财政投资机制在三峡库区生态扶贫中的创新研究分析

一、问题的提出

三峡工程自1994年正式开工建设以来，按期实现了各个阶段目标，在后三峡时期，三峡库区的目标是发展经济，着力解决百万移民的安稳致富问题。然而三峡库区由于受土地资源匮乏，有效承载力有限，产业基础薄弱，经济社会发展滞后等因索的制约，使三峡库区在发展经济的同时面临着不少生态环境问题。因此，在后三峡时期，库区移民在实现安稳致富目标的同时，需要兼顾改善库区生态环境，我们把此称为生态扶贫。

生态扶贫是一项极其复杂艰巨的系统工程，以武陵山片区为例，到2015年武陵山片区要达到的生态目标是天然林得到有效管护，森林覆盖率提高到57%以上;城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率均达到80%以上;单位地区生产总值能耗和主要污染物排放水平明显下降;防灾减灾能力显著增强，建成比较完善的预警、监测系统和较强的救援处置能力。由此可见，生态扶贫具有长期性、全局性和公益性等特点，而且经济回报较低，因此，基于财政投资的职能，三峡库区的生态环境建设应以政府的财政投资为主。

二、财政投资在武陵山片区生态扶贫中存在的问题

1.生态扶贫资金供需矛盾突出。由于筹资机制不完善，渠道单一，还没有建立规范化的以政府为主体的扶贫资金筹资机制，使生态扶贫资金投入严重不足，供需矛盾异常突出。据统计，截至2012年底重庆在云阳等6个县开展高山生态扶贫搬迁试点工作共投入专项资金29.9亿元，累计搬迁58.3万人，按目前每人8000元补助标准测算，需要资金近50亿元。可见，对于为生态扶贫资金的缺乏程度是非常严重的。再者，由于贫困地区的经济发展水于比较低，财政普遍困难，缺乏必要的财政扶贫能力，长期以来公共基础设施总体较差，经济基础薄弱，生态环境恶化，造成脱贫率低，返贫率高。如果没有切实可行的筹资措施，很难在预定时间实现生态扶贫的目标。

2.生态扶贫资金投向上直接针对农民创收性投资不足。

中央政府给予退耕农户一定的粮食补助和现金补助，这在一定程度上调动了广大农户的积极性，但应对生态林和经济林的补贴标准没有加以区别对待，如此无法引导农户少退经济林、多退生态林。另外，对此能源缺乏的地区以粮代赈，很难解决农户退耕后由于能源燃料问题，从而出现的复垦、复砍等现象。因此，单纯强调生态效益，忽视了农户的经济利益，无法取得良好效果

3.农民退耕风险大，生态扶贫难以持续。

国家在生态扶贫ซ，以粮代赈的政策能否长期坚持下去，没有一个明确的时间界限，在生产条件没有明显改善和生活来源没有保障的前提下，农民的退耕风险很大，在国家补贴取消后，难免出现返耕现象

4.生态扶贫激励机制短缺。

三峡库区的财政状况普遍比较紧张，对生态环境建设的投入十分有限，在生态建设上，高度依赖中央政府的财政投入和转移支付。基于上级政府和基层实施者之间的信息严重不对称，往往会发生大量基层官员与农民合谋欺骗上级的现象。如此，一方面加大了退耕还林的经费支出，加重中央财政负担;另一方面也不容易保证治理效果

5.生态扶贫资金管理体制不顺畅。

生态建设的工作多失管理✈，导致规划不能统一，项目不能合理安排，资金不能集中，使用，形不成合力。同时，由于缺乏对资金使用及项目进度情况的统一监督检查，也难以综合评价扶贫资金使用效益，易发生资金内部人员使用问题，造成重复建设和资金损失浪费。另外，扶贫管理组织机构庞大，审批环节繁琐，扶贫资金运作效率低下，延长了资金的使用期限，加大了资金的使用成本

三、三峡库区生态扶贫的财政投资机制创新

三峡库区生态扶贫是一项涉及自然-生态-经济-社会多个变量的巨大系统工程，实施周期长，在生态扶贫的过程中，虽取得了一定的成效，但仍存在一此问题，特别是各利益相关者之间的关系没有理顺，存在博弈行为，导致一此地区♀生态扶贫变成了生态返贫，影响了生态扶贫的绩效和可持续性，为此，依据制度创新理论，在财政投资上进行资金筹措机制、利益诱导机制、风险分担机制、激励补偿机制和约束协调机制五个方面的创新

1.资金筹措机制。由于生态环境建设投资需要量很大，生产周期较长，经济回报较低，而且每年还需要一定维护资金，这样就需要拓宽融资平台，建立一个比较稳定的、筹资成本较低且不需要还本付息的资金筹措机制。一是可以考虑在全国范围内发行生态环境建设彩票。除发行成本以外，三峡库区筹集的资金全部用于本地区生态扶贫，东部筹集的资金部分上缴，央专项用于武陵山片区生态扶贫，其余用于本地生态建设;二是中央政府发行生态扶贫公债，规范目前的特别国债，重点用于三峡库区的生态扶贫;三是组建环境银行，筹集和管理生态扶贫资金。其总部应设在三峡库区环境位置最重要或生态环境建设最迫切的地方

2.利益诱导机制。三峡库区生态扶贫的直接目标是生态效益，在一定程度上是以经济效益换取生态效益，但这决不意味着忽视生态扶贫过程中所涉及的经济利益问题。三峡库区生态扶贫过程中，农户必然有利己的倾向，因此，应重视对农户利益的诱导，合理引导农户行为。

3.风险分担机制。对于参与三峡库区生态扶贫的各利益相关者，都存在一定的风险。因而，财政投资三峡库区☣生态扶贫过程中，要适应市场经济的要求，进行机制创新，建立起各级政府、企业和农户 利益共享、风险共担的机制。中央财政及各级地方政府应将生态扶贫资金유列入预算，并保证优先安排。同时尽快对武陵山片区生态扶贫进行立法，明确生态建设过程中的各利益主体的权利、责任和义务。这样就会大大提高政策的可预见性，使企业和农户有一个明确的收益预期，增强他们抗风险的能力，吸引民间资金和社会力量投入三峡库区生态扶贫建设中来。

4.激励补偿机制。生态环境建设是一项典型的产生正外部效应的经济活动，正是由于这种正外部效应，生态建设主体不能从建设活动中，获得足够回报，进行生态建设的动力不足，而最有效的激励就是明晰产权制度。在三峡库区生态扶贫中，农户或其他经济组织可通过竞拍等方式一次性获得退耕还林山地长久的生态环境产权。但由于生态建设所形成公益林的市场发育不充分，市场规模狭小，生态产权运用存在一定的难度。因而，生态建设还需要运用财政税收手段加以支持，如提供补贴或贷款贴息，增强生态扶贫主体产权经营的能力。

5.约束协调机制。一定的激励补偿机制必须配合有效的约束协调机制才能保证生态扶贫产生效果。在一定程度上，可将中央政府看作是三峡库区生态环境建设的委托人，三峡库区各级政府成为代表中央政府进行生态治理的代理人。这样，从中央政府到基层县乡政府之间形成了长长的委托代理链。但在各级政府内部，仍然靠行政手段和层层下达任务进行考核的方式进行组织管理，容易造成协调不畅。因此，必须进行制度创新，如把三峡库区生态环境保护与扶贫规划的制定部门与扶贫项目的审查、监督部门分离，各司其职，确保实效，消除部门利益的影响，建立起顺畅的部门协调机制。