浅析运用法治思维和法律方法做好统战工作

一 运用法治思维和法律方法做好统战工作的理念指导

统战工作是党的特殊群众工作。统一战线的工作对象几乎涉及社会各领域、各层面、各界别;工作内容涉及政党、民族、宗教、阶层、海内外同胞等五大关系，目的是最大限度地调动积极因素，化解消极因素，争取中间力量，壮大统一战线力量;工作范围从经济建设、政治建设、文化建设向社会建设和生态文明建设领域拓展。在全面推进依法治国的时代背景下，各级党组织和领导干部都要自觉维护宪法、法律的权威，对法律要怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头依法办事。党的各项工作包括统战工作必须纳入法治化轨道，统战干部要善于运用法治思维和法律方法处理好政党、民族、宗教、阶层、海内外同胞等五大关系，最大限度地调动积极因素，化解消极因素。那么，如何运用法治思维和法律方法做好统战工作呢?思想是行动的先导，理念是实践的指南。学会在统战工作中运用法治思维和法律方法，首先必须确立一个基本的理念即法治理念。法治是法律之治，是r u l e o flaw，而不是rule by law，在统战工作中确立法治理念的指导，应当包含这样一些基本内涵：

其一，统战工作要以宪法和法律为根本指导。《决定》提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。统一战线作为我们党执政兴国的重要法宝，具有人才荟萃、联系广泛的优势，在全面推进依法治国的进程中理应发挥独特的作用。法治要求所有社会关系参加者的活动都要以法律为普遍原则、基本原则，所有社会主体都应自觉地把法律当作自己的行为准则、行为标准，自觉地用法律来引导、规范自己的一切活动，统战工作自然也不例外。统战工作既要以国家宪法和法律为依归，又要发挥自身优势，服务于法治国家建设，这既是依法做好统战工作的必然要求，也是统一战线工作者责无旁贷的责任。

其二，统战工作要服务于法治国家建设。统一战线的主体包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者，涵盖的人员范围极其广泛，是一支巨大的力量。从统一战线的工作对象看，涵盖了民主党派成员、无党派人士、党外知识分子、少数民族人士、宗教界人士、非公有制经济人士、新的社会阶层人士、出国归国留学人员、港澳台同胞及其在大陆的亲属、华侨归侨侨眷等12类人员，人员数量也ภ非常庞大。据统计，目前，我国拥有民主党派成员95 万余人，汇集了大批优บ秀人才，仅在政府和司法机关担任县处级以上领导职务的民主党和无党派人士就有3 万余人;拥有专科以上学历的党外知识分子8900 多万人，占知识分子的75%这其中，有数以万计的法官、检察官、律师和法学专家，他们具有较高的法律素养，是实现科学立法、严格执法、公正司法的重要推动力量。统战工作要善于发挥这部分统战工作对象所具有的法律优势，引领他们服务于法治中国建设。

其三，统战工作要带头落实法律规定。法律一经制定，任何人也不能凭自己的权威逃避法律的制裁;也不能以地位优越为借口，放任自己或任何属下胡作非为，而要求免受法律的制裁。法律所以见成效，全靠民众的服从，法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威。 政府相对于公民而言，更应该自觉地服从法律，政府守法比民众守法更为重要。质言之，这是衡量法治的一个试金石，正如美国法学家富勒所言：法治的实质必定是：在对公民发生作用时，政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权利和义务的规则，如果法治不是指这个意思，它就毫无意义。法治实践体现在国家、社会生活的方方面面，在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的进程中，党的统战工作要带头率先垂范，要善于在统战工作中落实法律规定。

其四，统战工作要主动倡导树立法律的权威。法治的内在意蕴不同于法律制度、法律秩序，有法律未必有法治。作为法律主治的法治，是以民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益等价值观念为基础，这便是法治的价值性和合理性，没有价值性、合理性的法律之治不是法治。就此而言，法律如欲成为法律，不能仅仅表示一个权威机关的意志，这个权威之所以令人尊重，仅仅因为它是根据自己所能运用的强制权力;反之法律必须符合某种更为正当有效的东西。 法律不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是刻在民众的内心里。要真正实现法治，必须让所有的人认可、尊重法律为神圣的东西，敬畏法律。法律必须被信仰，否则它将形同虚设。统战工作在以宪法、法律为工作指针的实践中，还要带头并引领统战工作对象相信法律、敬畏法律，以法律为准绳，以法律为依归，面对统战工作中的不能，要向统战对象释清是法律不能，不是统战不能，让法律变成统战对象的自觉意识，用法律来凝聚人心、汇聚力量，人人做践行统战工作法治化的楷模。

