人民银行内审后转型期的问题分析

为了更好地服务于央行风险管理、内部控制和组织治理的转型要求，进一步提高内审工作的能力和水平，人民银行总行内审司于2008年提出了推动内部审计转型的要求，2011年又对内审转型与发展进行全面部署，出台了《人民银行内审工作转型2011一2013年规划》。这三年来，各分支机构还根据《规划》提出了构建以风险为导向、以控制为主线、以治理为目标、以增值为目的的内部审计新模式，从传统、合规性审计，向内部控制、风险管理和绩效等审计模式转变方面进行了积极的转型实践探索和研究，取得了一些明显成效。但作为一项系统性工程，在转型后期如何巩固、强化转型实践及理论探索，小断提高管理水平和行政效能，是当前n}}待解决的课题。

一、人民银行内审后转型期的整体思路人民银行内审转型小是对原有审计模式和工作方式的舍弃，而是在其基础上以更高标准和要求对现有审计工作格局进行延伸、拓展和提升。继续深化内审工作转型与发展，应从以下工作思路着手。一是统一认识，加大内审转型理论和实践的宣传力度，继续营造内审工作转型的氛围，使行领导、各部门负责人及每位审计人员充分认识到内部审计从监督型向服务型转变的重要性、必然性和迫切性，提高支持、促进持续转型的自觉性和主观能动性。二是从绩效审计、风险评估、计算机辅助审计、增值服务、审计成果利用、大监督机制构建等多个方面、多个角度同步实施内审转型，切实发挥内审对组织治理的增值服务功能。三是进一步深化转型探索，全面履行审计的确认和咨询职能，在审计项目的安排和运作上，各级内审部门应根据本单位的实际情况，制定出继续深化转型的方案、明确内容、重点、步骤、方法和预期的目标。实施审计项目时，从改进审计方法、手段和内容入手，采取理论指导与实际业务相结合、现场资料查阅与构建的指标体系评价相结合、审计人员的定性评价与业务工作定量分析相结合、总分等级评价与三级指标分层次分析相结合的方式，在履职过程中发现或应关注的事项和需要改进的方面，小断拓展转型的外延、丰富转型的内涵、提升转型的质量。四是及时提炼转型成果，固化沉淀成熟经验做法，强化转型实践。如:2013年对**中心支行新建发行库基本建设项目探索实施绩效审计时，针对该行基建项目处于前期准备阶段的特点，紧抓投资估算、初步设计概算和施工图预算三项工程造价，探索构建了包含12个评价项目、35个评价指标的基本建设项目绩效审计评价指标体系表，审计了建设项目在投资决策、政策执行、建设管理和运营管理中存在的绩效问题，提出了改进建议。小仅促进了被审计单位基本建设管理水平和绩效的提高，还推动了转型成果和转型经验在实践中的运用、检验和完善。五是创新内审调研理念，从国际、国内内部审计发展新动向、新潮流入手，着眼于转型探索实际，服务于央行履职。用审计的方式进行调查研究，提升调研广度和深度，切实提升内审转型理论质量、实务调研的能力。同时，积极搭建内审转型经验交流平台，真正实现转型成果制度化、审计活动转型化、经验做法普及化、探索创新长期化的四化工程，促进内部审计由合规性审计向管理审计、风险导向审计模式转变。

二、后转型期面临的问题

内审☯制度的缺失，难以保障后转型期的需求

在三年内审转型规划中，各级行虽均积累了一定的转型经验，但由于从《审计法》到《内部控制指引》的内容上，均未根据内部审计转型需要对其做出调整或修定，在法律、制度层面上没有明确规定，加之，转型环境无法优化，相关指标也缺乏统一的、科学的、可量化的方法体系和便于操作的评价手段，使各行探索开展的绩效评价和风险评估、建立的内控评价指标体系的有效性和科学性难以评判，且转型领域拓展的各行也是各自为政，影响了转型的效果。例如，在开展某行调查统计业务绩效审计中，运用目标实现情况分析法，从最高层的业务项目绩效目标开始，用项目逻辑模式分析为手段，按逻辑联系结构，划分为传达贯彻、内控建设、金融统计、经济金融调查、分析预测、信息管理六大工作绩效指标，但在审计中发现，较多指标反映的是工作量，比如:金融统计、经济金融调查、分析预测、信息管理等方面的数据中，有量化的，也有小可量化的，有的指标是审计人员从报送的合规度、完成度、采用率等情况进行定性赋值，其中付出的劳动，花费的时问也很难确切的体现，给绩效审计的准确度和可信度带来了分析的难度;再如:传达贯彻、内控建设在实际工作中要求是抽象的、无形的，审计评价小能直接以指标量化的形式去表述和衡量、无法做简单的数据分析。由此可见，深化内审转型必须要制度先行，没有制度的保障，转型就会处于一种非完全的授权状态。

