外汇账户管理体系改革框架探讨

近年来，随着人民币完全可兑换进程的加快，外汇管理日益从事前审批转向事中事后监管，跨境资金流动监测成为外汇管理的重要职能。账户由于其天然的账务记载作用，在跟踪资金流动、监测主体行为等方面具有先天优势。但原有的账户体系在管理理念、框架、手段等很多方面，阻碍了自身优势的有效发挥。如何使外汇账户体系既能兼顾现行管理需要，又能服务和推动人民币完全可兑换的改革进程，是当前应该思考的重要课题。

一、加强账户在外汇监管体系中的基础作用

（一）账户数据与企业资金活动天然契合

账户记载和反映着企业资金变动情况。目前外汇管理部门开展跨境资金流动监测所依赖的数据主要有三大类：一是国际收支申报数据，二是结售汇数据，三是外汇账户数据。

国际收支统计数据侧重于对跨境资金流动的统计分析，只是对居民和非居民之间的交易进行登记，境内划转数据部分缺失，而且依赖自主申报，数据有延迟。更重要的是，随着我国涉外经济的快速发展，国际收支数据统计量越来越大，逐笔填报、逐笔采集的统计模式成本越来越高，面临着调整和改变。因此，长远来看，国际收支申报数据不能保证其明细具体和稳定，无法长久作为外汇管理体系的基础数据发挥作用。

结售汇统计重点在于汇兑环节的监测，无法反映资金收支和划转情况，且目前逐笔结售汇数据采集不全，不能满足全口径监管的需求。

账户作为企业资金活动的天然记载，其记录和反映最全面，能够涵盖跨境和境内划转、结售汇和现金收支数据。同时，以账户为管理基础与银行对资金管理的理念一致，有利于减少政策传导阻碍，提高监管效果。因此，以账户作为基础，构建外汇收支全方位的监测系统，从而实现对跨境资金流动的全面监测，具有内在优势ฬ和可行性。

（二）外汇账户体系对于实现外汇收支的可控管理具有优势

外汇管理改革的方向，是在可控基础上的充分便利化。账户系统具有即时反应、相互联系、相互验证的特性，具有较强的准确性、完整性和可控性。通过账户管理，可实施对不同主体的分类监管，可实现对不同业务类型♡的层次管理，能够对经济主体实施松紧有度的调节。既可以反映国际收支活动，又可以反映国内的外汇转移情况，有利于完整、清晰地描述外汇活动脉络，可为外汇监管、反洗钱等工作的开展提供有力支撑。

（三）账户系统建设不断完善，为监测和分析跨境资金流动行为提供了基础

近年来，外汇局建立了面向金融机构的数据采集系统。一是采集手段更加先进。实现了通过规范的后台数据接口进行批量、定期采集文件。各金融机构定期按照规范要求生成数据接口文件，并通过消息传输系统（MTS）报送到外汇局。二是范围进一步拓展。外汇局最新外汇业务数据采集平台已整合了涉外收支交易、账户数据、结售汇、银行自身业务、部分代客业务、对外金融资产负债及交易，以及个人外币现钞存取信息等数据的采集需求，采集范围在不断拓展、数据越来越完整。三是监测手段进一步丰富。新上线运行的跨境资金流动监测平台实现了收支数据、账户数据、海关进出口报关数据、外汇局内部业务系统数据的信息共享，并设置各种查询方法，可以实现不同业务数据之间的逻辑比对，为监测、分析跨境资金流动提供了先进的技术手段。

（四）账户在外汇管理体系中的基础地位得到政策支持

《国家外汇管理局关于通过外汇账户办理外汇业务有关问题的通知》（汇发[2008]60号）明确，除另有规定外，银行为境内机构和境外机构办理外汇收支业务，包括跨境收付汇结售汇、境内外汇划转等，均应先为✎其开立外汇账户，并通过外汇账户办理。对于有零星外汇收支的客户，银行可以不为其开立外汇账户，但应通过银行以自身名义开立的“银行零星代客结售汇”账户为其办理外汇收支业务。因此，银行在为客户办理外汇业务时，必须通过外汇账户办理，外汇账户是外汇业务办理最基础的环节。

