关于创新和完善外资审计的若干思考(1)

国际组织和外国政府援助、贷款项目财务收支审计（下称外资审计），是审计机关依法对各级政府部门、国有企事业单位、国有金融机构等组织，利用国际组织和外国政府援助、贷款及其有关的经济活动的真实、合法和效益情况进行的审计监督。它是在我国宪法规定建立审计监督制度的基础上，适应改革开放和利用外资的客观需要，以1984年5月国家审计署成立外资运用审计司为基本标志形成和发展起来的。

后来全国人大颁布的审计法制定了专门条款，进一步确定了审计机关开展外资审计的职责和法律地位。 外资审计开展以来，各级审计机关从审计公证联合国、世界银行等国际组织和外国政府援贷款项目的年报起步，逐步扩展到了审计国外政府贷、赠援款项目和国外商业贷款项目。

外资审计成为国家外资管理体系中的重要组成部分，有力地推动了各级政府及其主管部门和项目执行单位贯彻落实改革开放的基本国策，积极、合理有效的利用外资。 仅近五年，各级审计机关对外资项目进行公证审计，共出具了2200多份对外公证审计报告，得到了国外贷援款机构的一致公认和好评。

外资审计在提高外资运用项目财务会计信息资料的真实性和可靠性；依法查处违法违纪行为和事项，维护国家外资管理法纪的严肃性，维护中外投资者的合法权益；促进提高利用外资项目的管理效率，促进提高利用外资项目经济效益和社会效益等多方面都发挥了积极作用。 随着我国改革开放的不断深化，我国加入WTO，经济飞速发展，法制的不断加强和完善，审计环境较我国审计制度建立之初以及外资审计制度建立之初发生了许多变化，有必要对外资审计与时俱进的ภ进行创新和变革。

原审计长、现全国政协副主席李金华在近年也对今后外资审计发展提出了“发扬光大，创新提高”的要求。本文拟就外资审计的创新点提出若干粗浅看法。

一、进一步调整和明确外资审计的审计监督服务观念：外资审计应更多的强调审计的服务职能，融审计监督于审计服务之中 每年外资审计工作的一个重要任务就是通过审计每个项目实施单位上一年度按照项目协定和相关会计制度编制的会计报表，出具公证审计报告，发表相关审计意见。这是履行中国政府对外资项目在签订贷援款协定时的一种承诺，也是审计机关审计监督职责范▲围的一项不可或缺的工作。

我国引进国外贷援款项目及资金，主要是为促进我国社会经济的发展，涉及的领域更多的是医疗卫生、农业环保、教育、基础设施建设等社会公共事业领域，关注更多的是民生和社会和谐发展，贷援款项目提供的国际组织也越来越关注我国的贷款项目执行过程中内部控制和遵守项目贷款协议的情况。审计机关对项目实施单位年度会计报表一年一度的审计及其公证，可以说既是一种监督，也是一种服务。

但应该说更多的是一种服务。审计机关没有出具这样一个公证报告，会影响项目实施单位报帐提款的到位，从而影响着项目的进一步实施，更有甚者，会影响到中国政府在国际组织和机构里的声誉和形象。

因此，外资审计要调整和明确其审计监督服务观念，更多的强调外资审计的服务功能，确保外资公证审计报告的及时出具，为项目及时顺利实施和维护中国政府的国际声誉和形象服务。 一份外资项目公证审计报告的出具，对外是一种形式，但也需要注重形式里的实质。

审计机关及其外资审计人员应对报告所反映的情况的真实合法效益进行监督，这种监督也就是确保报表反映情况的真实，确保项目按贷款协定实施，确保项目按国家相关法律法规规定实施，确保贷援款的收支活动发挥出应有的社会经济效益。这种监督应是融入相应的审计服务之中的。

二、进一步改进和完善外资审计的审计组织管理方式：应将省级审计机关和外资审计服务中心的年报公证审计与省、市、县日常的外资审计和审计调查工作有机结合起来 开展外资审计工作以来，对外资运用项目的年报公证审计的组织管理方式主要是，分别由项目所在地审计机关出具公证审计报告，然后由审计署或省级审计机关汇总出具报告。大部分地方审计机关的外资审计工作，一般也只限于年报公证，未开展其他形式的外资审计。

事实上，对外资项目进行年报公证审计后再进行外资审计也有着重复审计之嫌。但比较公认的事实是，年报公证审计大都是走走过场而已，从而造成一些外资项目缺乏实质性的审计监督。

