项目投融资模式在城市基础设施建设中的应用探析

摘要：城市基础设施作为城市生存和发展的必要物质条件，其供给总量和建设水平制约着新型城镇化进程的推进以及国民经济的发展。城市人口的快速增加与城市经济社会水平的高速发展对城市基础设施的资金供给形成了巨大的挑战与压力。项目投融资模式作为新兴的市场化融资方式，其在城市基础设施建设领域的创新性运用，有助于实现投融资主体的多元化与投融资渠道的多样化，推动新型城镇化发展。

关键词：城市基础设施；项目融资；投融资模式；新型城镇化

一、引言

中共十八大三中全会指出，要坚持走中国特色新型城镇化建设道路，不断增强城市综合承载能力，推动大中小城市与小城镇的协调发展，实现以人为核心的城镇化。城市基础设施作为城市企业生产与居民生活必要的物质支撑条件，其供给总量和建设水平的高低严重制约着城市承载能力，从而影响着地方经济社会的发展与新型城镇化建设的推进。随着我国市场经济体制改革的不断深化，城市人口加速增长与城市经济社会水平快速发展，这对城市基础设施供给及相应的资金供给形成了巨大的压力与挑战。在城市基础设施建设中，投融资模式选择的合理性与科学性将直接影响着基础设施投融资问题的有效解决。项目投融资模式作为新兴的市场化投融资方式，将其引入与应用于城市基础设施建设，有助于实现投融资主体与投融资方式的多元化，拓宽资金来源，减轻地方财政压力，推动新型城镇化建设。

二、城市基础设施内涵及分类

（一）城市基础设施概念界定

根据《1994年世界发展报告――为发展提供基础设施》中对基础设施的概念的解释，城市基础设施涵盖城市发展的多个方面的专业术语，但对其并为进行确切地定义。同时，该报告首次提出了 “经济性基础设施”与“社会性基础设施”两个术语。其中“经济性基础设施”是指为某一国家或者地区生产与生活提供所需的工程、设施以及各种有形服务。“社会性基础设施”则被定义为向某一地区提供的，除经济性基础设施之外的无形的产品和服务[1]。从广义角度出发，城市基础设施是指城市生存和发展所必须具备的经济性基础设施和社会性基础设施的总称，其服务对象是城市中企业生产与居民生活。其中，经济性基础设施即狭义上的城市基础设施，主要是指对城市生产与发展产生直接与支持作用的基础设施提供部门。社会性基础设施是对除经济性基础设施的统称，是指间接参与城市物质生产过程，旨在满足社会公共需求和实现社会效益的基础设施提供部门。从我国城市基础设施近年的建设现状出发，本文研究的研究对象为城市“经济性基础设施”。

（二）城市基础设施的分类

从公共产品理论出发，依据产品与服务的生产与提供在消费效用是否可分、消费上是否具有非竞争性以及技术上是否具有非排他性等标准，相对应地，城市基础设施分为纯公共产品类、私人公共产品类和准公共产品类[2]。

纯公共产品是指在消费上具有非竞☭争性、在技术上具有非排他性的产品与服务。该类基础设施建设主要依靠政府组织进行，主要包括城市绿化、防震防灾、公园等内容。

私人产品是指其消费效用在消费者之间可以进行分割，具有明显竞争性与排他性的产品与服务。这类城市基础设施由企业或私人承担，主要包括暖气、天然气的供给等。

准公共产品是除纯公共产品与私人产品之外，不完全满足消费上的竞争性和技术上的排他性特征的产品与服务。这类城市基础设施的生ญ产与提供可以由政府、企业或者政府和企业联合提供，主要包括道路建设、邮电通信建设、桥梁建设等。

三、项目投融资模式及其比较

（一）主要项目投融资模式

1.BOT模式

BOT（build-operate-transfer）即建设―经营―转让。在BOT模式下，政府通过与私营企业签订协议，授予其一定期限的特许经营权，允许其对特定的城市基础设施进行融资、建设及运营管理，并准许私营企业可以通过收费或者出售其产品等方式，回收成本并获取利润。在特许经营权期限满后，该城市基础设施将无偿交回给政府。

2.TOT模式

TOT（transfer-operate-transfer）即移交-经营-移交。在TOT模式下，政府部门或者国有企业将已建成的城市基础设施项目在一定期限的产权和经营权有偿地转让给投资人，在双方约定的期限内，投资人对其运营管理并通过收费等形式收回成本、获得合理经济效益。在合约期限满后，再将其交回给政府或者原单位。

3.PPP模式

PPP（public-private-partnership）即“公共私营合作制”，是为了合作建设完成某一城市基础设施项目，政府与私人之间通过签订合约的方式确定双方在建设与运营期间内权利和义务，实现风险和效益的共担与共享的市场化融资模式。

