浅析金融控股公司反洗钱监管体系构建

一、金融控股公司概念与发展模式

金融控股公司是指在同一控制权下,完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模地提供服务的金融集团公司。按照控股母公司经营模式，即母公司自身是否经营业务,可以分为纯粹型金融控股公司和经营型金融控股公司。纯粹型金融控股母公司自身不从事具体的金融业务,主要负责控股公司的职能管理，通过控股权协调子公司之间的不同业务活动并取得股权收益。经营型金融控股母公司自身至少从事一种金融业务,通过控股子公司达到从事其他类型金融业务的目的。

在世界经济全球化、一体化的大背景之下，金融业由分业经营走向混业经营已是大势所趋。我国目前仍实行分业经营、分业监管的金融组织管理模♀式，但法律并没有禁止银行、证券、保险、信托等机构拥有共同的股东，因此在现行体制之下,金融控股公司成为金融业探索实现混业经营的最佳模式与现实选择。当前，我国金融控股公司主要分为商业银行控股模式、非银行金融机构控股模式以及产业资本控股模式三类。

二、我国金融控股公司监管体制与反洗钱监管现状

目前，我国没有针对金融控股公司的专门立法，未从法律上明确金融控股公司的法律地位与监管主体。2003 年,中国银监会、中国证监会、中国保监会召开了第一次联席会议,通过了关于监管分工合作的备忘录，要求建立监管联席会议机制,提出针对金融控股公司的主监管人理念,在坚持分业经营,分业监管的前提下, 对金融控股公司依据其主要业务性质,分别由相应的监管机构对其进行监管，明确要求对金融控股公司监管中碰到的复杂问题及时进行磋商，定期相互交流。但通过主监管人及不定期的联席会议形式进行监管，容易产生监管真空和重复监管的问题，各监管机构之间的协调难度仍然很大，有可能出现相互推卸责任情况。按此监管思路，纯粹型金融控股公司和产业资本设立的金融控股公司处于事实上的监管真空状态。

与金融控股公司的整体监管情况相对应，目前针对控股公司的反洗钱监管立法仍属空白，但反洗钱工作监管主体是确定的。《中华人民共和国反洗钱法》规定国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作。《金融机构反洗钱规定》中进一步明确中国人民银行是国务院反洗钱行政主管部门，依法对金融机构的反洗钱工作进行监督管理。

可见，金融控股公司的反洗钱监管主体为中国人民银行。但《反洗钱法》与2006 年、2007 年颁布的关于反洗钱工作的四个中国人民银行令中并未将金融控股公司列为反洗钱监管对象，其他关于反洗钱工作的规范性文件中亦未提到金融控股公司概念。实际工作过程中，各地人民银行对控股公司下属的法人金融机构分别进行监管，并未将金融控股公司纳入反洗钱义务主体范畴。如山西国信投资控股集团下设有山西证券、山西信托、光信地产多家子公司，其中山西证券与山西信托分别是反洗钱义务主体，各自履行反洗钱职责，相互之间反洗钱工作基本无交集，国信投资控股集团层面并不开展反洗钱工作。

三、当前开展金融控股公司反洗钱监管的必要性

是满足金融行动特别工作组标准的必备条件。金融行动特别工作组于2012 年2 月发布了《关于打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资的国际标准：FATF 建议》，第18 项建议中规定各国应当要求金融集团在集团层面执行反洗钱与反恐怖融资措施，包括在集团内部共享反洗钱与反恐怖融资信息的政策和程序，各国应当要求金融机构确保其境外分支机构和控股附属机构通过金融集团整体反洗钱与反恐怖融资措施，执行与母国落实FATF 建议相一致的反洗钱与反恐怖融资要求。按照此要求，金融集团应当制定反洗钱和反恐怖融资计划，此计划应当适用于集团所有分支机构和控股附属机构，并与其业务相适应。我国目前正处于接受FATF 的第四轮工作互评估准备阶段，时间已经十分紧迫，但关于金融控股集团层面的反洗钱工作与国际标准差距较大，任务十分艰巨。