二 运用法治思维和法律方法做好统战工作的四种意识

学会在统战工作中运用法治思维和法律方法，除了法治理念的指导，还需要注意养成四种意识，即规则意识、程序意识、权利意识和转化意识等。

规则意识

法律是使人的行为服从规则治理的事业。法治思维是根据法律规则对人的行为进行分析和判断，由此法律规则也就成了法治思维不可或缺的内容。在统战工作中注意养成规则意识，是法治思维规则属性的必然要求。法治思维的规则属性要求思维者要时刻关注法律规则的存在，根据法律规则判断人们行为的合法性，一切以法律规则为判断标准，审慎地对待非规则因素，如社会关系、人情事故等。法治思维是以事实和规则为中心的思维活动，法治思维强调服从规则而不是听从情感，当然这不是说法治思维排除情感，而是说情感必须在法律规则允许的范围内，在法律术语的承载下，才可以谨慎地斟酌一些情感问题。法治思维的规则意识体现在统战工作中，首先要求我们的统战工作要以国家宪法、法律为准绳，统战工作者要自觉遵守宪法和法律的规定，作依宪执政、依法执政的楷模。统战干部要充分认识到，维护宪法、法律的权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法、法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守宪法、法律，带头依法办事，不违法行使工作权力，更不以言代法、以权压法、徇私枉法。其次，要自觉按照《中国共产党统一战线工作条例》的要求做好统战工作。《统战工作条例》是中国共产党关于统一战线工作的第一部党内法规，是中国共产党践行党内法治的重要体现，条例明确了统一战线服务全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局的方向原则，全面规范了各领域各方面统战工作，是推进统战工作制度化、规范化、程序化建设的重要标志，依法做好统战工作，既要遵循宪法和法律，也要自觉遵循《统战工作条例》。其三，《统战工作条例》是中央统战工作的党内法规，其全局性、纲领性、政策性强，这就要求省市级统战部门根据《统战工作条例》尽快制定其实施细则，将各项统战工作进一步细化，使之更具指导性和可操作性。各单位统战部门，可根据中央《统战工作条例》和省市制定的实施细则，制定本单位统战工作规程，将单位统战工作纳入规范化♚、制度化、法治化轨道。如果有可能，也可将单位涉及到的主要统战工作，制定具体的工作规范，诸如高校是知识分子相对比较集中的地方，高校党外知识分子是高校统战工作的主要工作对象，高校党的统战部门可以制定知识分子统战工作规范，将高校知识分子统战工作纳入规则之治。

程序意识

程序公正是法律公正的一个重要指标，也是法治思维不可或缺的属性之一。法治思维的程序意识要求思考问题必须在严格的程序规则的控制下来进行。季卫东在上世纪90 年代初发表的《程序比较论》指出，缺乏程序要件的法制是难以协调运行的，程序应当成为中国今后法制建设乃至社会发展的一个真正的焦点。程序表征按照一定的顺序、方式和手续作出决定的相互关系，程序可以限制恣意，具有作茧自缚的效应;程序可以使交涉过程制度化，其重点不是决定的内容、处理的结果，而是谁按照什么手续作出决定的问题;合理的程序能为理性选择提供保证，可以实现反思性整合。程序在现代社会是普遍存在的，凡事都应有程序的存在。统一战线涉及政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系等五大关系，这五大社会关系，反映在经济、政治、文化和社会生活的各个领域，构成了我国基本的社会关系。统一战线能否巩固、发展和壮大，关键在于这五大关系是否和谐顺畅。五大关系处理得和谐顺畅，就能凝聚人心、汇集力量，统一战线就能得到发展壮大，反之，统一战线就会萎缩、消解。以五大关系中的政党关系为例，宪法规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，而推进多党合作和政治协商制度建设，就需要有政党协商的具体实施办法，对协商民主的内容和形式，特别是程序作出规定。各单位在制定政党协商的实施办法时，要充分考虑其中的程序要素，诸如既然是协商，就要充分保障协商者的平等参与，保证参与者的真诚对话，为此协商的主持者就需要保持客观中立等，这些都需要理性的程序设计。在具体设计时，要注意按照如果甲，那么乙的思维形态来进行，这是因为根据卢曼的分析，这样的程序设计：其一，能与复杂变动的社会环境保持适当的对应关系;其二，可以为社会制度的变革穿针引线;其三，可以进行技术处理，在极端的场合甚至通过逻辑的计算进行自动化处理;☏其四，可以减轻对实践体验进行加工的压力，进而减轻决定者对后果的过分负担;其五，减轻上传下达与监督检查方面的负担。总之，如果甲，那么乙的思维形态比必须如何的思维样式要优越的多，采取如果那么否则就要样式，可以使决策者既可以得到具体的指示，也能够根据具体情形进行自由裁量。统一战线工作更多是协商民主，团结一切可以团结的力量，在协商民主中更应该强调程序，特别是合理性程序的重要性。