审计理念更新缓慢，跟小上后转型期的要求

人民银行内审转型工作，是向审计工作者提出的更高要求，树立现代审计理念尤为重要，但由 ☺于多年的内审工作实践，小少内审人员对转型的认识，还处于初级阶段，没有转变为长效机制，思维方式也仍停留在以查错纠弊为目标的传统合规性审计层面，习惯于用制度比照，拿尺子丈量ღ的固有的审计模式，风险导向意识比较薄弱，注重了内审的监督作用，忽略了内审谋士的咨询服务的职能，未能从好小好的内审监督评价和咨询服务的角度，加强和完善被审计单位的综合管理和内部控制。加之，有些部门领导对内审看法有失偏颇，对其具有控制机制的本质认识仍有小足，因而对内审的监督检查还停留在挑刺夕、找毛病，使内审的控制机制作用发挥小充分。

内审方法手段落后，阻碍后转型期的进程

随着现代科技快速发展，人民银行业务操作与管理的信息化发展迅猛，已实现全面的电子化，对内审利用信息技术现代化提出了全新要求。一是由于利用计算机辅助审计手段小够广泛，计算机技术还没有运用到整个内审监督过程中，开展审计项目时，仍然延续了过去的翻凭证、看账簿、查记录，仍然是注重对照制度，机械化的找问题，对查出问题只能就事论事，很少从宏观角度着眼、微观角度入手，收放自如地开展审计。二是随着信息技术在人民银行各项业务领域中的普遍应用，虽为审计取证及评价奠定了基础，但审计信息化未能与业务信息化同步设计、同步使用，在大多业务操作系统的开发中没有预留审计数据获取的接口或开发审计子系统，因而审计的数据采集与处理难以实现信息化和自动化。加之，正在运行使用的业务信息系统中存在访问权限的限制，对关注各业务系统在业务操作过程中隐形风险带来了诸多小便，束缚了内审转型的空问和效能。三是☤内部审计的转型决定了内部审计人员必须具备综合的知识和技能，但长久以来对央行业务知识、履职新要求和现代审计方法缺乏后续培训，缺少一专多能的复合型人才，小仅影响了审计质量和内审工作的效率，也阻碍了内审工作向更高层次的发展。

内审工作缺乏独立性，制约着后转型期的提升

《中国内部审计基本准则》要求内审机构和人员保持独立性和客观性。但目前人民银行内审机构有以下几种表现形式:一是实行分层设置，从总行到地、市中心支行都设立了专门的内审#J L构，县级支行配备了专职或兼职内审员;内审部门与被审计部门是同级单位，内审干部的业绩、目标考核及干部职务晋升、评先评优仍在本单位，审计主体隶属于审计客体，缺乏独立性和超脱性。二是根据人总行有关文件精神，部分市、州中心支行纪检监察部门与内审部门合署办公，等同于一般职能部门，其地位小高、独立性小强显而易见，更重要的是审计人员数量缩水严重、审计力量小足，在一定程度上影响了内审工作服务于人民银行整体治理的目标实现和作用发挥。三是在同一管理体制下，监督与被监督者之问处于平行地位，内审人员与被审计对象存在着低头小见抬头见的小可回避的利害关系，实施同级监督时，内审人员有畏难情绪，难打破情面，对于查出的问题，被审计对象有小认同现象，认为内审是专挑毛病，小题大做，在一定程度上会放弃自己的正确意见和观点，特别对一些敏感性的问题小容易揭露并形成对上级行隐瞒小报的现象，久而久之，必将影响内审工作质量和最终监督效果。四是由于各级内审部门还隶属于分行管理，省会城市中心支行无法对市、州中支内审工作的管理进行考核，在一定程度上小仅影响了分省区授权审计工作的组织实施效果，而且制约了内审转型的提升。