为了有效防范审计风险，堵塞这一管理方式的露洞，弥补其不足，更加充分发挥外资审计的作用，2003年审计署对外资审计的定位、职能进行认真研究后，提出逐步将国外贷援款项目的公证审计业务从审计机关审计职责中分离出去，同时强化外资审计监督职能，将工作重点转向监督国外贷援款项目建设管理情况，当年12月，在审计署成立了国外贷援款项目审计服务中心。其后，部分省级审计机关也相继成立了审计服务中心。

但这样调整后开展工作的现状是，由于人员不足等多种因素影响，外资审计管理方式实行的是由省一级审计机关下达审计通知书，由地市原外资审计人员代理审计，向省级审计机关提交相关情况和资料后，省级审计机关出具公证审计报告。省级审计机关只进行部分项目的审计或抽查。

这样做的结果虽然是提高了审计监督的层次，但与以前的审计组织管理方式相比，未有更多实质性的转换，审计风险并未更多的排除，只是一种转移而已。同时，由于外资项目的数量是“金字塔”形的，越到地市县区等基层单位，其项目的实施单位越多，实行这种审计组织管理方式后，审计力量不足与审计对象多之间的矛盾更为突出，审计时间更难以得到保证，审计质量势必大打折扣。

因此，外资审计的组织管理方式集中统一由省一级审计机关或外资服务中心出具公证审计报告，但为了提高审计质量，防范审计风险，在改革开放不断Σ深化，外资项目不断增多的情况下，应当恢复和进一步完善基层审计机关外资审计机构和审计队伍，更加广泛组织各地开展外资审计和审计调查，健全制度，提高质量，多出审计成果。每年的外资公证审计依靠更多的运用这些审计成果来提升审计质量和提高外资公证审计效率。

三、进一步调整外资审计的重点监督环节：将审计机关次年对年报公证审计的一些工作更多的提前到对项目实施当年相关事项的事中审计上来 外资项目的实施一般都有实施时间表，一般都是国内先用款后提款报帐。年报的编制只是对实施结果和相关经济活动的一种反映。

项目实施单位的提款报帐申请过程，往往是一个时期项目实施情况的集中体现。审计机关要加强对外资项目的审计监督，加强对提款报帐情况的审计可以อ说抓住了关键。

项目实施单位及其项目实施存在的问题，往往也是通过提款报帐申请的“包装”得以实现的。尤其是在当前各地热衷于招商ญ引资工作的情况下，往往提供的提款报帐资料是一码事，项目实际实施情况是另一码事，存在的一些问题会被虚假提款报帐资料所掩盖。

对这些项目单位，往往看似符合贷款协定及相关要求的提款报帐资料，却是对项目实施情况的一种“包装”，再通过财务核算、年报编制，往往又实现了第二次“包装”。对年报审计只是一种事后审计，虽然审计机关能通过大量工作剥开了这些“包装”，还事情的本来面目，但往往需要花费大量时间做大量坚苦细致的工作。

同时，发现的问题在既成事实后，审计整改意见的全面执行一般难度较大。 如果审计能在项目实施单位先用自己的资金实施项目时就及时介入实施事中审计，也容易发现问题，如在项目实施单位提出报帐提款申请时发现与实际实施情况不符，对报帐申请可进行拒签，只有相关问题得到及时纠正后才予审签后得到报帐提款。

这样也可确保项目实施的真实合法性，防止项目实施的损失浪费，从而确保年报公证审计的质量。

四、进一步创新和改进外资审计技术方法：在外资审计工作中应充分运用计算机辅助审计，采用报送审计方式，广泛开展审计调查，加大效益审计力度 我国的外资运用依项目单位分布的特点，可概括为“伞型”项目和“片型”项目。所谓“伞型”项目，指一个外资运用项目从上至下延伸涉及一个相关行业的各级单位，项目实施单位象一把伞一样发散开来，如“卫九”、“卫十”项目。

所谓“片型”项目，指一个外资运用项目只涉及一个区域和一些相对集中的地方的相关单位，项目实施单位集中联片，如“地方病血吸虫防治”、“农业科技发展”项目。这种特点为我们充分利用计算机进行辅助审计提供了极其有利的条件，全面采集外资运用项目的数据资料后，更上一级的审计机关可对数据比较便利的进行分析、甑别，确定审计监督重点，高效率的开展审计工作。

运用计算机辅助审计可结合采用报送审计等方式，审计人员与被审计的相关资料的反向流动可大大提高审计工作效率。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处:

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