二、目前外汇账户体系存在的问题

当前我国现行的外汇账户监管体系是基于1997年外汇短缺、结售汇严格管理的背景设计的，按照资金来源，将外汇账户分为经常账户和资本账户两大基本类别，分别实行不同的管理政策。近年来，外汇局先后多次对外汇账户管理政策进行了调整，如增加特殊外汇账户、暂存户两类账户，推动外汇账户管理模式从前台审批走向后台监测等，但外汇账户的基本管理体系并没有改变。

（一）当前结售汇制度已经发生变化

在经常项目账户管理方面，适应1994年人民币经常项目可兑换进程，经常项目外汇账户管理积极改进，目前基本实现了从严格管理、逐步放松到实现经常项目可兑换的过程，企业可凭需求开立和使用经常项目外汇账户。2015年6月1日以来，直投项下外汇登记业务下放银行办理，各类直投项下外汇账户开立核准取消，资本金等直投项下资金实行意愿结汇等，资本项下人民币可兑换进程在加快。随着人民币完全可兑换进程的推进，经常、资本项下的结售汇制度必将日益融合。

（二）账户分类复杂，增加监管成本

目前外汇账户管理的基本原则之一是专户管理。如经常账户包括经常项目结算账户、待核查账户、边境贸易结算账户、捐赠账户、保险机构外汇账户等；资本账户包括外商投资企业资本金账户、外债账户、前期费用账户、国内外汇贷款账户、股权激励计划专用账户、证券公司股票专户等。一是分类标准不一。有的按资金来源，有的按开户主体性质，有的按行业，账户开户标准、限额和收支范围均不相同。二是账户种类日益繁多。三是账户管理标签化。由于对应的外汇收入的单一性，设立的账户仅起到了管理者所需求的“标签”识 ッ别作用，核算功能弱化。

（三）外汇局和银行的外汇账户内涵口径不一致，容易造成政策执行偏差

银行作为经营者，设计外汇账户是从满足其会计核算需要出发的，一般以存款人身份（对公、对私）、存款期限（定期、活期）等因素来界定外汇账户，且基本稳定，极少变化。外汇局作为管理者，是出于管理的需要，要求以存款人身份（居民、非居民）、外汇资金来源或性质等对账户种类进行定义，规定收支范围，并随着形势变化不断调整。外汇局设计的外汇账户种类越多，银行执行政策的难度就越大，容易产生账户混淆、盲目入账的情况，影响政策执行效果。

  （四）本外币账户管理体系不一，不利于对主体的全口径监测

根据《人民币银行结算账户管理办法》，单位银行结算账户按用途分为基本存款账户、一般存款账户、专用存款账户和临时存款账户四类。其中，基本存款账户是因办理日常转账结算和现金收付需要开立的银行结算账户，单位存款人只能在银行开立一个基本存款账户。一般存款账户主要满足借款或其他结算需要，专用账户用于管理特定用途资金，临时存款账户是存款人因临时需要并在规定期限内使用而开立的银行结算账户。可以看出，人民币账户体系设计与外汇账户按照资金来源或性质划分账户种类截然不同。随着人民币跨境结算的深入推进，监管部门面临着对企业进行本外币一体化监测的管理需要。不同的账户管理体系割裂了资金的自然属性，增加数据核对成本，不利于全口径监测进程的推进。

（五）账户数据采集不全，制约了监测分析功能的发挥

一是收支数据。未采集非金融机构外汇账户逐笔收支明细，无对公现钞账户数据和银行自身涉外收支数据等。二是结售汇数据。仅采集了符合条件的账户内结售汇数据，但账户外结售汇数据未实现采集。如企业服务贸易项下收汇可不进入企业结算账户直接结汇、贸易项下购汇可直接通过银行科目实现汇划等，这部分结售汇数据缺失。三是境内划转数据。境内同一居民通过境内银行办理的经常项目外汇账户间划转，以及与个人外汇储蓄账户间等收付款双方均不是资本项目账户的外汇同名划转、资本项目外汇账户间的资金存款期限转换等业务，均未采集。

三、改革框架

（一）基本思路

契合结售汇改革进程和跨境资金流动监管需要，打破目前按照资金来源类别设置账户的思路，建立以一般结算账户为主，专用账户、临时账户为辅的账户管理体系框架。强化账户管理对资金收支的约束力和控制力。全面采集外汇账户明细信息，更好地发挥账户在外汇监管体系中的基础作用。

