论政府制度安排与甘肃省区域创新系统建设

[论文关键词]区域创新系统 制度安排 制度 经济 学

[摘论文要]区域经济的非常规发展是新技术和与之相适应的制度相结合的结果，政府在营造一个良好的、鼓励创新的 环境 中起到了基础的、决定性的作用。本文探讨了政府在区域创新系统中的地位与作用，在此基础上分析了甘肃省区域创新系统建设中存在的制度问题，并针对甘肃的特点提出了相应的改善措施。

区域创新系统已成为区域经济发展的一个极其重要的工具，是区域竞争获胜的一个关键因素，而赢得区域竞争优势是一个区域充分实现自身利益的根本前提。创新系统不仅是一种技术──经济结构，同时也是一种 政治 ──制度结构，这意味着创新是经济主体间 社会 性互动的结构。要提升甘肃省的区域竞争能力，就必须立足甘肃省情，加快富有特色的创新体系建设。

一、区域创新系统理论综述

在这些研究中，强调政府在区域创新系统中的作用是区域创新理论各流派的共同特点。区域经济的非常规发展是新技术和与之相适应的制度相结合的结果，有效的制度安排使该区域在有限的资源条件下获得较快的经济发展。在区域创新系统中，政府在营造一个良好的、鼓励创新的环境中起到了基础的、决定性的作用。

二、地方政府在区域创新系统中的职能定位

以道格拉斯、诺斯、科斯为代表的新制度经济学派认为，经济增长的关键是制度因素，有效的制度安排会促进经济增长，否则会阻碍经济的增长。区域创新系统是区域内由参加新技术发展和扩散的企业、大学和研究机构以及政府中介组织和金融 市场 组成的，为创造、储备和转让知识、技能和新产品的相互作用的网络系统。该系统各环节之间由契约关系相约束，因此区域创新系统可以看成是发展企业和区域经济的一种制度手段。作为新制度的供给者，只有充分认识并有效发挥政府在制度创新中的主导作用，提高区域制度创新对区域经济发展的贡献度，才会积极推动区域经济发展。

（一）地方政府在区域创新系统中的地位

区域创新系统的创新活动是建立在市场经济基础之上的，市场是配置创新资源的基础性力量。然而，现代产权经济学研究表明，市场机制虽是一种高效的配置资源方式，其配置行为也会因为有限理性、机会主义行为和技术创新的不确定性等因素面临着较高的交易费用；此外，✎市场机制在 公共 产品领域也存在着“市场失灵”。因此，这就需要以地方政府为制度创新主体的公共产品服务来弥补市场的这种不足。地方政府在构建区域创新系统中的作用主要表现为：

1．地方政府对信息的拥有和熟悉可节约构建区域创新系统的 成本 。地方政府作为地方政治、经济、 文化 等各方面的 管理 才，十分了解当地的资源状况、市场需求、人才结构以及区域内各企业的技术和经营水平。同时，政府拥有各类政治、经济专门机构，决定了政府对当地信息、资讯具有某种程度的垄断性，其信息收集成本与单个企业相比，具有无可比拟的优越性，而且能确保信息的及时完整，避免或减少因信息不对称而导致的创新活动障碍。

2．市场体系的不完善决定了地方政府介入构建区域创新系统。ว在市场经济中，由于信息不完善而导致的市场失灵问题，可以通过政府的作用加以解决，从而促进市场的进一步发育和成熟，所以构建区域创新系统需要凭借地方政府的力量来推动。同时，市场体系得以正常运行的因素，如产权问题、公共产品提供问题以及诸多 法律 体系等都亟待明确、规范和解决，这也只能靠政府来推动。

3．创新活动的外部性迫使地方政府介入构建区域创新系统。创新企业的成果通过多种途径会产生溢出，导致技术创新的扩散，因而技术创新具有很强的外部性特征。目前在我国知识产权保护意识不强，不是所有创新活动都可以通过 申请 专利或以知识产权的形式得到保护，所以企业没有足够的激励进行充分的创新投入，往往宁愿采用模仿、学习等方式分享他人的创新成果。这种外部性的存在促使企业更多地选择“搭便车”，而不是主动地进行创新活动。在构建区域创新系统时，如何解决创新溢出的负效应问题，必须由政府介入以弥补市场的不足。

（二）地方政府在区域创新系统中的合理定位

政府和市场互补才能形成最有效的创新环境。因此，地方政府在区域创新系统中的合理定位应该是：一方面，充分尊重市场规律的作用，在市场机制能有效发挥作用的领域让市场充分发挥作用。政府应从竞争性较强的技术创新活动中退出，让企业成为此类技术创新的主体；另一方面，在市场失灵领域，地方政府应该充分发挥其有效职能。对市场失效或低效的领域，如 投资 大、风险高的、基础性、公共性很强的知识创新研究项目主要靠地方政府来投入。在创新基础设施建设、制度创新供给等方面地方政府具有不可替代的主导作用。

