浅析互联网金融对我国支付体系监管的挑战及应对策略

近年来，互联网金融给我国支付体系带来了一系列变革。这些变革包括支付媒介去现钞化、支付机构去银行化、支付终端去PC化，甚至有专家学者预言：未来还会出现支付环节去时点化即连续支付。这些变革给我国支付体系监管带来了全新的挑战：如何适应时代发✎展的需要，实施有效监管，促进我国互联网金融规范和健康发展，更好地实现普惠金融。

一、互联网金融环境下我国支付体系监管的现状

互联网金融在我国蓬勃发展

近几年，伴随着大数据、云计算、社交网络和搜索引擎等互联网技术的发展，我国互联网金融将金融跨时间、跨空间的价值交换优势发挥的淋漓尽致，获得了空前发展，搭建了如互联网支付、众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费等全新的金融链条，与传统金融一起，更好地满足了我国金融消费市场的多样化需求，不断提升金融服务的效率和质量。

据统计，我国共有269家支付机构;1819家P2P网络借贷平台;62家股权众筹平台，历史累计融资项目数量为4.94万个;86家保险公司开展互联网业务，保费收入411.11亿元;余额宝和理财通对接的5只货币市场基金规模合计超过7600亿元，有效客户数突破9000万;天弘增利宝基金规模6899亿元，与理财通对接的基金规模超过758亿元。此外，互联网消费金融业务也开始出现。

互联网金融对监管提出更高要求

2015年，我国互联网金融发展波澜起伏，e租宝等恶性事件层出不穷，促使中国人民银行会同有关部门正式发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，奠定了互联网金融监管的基础，使协同监管初见端倪。鉴于互联网金融属于混合交叉领域的范畴，该《指导意见》给出了互联网金融的基本制度框架，是互联网金融发展与监管的纲领性文件。但是，就目前我国处于分业监管机制的现状而言，易出现监管重复、监管真空及监管套利等问题，需要各部门从法律、法规层面，对跨界的互联网金融不同业态的机构形式、业务范围、监督管理和法律责任等方面进行界定管理，进一步对《指导意见》的框架性、原则性内容进行细化，给出具体的业务监管标准，不断优化监管对象、监管主体、监管范围及监管手段等内容。

我国支付体系监管落后于金融创新

在传统金融模式下，我国支付体系监管在明晰监管目标、完善监管标准、拓宽监管范围等方面都取得了显著成效，先后出台了《票据法》、《支付结算办法》等法律法规，运用现场监督检查和非现场监测评估等手段，有效预防系统性风险的发生。但在互联网金融模式下，我国支付体系监管处于滞后于金融创新的困局，监管目标更侧重于安全，在某种程度上遏制了创新，无法使有限的互联网资源在最大程度上发挥其效用;监管的制度落后、层级不高，阻碍了互联网金融服务体系的效率，大大降低了对互联网金融监管的准确性和效率性;对金融市场的现场检查和监管形式更多地适用于传统金融业，不能很好地满足互联网金融健康发展的需要，易形成监管遗漏。

二、互联网金融给我国支付体系监管带来的挑战

监管思路需进一步转变

一是外部监管环境日趋复杂，监管难度升级。当前，我国支付体系与金融市场的联动性不断增强，支付市场主体间的竞争与合作不断深化，复杂性大幅提高，支付体系的监督管理工作面临新的挑战。二是内部监管理念与外部监管环境错位。人民银行在日常监管工作中面临着三多三少困境，即对业务合规发展关注多而对业务潜在风险关注少，现场检查多而非现场监测评估少，事前审批管理多而后续过程监督管理少。要实现对支付体系的有效监管，应当紧紧围绕安全与效率的核心监管目标，以完善支付系统为重点，转变监管思路，充分发❣挥市场的作用，借助于更加有效的监管手段，引导并推动支付市场更加有序发展。三是分业监管造成监管边界不清。目前，一行三会监管体系下，监管部门各自为政、各司其责，但职责界定和协调机制的行政分割，容易导致票据、账户、银行卡、互联网金融等方面出现监管重复或监管真空。在综合化经营不断推进和跨领域金融创新日益涌现背景下，明确监管部门权责、加强监管协作、提升监管协调有效性日益重要。