（二）近期措施

1. 建立一般结算账户体系框架，适应目前经常项目完全可兑换和资本项目部分可兑换的结售汇改革进度。

（1）整合账户，建立一般结算账户。将目前已经实现可兑换的账户合并为一般结算账户。一般结算账户用于境内机构存款人办理经常项下业务和已经实现可兑换的资本项下业务的收汇、付汇、结汇、购汇及提取外币现钞。为便于结算，可允许在多家银行开立多个一般结算账户。一般结算账户之间资金可以相互划转。

（2）设置辅助账户。为满足境内机构外汇资金运营的特殊需求及特殊外汇监管需要，可设置专用账户和临时账户两类辅助账户：一是专用账户主要用于解决改革进程中尚未实现完全可兑换的资金核算需求以及特殊政策监管需要。如资本金账户、外债专户、国内外汇贷款专户、目前实行特殊管理的出口收汇待核查账户，证券管理账户等。在目前阶段，专用账户数量、种类可以与剔除经常项目结算账户后的原账户分类一致，以便于各项监管政策与账户体系之间的衔接。随着可兑换进程的推进，逐渐缩减专用账户的数量和种类。二是临时账户用于满足境内机构一次性或临时性的收支、汇兑需求。如行政事业单位的临时结售汇需求等。

（3）统一现钞账户和现汇账户。不再区分现钞账户和现汇账户，境内机构存款人提取外币现钞只能在一般结算账户发生。由于银行管理现钞有额外成本，可通过增加存取现钞手续费的方式，以区别现汇与现钞的汇兑结算性质、抵补银行管理成本。同时，设置每日提取外币现钞限额，实行大额外币现钞提取提前预约制度等，方便银行管理。

2. 完善账户信息系统建设。一是强化账户对业务的约束和控制作用。增加外汇账户管理与其他业务管理之间的关联，如外债专户开户时增加与资本项目信息系统关联外债签约登记表信息功能、企业出口收汇待核查账户资金结汇时增加与货物贸易监测系统关联名录登记信息功能等，通过账户管理与业务处理之间的关联，逐步使账户系统成为管理系统，而不仅仅是数据采集系统。二是拓展账户数据采集范围。在现有金融机构数据采集规范的基础上，增加外汇账户的逐笔明细数据、所有账户内结售汇数据，以实现对外汇账户收支的全口径监测。三是提高数据质量。加强对账户数据质量的日常核对和现场核查。

3. 改进和整合账户管理政策。一是落实“所有外汇收支必须经过外汇账户”的基本原则，并且制定实施细则。二是大幅度简化开户核准手续。除部分专用账户有特殊监管要求外，其他账户的开户，均由银行凭系统内基本情况登记信息直接为境内机构办理。三是一般结算账户和部分专用账户结汇实行意愿结汇制。如资本金专用账户、资产变现账户等政策明确实行意愿结汇的资金账户，均实行意愿结汇，且结汇后资金必须入人民币结汇待支付账户管理。

（三）远期规划

本外币账户一体化管理，外汇账户类型大幅度简化，适应人民币完全可兑换进程。

1. 本外币账户一体化。一家企业在一家银行仅有一个一般结算账户，该账户实现本外币一体化管理，即在웃一个账号下分设人民币、美元等多个币种的二级账号。

2. 大幅度减少和合并专用账户。随着人民币可兑换进程的加快，实行特殊管理政策的外汇项目会越来越少，专用账户的类型和数量必将大幅度减少。

3. 强化外汇账户系统建设功能。一是加强账户系统功能与银行业务之间的衔接和渗透，使账户系统成为银行资金清算的一个必经中转，从根本上实现通过系统发挥对银行的监测和控制作用，发挥账户在跨境资金流动监测中的基础作用。二是研究本外币系统数据的共享。运用大数据技术，尽可能延伸数据采集的广度和深度。

4. 外汇账户管理政策大幅优化。允许账户内外币资金意愿结汇，结汇后资金在企业经营范围内自由支付。外汇局通过事后核查和检查手段促进结汇后资金使用的合规性。