4.PFI模式

PFI（private-finance-initiative）即民间主动融资。在PFI模式下，政府根ฝ据社会对城市基础设施的需求，通过招标的形式确定民间投资主体，并在特许期内，由私营部门负责对城市基础设施的融资、建设及营运。政府在特许期内向私营部门支付一定的使用费或租赁费，以使投资主体回收成本。在合约期满后，投资主体再将项目无偿转交给政府。

（二）主要项目投融资模式比较

作为项目投融资模式的重要组成部分，BOT模式、TOT模式、PPP模式均以建设项目的收益作为基础，综合采用市场化的投融资渠道，以实现投资、建设与运营分离的目的。但在运行机制、投资风险、融资成本、适用范围等方面，三者也存在着明显的差别。

四、城市基础设施与项目投融资模式的匹配路径分析

城市基础设施投融资模式的选择，决定了投融资主体、投融资方式、投融资渠道等基本因素，因此，在投融资模式选择中，必须综合考虑城市基础设施不同种类的特性、当地经济的发展情况、相关政策等方面内容，这样才能保证投融资模式有效地为城市基础设施融通资金，实现社会资金的有效配置，在满足城市建设需要和实现社会效益的同时，实现投融资主体各方的利益诉求。

（一）纯公共产品类城市基础设施

纯公共产品类基础设施具有完全的非排他性与非竞争性，其服务对象是城市全体公众，主要以实现社会效益为主要目的，不考虑其经济效益。由于这类城市基础设施直接关系到国计民生，同时由于没有经济收益，以盈亏为目的的民间投资主体不会考虑对其进行建设与经营。因此，政府必须承担投资主体的角色，依靠政府财政模式，通过中央与地方政府财政拨款、城市建设维护税、公共事业附加等方式，对此类城市基础设施项目进行投资建设与运营。对于此类已建成的具有一定收益性的城市基础设施项目，可以在运营中采用TOT模式，通过公开招标的方式选择专业性的公司在一定期限内对其进行运营管理，允许项目公司通过收费或者政府补贴等方式，收回成本并取得合理经济收益。此类基础设施主要包括城市公路建设、环境保护、防震防灾建设等。

（二）准公共产品类城市基础设施

准公共产品类城市基础设施具有非完全的技术上的非排他性与消费性上的非竞争性，存在社会效益与经济效益，是当前我国城市基础设施最主要的组成部分。此类城市基础设施虽能产生一定的项目收益，但由于政府对其收费费率的限制，在其经营过程中经营收入并不能完全弥补经营之处，甚至会产生一定亏损[3]。因此，对于此类基础设施的投融资模式，政府应该经济的发展水平、当ท地城市建设的需要以及建设项目的特征，制定相应的优惠性政策与制度创造有利的市场环境，鼓励私营企业进入项目的建设与运营，采用多样化的项目投融资模式如BOT模式、TOT模式、PPP模式等，以提高城市基础设施运营效率。同时，政府应该给予一定的优惠税收政策与补贴，帮助企业收回成本并取得合理的经济收益，以提高民间企业参与城市基础设施建设的积极性。这类基础设施主要包括高速公路、铁路、地铁、医院、学校等。

对于准公共产品城市基础设施项目投融资模式的选择，应根据项目建设的特点，结合BOT、TOT、PPP模式的适用范围，针对性地选择相应的模式，以发挥其最大的投融资效用。BOT模式一般适用™于技术较为成熟、收益率较为稳定但未关系到国民经济发展的大型基础设施未建设项目，如供水网管建设、污水处理、垃圾处理等；TOT模式比较使用范围广泛，适合具有长期、稳定收益的已建成项目；PPP模式一般适用于政策性较强、需政府与企业共同分担投资分担的建设项目，如监狱、学校等。

（三）私人产品类城市基础设施

私人产品类城市基础设施具体技术上的排他性与消费上的竞争性，能产生长期稳定的现金收益，通过完善的收费机制与定价机制， 投资成本能够得到回收并实现盈利。因此，对于此类基础设施采用任何投融资模式都能完成项目的建设与运营，可操作性较高。从城市建设和经济的长期发展，政府应该根据实际情况制定相关的政策，鼓励国外独资企业、民间投资主体、外商等进入城市基础设施建设，通过商业银行贷款、公开发行股票等传统型投融资模式以及市政债券、投资资金、信托的创新型投融资模式，拓宽建设资金来源，实现投融资主体多元化。同时，也可以采用BOT、TOT、PPP等项目融资模式对城市基础设施项目进行建设与运营，提高基础设施的营运效率。此类基础设施主要包括供水、天然气、石油开发、高速公路等。

城市基础设施投融资问题的有效解决，对推动新型城镇化进程的不断深化以及城市经济的快速发展具有重要的作用与意义。因此，为保证城市投融资体制改革的推进，需要结合我国的实际情况和借鉴国外经验，项目投融资模式创造性地加以运用与改进，以实现投融资主体的多元化、投融资渠道的多样化以及资金供求结构的合理化。