等形式提高产业的核心竞争力，目的是为了弥补“市场失灵”。因此，产业政策的作用范围也必须局限在市场失灵的领域。另外，基于“公平与效率并重”的观点，功能性产业政策还应向社会服务领域倾斜。

（二）经济发展战略与统一市场建设同产业政策转型关系

1.经济发展战略与产业政策转型。改革开放30多年来，我国经济发展战略长期坚持两条基本的思路：一是在国内发展建设任务巨大的前提下，坚持以投资带动经济增长；二是在传统比较优势的基础上，通过吸收发展出口导向的外向型经济。如今我国仍然处于重要的发展战略机遇期，但是发展的内涵和条件发生了重要的变化。在经济发展进入新常态后，发展战略思路的转型必将带动产业政策的转型。

2.统一市场建设与同产业政策转型。当前我国经济处于转型升级的关键时期。如果政府的产业政策自身不实现转型，那么旧的产业政策不仅难以有效指导产业的转型升级，还有可能造成新的矛盾和冲突。改革开放30多年来，我国面临的发展问题已经不是没有市场竞争，也不是没有市场自由，更不是没有发展竞争，而是缺少“平等竞争”，缺少自由竞争中的公平环境和条件。表现为行政垄断、行政干预、各种利益团体借助于产业政策等手段，严重扭曲市场的资源配置功能，降低了市场运行的效率，导致了严重的寻租和不公正，使市场取向的改革严重走样。这是中国存在严重的结构问题以及发展方式粗放的主要原因。基于建设统一市场、消除平等竞争障碍的要求，首先必须调整产业政策的行使方式，推进经济从“发展竞争”转向“自由竞争”和“平等竞争”，确立横向的产业政策和竞争政策在整个政策体系中的优先地位。这是我国在新常态下全面深化改革的重要内容和体现。具体就是要进行四个方面的重要改革：一是产业政策中性化；二是产业政策去地方政府化；三是竞争政策唱主角；四是产业政策横向化。

（三）从传统产业政策迈向竞争与创新政策

我国当前执行的传统产业政策体系不仅不能适应未来中国以创新驱动发展的需要，而且会成为创新驱动发展的巨大障碍。因此，我们将未来中国产业政策转型的总路线是从传统产业政策迈向竞争和创新政策。

1.政策目标转型：以产业扶ธ持为主转向维护竞争和促进创新。加快产业政策转型就是要逐步实现以产业¿扶持为主向维护竞争和促进创新的政策目标，并使之成为基础性政策。一是维护竞争，以竞争政策为取向。基于我国建设统一市场与维护竞争的客观要求，二是要建立一个行之有效的市场监督机制，严格规范产业政策的实施方式，确立竞争政策在整个产业政策体系中的优先地位。三是促进创新，以创新政策为取向。四是要建立完善创新导向的金融支持体系，良好的金融体系，以解决创新中高风险、信息不对称等问题的有效手段，对创新培育至关重要。

2.政策手段转型：选择性转向功能性。产业政策的转型成功有赖于政策手段的成功转型，逐渐从挑选性政策转向功能性政策，建立起基于“竞争一创新”框架的负面清单制度。一是从选择性政策转向功能性政策。现行选择性产业政策存在重大缺陷。普适性政策是指政策作为政府治理经济的政策工具，在实施功能性产业政策当中，应构建统一开放、公平竞争的现代市场体系，充分发挥市场的优胜劣汰机制，而政府尽量减少选择性政策的运用，从挑选赢家转向有效提供服务。二是建立竞争与创新政策负面清单制度。从行政审批转向“负面清单”管理迈进，负面清单制度是功能性政策的有效方式。

3.政策组织和程序转型：行政批文转向行政立法。加快产业政策组织与程序从行政批文转向行政立法转型，今后应以立法的形式和程序为主，制定竞争与创新政策法，避免由行政部门直接出台相关政策。加强对行政机关和公务人员的监督，加强对政策决策程序活的规范。组建国家竞争与创新政策委员会，推动竞争与创新政策去地方政府化。

四、转型的产业政策的发展趋势与定位

新型产业政策应该以市场竞争为导向，致力于培育企业的创新能力，通过对技术研发补贴、人力资本投资等形式提高企业的核心竞争力，即实施功能性产业政策。实施产业政策不可避免地要涉及产业政策与竞争政策的关系，市场经济体制下，竞争政策对实现要素自由流动、消除行政垄断具有重大意义，因此，必须确定竞争政策的优先地位，功能性产业政策的设计和实施应设限在竞争政策所确立的范围内。

五、结语

经济发展是一个市场调节资源配置的自组织过程。但“市场失灵”的存在说明市场还需要进一步完善，政府必须承担清除市场发展阻碍，推动市场经济发展的责任。随着经济体制改革和政府职能转变，政府逐渐从配置资源和组织生产的领域中退出，ทa业政策的制定和实施逐渐以市场为导向，由选择性产业政策向功能性产业政策转型。功能性产业政策的作用范围应着重考虑市场失灵和社会服务，政策手段由直接干预向市场监管和间接引导转变。

（作者单位为北京优贝在线网络科技有限公司）

参考文献

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