权利意识

法律是以权利和义务为内容来调整人的行为和社会关系的。权利和义务既是法律规范的构成要素，是法律关系的构成要素，也是承担法律责任的基础。权利和义务体现于所有法律之中，每一部法律均以规定主体的权利和义务为主要内容。立法是确认权利和义务，执法是依靠国家强制力落实权利和义务，守法是守法者依法享有权利、承担义务，违法则是违反法律设定的义务或者是滥用权利，司法是以法律上的权利和义务来判定合法与否的，法律监督主要是监督国家机关及其工作人员是否依法履行法律职责。法律的价值，诸如正义、权利、自由、平等、秩序等，最终都需要通过法律上的权利和义务来体现。一言以蔽之，权利和义务既是法学的核心范畴，也是法律的基本内容，法治思维不能没有权利意识。法治思维的权利意识，要求我们在统战工作中，要注意维护并保护统战工作对象的合法权利。以统战工作中的宗教民族工作为例，法治思维、权利意识要求我们在处理涉及宗教民族关系的统战工作时，要正确处理好信教群众和不信教群众、信仰不同宗教群众之间的关系，特别注意保护好信教群众的信教权利。宪法规定了公民有宗教信仰的自由，国务院《宗教事务条例》规定了信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民之间处理相互关系的基本原则，即相互尊重、和睦相处，规定了宗教活动应遵循的基本原则，宗教团体和信教群众享有的权利和应尽的义务，对宗教信仰、宗教活动、宗教财产、宗教资料印制、宗教对外交往等活动加以保护，明确规定了违反条例的法律责任，这为我们做好宗教民族工作，维护信教群众的合法利益提供了法律指南。当然，马克思主义认为权利和法一样都属于社会上层建筑并归根到底是受社会经济关系所制约和决定的，权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。

法定权利不过是社会经济关系的法律形式即法权关系，所以权利始终是在关系中存在的。统战工作是一项政策性很强的工作，统战部门在维护统战对象合法权利时，要以国家现有的法律法规为依归。习近平总书记在中央统战工作会议上强调，要依法管理宗教事务，把必须提高宗教法治化水平作为做好宗教工作的四个必须之一。这不仅是对宗教工作的要求，也是对整个统战工作的要求，统战工作干部既要作依法办事的坚定实践者，又要作统战对象合法权利的保护者。

转化意识

法治思维的转化属性来自于司法的特殊地位与功能。司法是社会的平衡器，具有解纷止争的功能，这一功能最终是通过法院的诉讼活动来实现的。理论上讲，社会上发生的任何矛盾、争议或纠纷，都可以通过诉讼来解决，也就是任何矛盾、争议或纠纷，都可以成为诉讼审判的对象，这就内在的要求法治思维要具有转化的功能或属性。具言之，不论待处理的矛盾、争议或纠纷如何宏大还是鸡毛蒜皮，是具体的还是抽象的，都需要站在法律的视角，运用法言法语进行观察、思考和分析，都需要把待处理的问题转化为法律问题来解决。甚至是连不容易或不应当转化的政治问题，都需要转化为法律问题来解决。2000 年美国总统大选时，布什与戈尔的选票之争最终是通过诉讼解决的。托克维尔曾说，在美国几乎所有的政治问题迟早都要变成法律问题， 布什诉戈尔案就是将重大的政治问题转化为法律问题的典型，该案充分地说明了法治思维的转化属性。法治思维的转化属性对我们统战工作的意义有两个方面：一方面，要善于把宪法法律、政策法规中处理政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系等五大关系的法律、政策规定转化为具体的操作规范，比如宪法规定：国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。这是帮助少数民族发展经济和文化的原则规定，这一原则规定缺乏具体措施，如何帮助?怎样帮助?需要有具体的措施，甚至这些措施主要不应由统战部门负责，但统战部门在做民族统战工作时，应当将帮助少数民族经济社会文化发展的原则规定转化成具体的操作措施，有了具体措施的原则规定才会产生实效。另一方面，还要善于把统战工作中遇到的问题转化为法律上的问题来对待，这是法治思维的转化属性本义之所在。这就要求我们统战干部要树立¿法治观念，养成法治思维，提高运用法治方式处理问题的能力，在想问题、作决策、办事情时，时刻牢记人民授权和职权法定，严格遵循法律规则和法定程序，切实保护统战对象的合法权益，自觉接受统战对象的监督，敢于承担法律责任。法治思维转化属性这一方面的意义，要求我们在处理统战工作中遇到的具体问题时，要善于把遇到的问题涉及到的多方诉求转化为法律上的权利和义务来进行分析解决。

比如宗教信仰问题，宪法、《宗教事务条例》都规定，公民有信仰宗教的自由，信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处，实践中如果遇到信教和不信教民众的矛盾纠纷，怎样处理解决?这时就需要分析具体的矛盾纠纷涉及到的利益诉求能不能转化为法律上的权利和义务，若能转化则说明其利益诉求是正当的、合法的，应当受到保护和支持;若不能则就缺乏相应的法律依据，就要做好解释和说服工作，化解矛盾纠纷。若调处不能，则劝说双方可通过正当的法律途径来解决，而不是诉诸私力救济。总之，统战工作是一项政策性很强的工作，但政策代替不了法律。在全面推进依法治国的时代背景下，党的统战工作需要纳入法治化轨道，这就需要广大统战干部树立法治理念，逐步养成规则意识、程序意识、权利意识、转化意识等四种法治思维意识，做践行法治统战的楷模。