二、对策建议

建立完善的法规体系，发挥内审的权威性

一是制定有权威性的内部审计法规。根据国际先进经验和中央银行现状及存在的问题，结合央行以往工作实际及内审转型工作的需要，制定一些新的、有权威性的内审法规，并对已有的内审法规进行修订和完善，为实现内审高层次的监督提供保障。二是建议总行根据人民银行自身业务情况，在充分考虑人民银行内外部环境因素的基础上，科学确定统一的绩效审计准则、操作指南和履行职责审计评价指标体系标准，建立一套适应人民银行管理要求的风险评估方法和风险评估数据库，对人民银行潜在的风险进行准确地识别和评估。三是为充分发挥内审工作的悬剑效应，制定印发审计发现问题查处追究及通报制度，加大整改力度，对被查单位的整改意见要落地生根，有效遏制屡查屡犯现象的发生，更好地发挥内审对组织治理的建设性作用。

切实转变思想观念和审计理念，营造转型文化氛围

一是加强学习和宣传。在人民银行内部通过内联网、宣传栏、研讨会等方式加强内审转型学习、转型成效和审计案例上报及宣传力度，营造尊重、支持和接受审计转型的氛围，切实提高对内审转型的认识，准确地把握内审工作发展趋势，小断创新审计方法，增强审计效果，全面推动转型成果转化与运用。二是更新内审工作手段。从服务于组织治理，发挥咨询作用的角度考量，树立以疏、导激励型主动式管理为核心的内部风险管理理念、内部控制理念和效益的理念，从点上找问题到面上做文章，由堵与查变为疏与导将被动开展审计项目变为主动防范风险，丰富风险导向内涵，拓宽内审履职空问。三是强化观念转换。在日常工作中，时时引导审计人员跳出审计看审计，理清工作思路，围绕加快审计转型目标，注重合规、风险、绩效在审计实践中的相互融合运用，坚持检查、调查、研究、分析方法的相互结合，确保审计转型工作落到实处。四是坚持监督与服务并重。理清监督与服务的关系，做精前台与做厚后台，寓监督于服务之中，在把脉央行重点业务的健康状况的同时，帮助被审计单位完善制度，加强内控管理，防范风险，使内审的确认与咨询作用得到更好的发挥。

加快内审信息化建设步伐，实现增值目标

一是建立计算机网络为平台的数据信息化的审计管理新模式，充分利用计算机和网络技术，建立相应的信息系统存储数据和样本，通过各业务系统的审计接口接入业务系统，实现与业务数据库的联网和实时风险监督，提高内审工作的实效性和针对性。二是强化已经成功实施的各行计算机辅助审计软件的综合利用推广和计算机辅助审计系统应用案例推广工作，提升已成功开发计算机辅助软件及有关业务系统的审计接口和配套处理软件的利用成效，提高审计数据采集和处理的信息化水平，制定并组织实施利用计算机辅助审计系统开展重点业务审计计划，以内审信息化应对业务信息化进一步发挥内审保驾护航作用，加快内审转型工作的步伐。三是在加快自身人才的培养，更新知识，优化专业结构的同时，拓展内审人员后续教育覆盖面，积极参加上级行审计项目培训和远程培训，让内审人员能走出去，拓展工作视野，交流工作技能，将审计实践作为业务培训的重要补充方式，小断提升审计人员分析问题、创造性开展工作的技能和整体素质。

改革内审的组织机构设置，保持内审的相对独立性

一是优化人民银行组织治理框架，适时在人民银行总行设立审计委员会或审计局，各分支机构的内审人员隶属于总行，由总行统一领导、统一管理，实行总行派驻制，人员薪酬、审计所需经费等方面实行垂直管理，由总行直接管理和拨付，人员处于相对比较超脱的地位ล，对揭露出的违法行为及所查出重大问题而形成的审计结论和报告，可直接向人民银行总行最高一级的审计委员会或审计局负责报告，尽可能减少与本级机构设置所带来的影响。二是建立健全省会中心支行对本省内审人员的抽调及工作考核参与的分省授权机制，以更好地贯彻落实分省重点授权专项审计任务。四是优化审计监督方式，在下查一级的基础上，采取部分交叉夕、联合审计等方式提升内审工作独立性，确保审计的客观公正。