是反洗钱风险为本监管理念的必然要求。风险为本是近年来提出的反洗钱工作基本理念和监管思路，与旧的规则为本相对应，有助于提高反洗钱工作有效性。对监管机构来讲，该理念要求在对反洗钱义务机构进行风险评估基础上，实行差别化监管，合理优化监管资源，达到控制系统性、区域性风险的目的。对义务机构来讲，要求其开展风险自评工作，全面评估客户及地域、业务、行业等方面风险状况，为客户确定风险等级，对洗钱风险较高的业务、客户等领域采取强化的反洗钱措施。《金融机构反洗钱监督管理办法》中规定，法人金融机构应当建立风险自评估制度，按照风险为本原则，定期对本机构内外部洗钱风险进行分析研判，中国人民银行及其分支机构可以根据金融机构自评估结果对其进行风险评估。金融控股公司作为法人机构，对于控股公司层面的反洗钱风险自评与评估工作并未开展，同一客户在控股公司下属的不同子公司之间风险等级划分标准不同，级别不同，采取的尽职调查措施与频率不同，与风险为本的理念出现背离。

是控股公司自身规范化发展的迫切需要。鉴于对金融控股公司立法与监管主体缺位的现实状况，控股公司缺乏法律上的承认对其规范化发展形成制度性障碍。金融控股公司作为特殊的金融组织形式，存在资本充足率不足风险、市场准入风险、关联交易风险以及系统性风险，子公司的个别风险会通过关联交易及交叉业务在金融控股公司内部产生传导效应。应当以反洗钱工作与监管为契机，促进控股公司规范化发展，♂为后续的控股公司统一监管提供有益的监管实践与监管探索。

四、金融控股公司反洗钱监管体系构建

所谓监管体系，包括监管主体、监管对象、监管依据、监管内容、监管手段以及惩戒性措施等。金融控股公司反洗钱监管体系应当包括外部监督机制与内部约束机制两个方面。

外部监督机制

1. 完善反洗钱法律法规，增加金融控股公司内容。反洗钱法律法规体系的顶层为《反洗钱法》，次高级别为中国人民银行单独或者联合以令ณ的形式发布的部门规章，其次是以银发、银办发形式发布的规范性文件，此外还有以批复、函的形式发布的一些具体性规定，修订的重点应该是法规及规范性文件。在《金融机构反洗钱规定》中将金融控股公司纳入反洗钱监管对象范畴，要求其履行反洗钱职能。《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》中增加金融控股公司相关条款，要求从控股公司整体角度追踪交易流程并考虑交易的可疑程度。《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》中要求控股公司内部实行交易与信息共享机制，从控股公司级别对客户进行风险评估并合理划分风险等级，对高风险客户在系统内发出预警信息。其他法规中亦做出调整嵌入金融控股公司相关条款。

2. 制定针对性监管措施，对金融控股公司实施反洗钱监管。金融控股公司监管初期应以非现场监管手段为主，逐步建立规范化监管档案，后期选择工作情况不明、反洗钱有效性不足等风险因素较多机构开展现场执法检查。结合非现场与现场执法检☪查两方面情况，进行综合性风险评估。

3. 建立行业内部反洗钱约束机♪制，发挥行业自律组织作用。反洗钱监督管理是以人民银行主导、银证保三会配合参与下的完整体系。当前，银行业、证券业、保险业已经分别建立了自己的行业自律协会，应当以此为依托，分别进行自律管理，发挥行业自律组织的引导作用，由自律组织针对行业特点制定自身反洗钱工作规则或工作指引，并负责落实、监督规则的执行情况。当前有部分省份建立了反洗钱协会等自律性组织，负责反洗钱宣传、培训、经验交流等事务，协会作为非正式民间组织可以先行先试指导金融控股公司层面的反洗钱工作，与人民银行反洗钱监管措施协调统一。

内部约束机制

1. 建立统一的反洗钱内控制度并确保在集团内执行。控股公司应当统一制订集团层面的内控制度并监督制度的执行落实情况，确保总公司与各子公司之间的一致性。对于可疑交易分析与报告、客户风险等级划分、洗钱风险自评估等工作应当以金融控股公司整体为对象，考虑关联交易、内部交易的影响，严格控制洗钱风险。

2. 建立反洗钱工作档案。反洗钱工作档案是记录反洗钱工作的载体与媒介，除监管机构建立的工作档案外，监管对象也有必要建立详细的反洗钱工作档案，具体可以根据业务种类或客户风险等级的不同分别建立。

3. 开展反洗钱培训，保持人员稳定性。鉴于反洗钱工作的专业性及可疑交易分析的敏感性，应当适当保持工作人员的稳定性。控股集团建立人才培训计划，定期开展反洗钱业务培训，针对集团内部的高风险领域、工作薄弱环节进行经验交流并采取差别化控制措施，在有效控制洗钱风险的同时也会促进集团整体反洗钱工作的均衡发展。