监管目标与监管实际不匹配

在传统金融模式下，人民银行将安全作为支付体系监管的主要目标，即在能充分保证控制系统性风险的前提下，可兼顾提高支付体系效率。这种监管的实施会存在遏制创新、减低金融效率的弊端。随着互联网技术的深入发展与普及应用，互联网金融成为我国金融业中最活跃的创新因子。这种创新不仅是产品和市场的创พ新，更突出地表现了它的效率特征，凸显了效率的重要性，颠覆了市场竞争规则。这与传统的金融模式形成鲜明的对比，需要我们监管部门坚持鼓励与规范并重，使监管目标与监管实际相匹配，即在提高互联网金融效率的同时，确保支付体系安全。

监管制度体系有待健全

一是现行制度较为滞后。《票据法》和《支付结算办法》，主要适用于手工结算和清算方式，其出台的时间分别为1995年和1997年。由于这些法律法规出台的时间久远，且适用的场景单一，很难适应互联网金融业务发展的现状;二是现行制度层级不高。除了《票据法》属于国家法律外，其余全是人民银行部门规章，制度层级较低，无法确保在有据可循的情况下，使互联网金融的参与者正确承担金融法律后果，使其参与行为具有权威性。三是存在监管空白区域。虽然我国出台了多项支付体系监管的法规制度，但仍存在不少制度空白地带，如线上转接清算市场的业务清算规则、支付机构开展跨境支付业务的备付金监管等问题仍需明确。

三、我国支付体系监管应对策略分析

2016年，政府工作报告提出规范发展互联网金融，标志着我国互联网金融创新进入规范发展之年。人民银行作为互联网支付业务的监督管理部门，应积极转变监管思路，坚持鼓励与规范并重的原则，实施适度、分类、协同监管，确保我国互联网金融支付的健康发展。

转变监管思路，提升支付体系监管能力

一是依据风险等级实施分类监管。通过建立报告制度、非现场监测制度等方式，全面、准确掌握支付服务主体相关信息，科学划分风险等级，按照盯住支付机构、不放松银行机构的思路，以及支付机构管交易、银行机构管资金的原则，探索实施支付业务分类监管，依据风险等级从低到高的顺序，分别给予窗口指导、合规性监管和重点监管，以提升监管效率，整肃市场违规乱象。二是改进现场检查方式，加大非现场监测力度和处罚力度。根据非现场监测结果，有针对性地对支付服务主体的业务管理薄弱环节和风险点开展现场检查，提高检查效率和效果;对于违法违规的从业机构必须依法处置，切实遏制支付行业高发风险，维护市场秩序。三是形成监管合力。联合工商、公安部门，强化对重点机构、重点领域的监管预警，合理配置监管资源，提高监管的针对性、有效性和前瞻性，使监管形成合力，避免出现监管套利。

明确监管目标，坚持安全与效率并重

监管部门对互联网支付的监管，应有别于对商业银行的支付监管，即不能采取以鼓励创新为主，没有监管的自由放任主义，也不能采取以遏制创新、减低金融效率为代价的过度监管，而是在鼓励创新与完善监管两者之间进行智慧的平衡，应该坚持安全与效率并重，在风险可控的范围内，鼓励互联网金融企业在摸索中寻找发展道路;在立足提高效率、促进发展的同时，抓住监管的重点与核心，不断改善监管模式，调整监管手段，审慎评估各类创新业务，确保互联网金融企业均受到监管，并且监管规则统一，使其处在公平竞争的金融生态环境中。作为互联网金融企业，应以积极的心态面对监管，不应该惧怕和拒绝监管所带来的成本负担。同时，监管部门可以考虑将反洗钱、消费者权益保护和企业信用作为我国支付体系监管的辅助目标，通过建立互联网金融企业信息披露制度，建设互联网金融企业信用评级体系，设立互联网金融信息咨询中心等措施，协调和处理互联网支付投诉、纠纷等问题，维护互联网金融行业的良好生态环境。

制定更加清晰透明的支付体系监管框架，完善支付体系法规制度

在充分尊重互联网金融♀自身发展规律的基础上，建立起支付体系监督管理的法律基础，加快修订已经滞后的法规制度，进一步提升相关制度的立法层级，尽快出台空白支付领域的法规制度，不断完善配套的互联网支付相关法律体系，如完善行业准入管理，对涉及互联网♂支付发展的框架性、原则性内容进行细化，充分保证互联网支付的发展有法可依、健康规范;对最低注册资本、从业人员、网络运营系统、内控管理等方面明确适当的控制标准;培育支付体系评估、执法检查、非现场监测等监管机制，形成行政监管、行业自律和机构内控三位一体的监管体系。