三、甘肃省区域创新系统中存在的制度问题

甘肃省属于资源型城市，而资源型城市的科技资源主要集中于资源开发企业。由于资源型产业技术专用性强，生产作业封闭，社会化程度低，导致技术外溢度较低。同时，资源型城市的经济发展和人员长期依赖资源开发企业，不但缺乏独立从事经济活动和创业的传统，劳动者也缺乏相应的技术，缺乏能组织与领导企业实现创新的人才。另外，资源型城市绝大多数兴起于计划经济时代，长期在计划经济条件下运行形成的路径依赖使城市的市场体系建设滞后，产学研合作创新受到制约。因而，甘肃省在区域创新系统建设过程中，政府具有企业、大学、研究机构无法替代的地位。

（一）甘肃省制度环境分析

甘肃落后于东南沿海地区，也落后于中部省区，这种迟效应成为甘肃经济社会发展中的一个非常不利因素。我国在改革开放和经济发展上采用了梯度推移的战略，改∞革开放的积极效应首先在东南沿海地区得到了体现，但使甘肃省在制度环境方面处于不利地位。此外，甘肃省在贯彻国家政策上往往表现出滞后性，稳妥有余而创新不足，一再贻误战机，使政策的价值难以充分体现，这样累加的结果使甘肃省能从国家政策上得到的利益极为有限。这也反映出当地政府和科研机构不仅创新意识和冒险精神不足，而且洞察社会发展趋势的能力也需要提高。

（二）甘肃省区域创新系统中存在的制度问题

甘肃省的科技体制改革步伐落后于全国，科技与经济“两张皮”的状况依然严重，科技创新缺乏活力。究其原因，主要在于创新制度的不完善。

1．创新法制与政策环境不完善。甘肃省在科技体制改革和科技创新等领域还存在一些法制空白：经济立法没有充分考虑科技发展的需要；政府采购政策、减免税政策对企业技术创新关注不够，对技术创新的激励措施不能切实贯彻落实，如关于技术开发中有关减免税政策，对成果、专利开发和实施中做出主要贡献的发明人给予奖励的国家规定，真正能够执行的单位很少；科技政策、法律的实施缺乏应有的监督机制和法定程序；风险投资机制尚未全面建立，缺乏适合中小企业技术创新特点的贷款政策和信用保证制度；公众对政府提出的 公共政策 的信任度不高；知识产权保护的法律意识还相当淡薄，对技术权益的保障机制和措施不够有力，研究开发单位在技术开发合作中的经济利益难以保证。 ฝ

2．科技基础条件平台建设相对滞后。从整体看，甘肃的科技基础条件还比较薄弱，缺乏整体布局和有效的宏观管理，条块分割严重，资源分散，利用效率低，缺乏整合；共享和服务体系才开始建立，共享机制尚未形成；管理方式传统、落后，有限的资源得不到合理的利用，难以为提高甘肃省的创新能力提供有力保障；对无形资源认识严重不足，导致物质保障系统薄弱，信息保障系统缺乏；基础设施建设投入严重不足，仪器、设备更新速度缓慢，现有资源品质不良。

3．政府的主导作用和市场机制的基础性作用有待进一步发挥。在推进区域创新建设的过程中，政府对营造环境承担着主导作用。但从甘肃省的实际情况目前来看，一方面政府的主导作用发挥不够，另一方面市场对创新资源的基础性配置作用还未充分发挥，政府的越位和缺位并存，难以实现科技资源的高效配置和综อ合集成。例如，企业集聚是区域创新的一个重要途径，但是甘肃省的企业集聚的创新环境缺乏政府的规划和引导，使得企业特别是中小企业的空间集聚程度低，产业集群创新能力十分薄弱，导致创新成本较高，产业配套协作发展水平低，产业内部缺乏合理的竞争创新；部分大中型企业孤立发展，多数县区缺乏带动发展的增长极，专业化村镇很少，影响了区际交流，降低了知识流动的速度和市场化发展的进程。

4．产业结构与创新活动错位，使得创新活动和产业活动难以互动。甘肃省一直被认为具有较强的科研实力，其来自于：技术实力比较雄厚的中央在甘的科研院所；以兰州大学为代表的具备较高科研水平的高等院校；具有较高技术水平的“一五”期间国家投资在甘建立的十六项重点工程；在当时具有较高水平的“三线”建设中建立起来的大量军工企业；50－70年代建立的省属科研机构。所以，尽管甘肃省研究力量不一定强，但门类比较齐全。1989年前后，科技部在评估全国各省区科研实力时，甘肃名列全国第9位。但事过境迁，目前甘肃的科研实力已经排在了全国省市之后位。

甘肃省科技力量的分布与产业结构匹配性较差，尤其是代表21世纪产业前沿的生物工程、 电子 信息、生物制 药 、新能源等产业领域的科技创新能力非常弱，使得此类产业层次低，难以形成竞争优势。