公益诉讼在我国的建制和发展前景及展望

一、公益诉讼的概念和特点

有学者认为，公益诉讼的起源可以追溯于罗马法。其主要依据是周楠先生主编的《罗马法原论》，其中可以发现在古罗马共和国的诉讼活动中，存在着公诉和私诉之分。

那么，什么是公益诉讼?

我国较早研究公益诉讼的学者韩志红教授认为公益诉讼是指任何组织和个人都可以依据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，法院依法处理违法之活动。

公益诉讼根据原告身份的不同，可以分为公益公诉、公益私诉和公益团体诉讼。

1.公益公诉是指国家机关作为公益诉讼的原告，借用司法审判活动保护公共利益。

2.公益私诉是指公民代表所有受害人向侵害人提起的诉讼。

3.团体诉讼是指具有公益性质的社会团体，依照法律的授权代表特定群体作为原告，为维护群体利益或者公共利益而进行的诉讼。

公益诉讼的涵义有狭义和广义之分，狭义的公益诉讼仅指第一种情况，即公益公诉，是国家机关代表国家提起的公益诉讼，其根据被诉对象或适用的诉讼法的性质的差异又分为民事公益公诉和行政公益公诉;而对广义的公益诉讼而言，既涵盖公益公诉，同时又将公益私诉和团体诉讼囊入其中。而所谓的一般公益诉讼，是指公益私诉和团体诉讼，也就是人们最常说的公益诉讼。由此可见，公益诉讼并不等于公诉，它还包括由利害关系人或具有公益性质的社会团体以自己的名义或授权代表特定群体的名义提起的诉讼。

不论在何种层面理解公益诉讼，公益诉讼的对象往往源于不合理的社会制度或错误的法律又或国家权利的滥用等社会结构性问题，而且大部分当事人往往没有能力直接提起诉讼以救济自己的权利。因此，公益诉讼的目的不能仅仅局限于个案的救济，公益诉讼制度的建设应该以促进公益为关键，并督促国家政府机关或者危害社会公益者积极改进，作出维护社会公益的法定行为，且判决的效力应该适当扩张，不能仅仅及于诉讼当事人。公益诉讼应具有以下特征：

1.公益诉讼以促进公共利益为建制目的，因此只有诉讼事由涉及公共利益时，才可以视为公益诉讼。

2.提起公益诉讼的原告具有广泛性。可以使法律规定的任何组织和个人，而不局限于某一具体损害的受害人，且原告与本案不一定有直接的利害关系。这是公益诉讼不同于民诉、行政诉讼的根本点，没有这一规定，公益诉讼的目的将无法实现。

3.公益诉讼中法院作出的判决有扩张的效力，除了适用于起诉时的原告和登记的权利人之外，还扩张是适用于没有参加诉讼但与原告具有相同或类似受害情形的人。

二、我国公益诉讼的现状

我国的公益诉讼是在20 世纪90 年代中后期开始兴起，但却是½在进入新世纪以后才真正达到规模化程度的。目前，我国公益诉讼类型的主要有：环境保护案件、平等权与反歧视案件、消费者权利案件，和教育权案件。然而，公益诉讼在我国是一种新兴事物，方兴未艾，在实际的司法实践中，面临众多操作技术上的阻碍，纵览近几年带有公益性质案件的诉讼结果，大多都没有达到预期的效果，主要表现为：

首先，法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。一方面，在民事诉讼的原告主体资格认定上，一般要求是与案件有关联的ก利害关系人，法院以传统的诉讼程序来处理公益诉讼，显然是不合时宜的;另一方面，公益诉讼在我国的立法上仍然处于理论宣示阶段，并未转化为具体的操作方式和手段，缺少细节性的法律规定。

其次，即使受害者胜诉，但是预期的促进公益的效果并未实现。公益诉讼的当事人虽然胜诉，但是判决效力并没有扩张至相同侵权行为的受害者，赔偿也仅仅针对起诉人的直接损失。所以说，虽然赢了官司，却没有实现对公共利益的维护。

再次，在中国公益诉讼领域普遍存在着厌诉的现象，即使是直接受害者也不愿提起诉讼，这都是公民维权意识薄弱的体现。一方面，有的公民不知道应该如何提起诉讼，缺少维权的通道;另一方面，公益诉讼给原告带来的较高的成本负担和较低的赔偿标准，产生ข了巨大的落差，使得公益诉讼主体不愿花费时间、精力和物质去打官司。

最后，社会公共利益的多元性给公益诉讼过的具体操作过程带来了一些麻烦。由于对公共利益范畴的认识差异，每一个公益诉讼案件所体现的社会公益目标并不能代表所有社会公众或组织的意图追求，公益诉讼¡的司法活动进而转化为司法主体对公共利益的能动性界定。这对于法院和法官的角色定位，提出了很大的挑战。

三、确立公益诉讼的必要性

公益诉讼制度的建立在我国不仅具有诉讼理论基础，而且其还为防范和化解公益性纠纷提供了良好的纠纷解决机制。

第一，确立公益诉讼是保护国家利益、社会公共利益的需要。在我国，公益性违法事件主要表现在国有资产流失案件急剧增加，国有资产大量流失。侵害环境利益的违法行为也一再上演，每每损失惨重才被重视。国家环保部门虽然一直在努力，但是公民参与环保、防污制度的缺失，使国家有关部门疲于奔命。消费者群体利益易腐现状没有明显改善，经营者弄虚作假的胆量依然不减。虽然不能说有了公益诉讼就可以消除上述现象，但是只要制度设计得当，它不仅可以激发公民及公益团体诉讼的热情，还可以形成对经营者及其他侵权人的压力，从而较快收到成效。

第二，现有的诉讼体系和类型存在较大问题，必须加以改变。有损害必有救济，法治国家的天然使命，就是为已经发生或即将发生的损害提供法律救济。但是现有的诉讼体系和类型却难以承担该使命。行政诉讼的主要缺憾在于抽象行政行为无法进入诉讼、对受害个人赔偿不足等;☿刑法适用则因为必须严格遵守罪刑法定主义，使得一部分案件难以通过刑事诉讼制度得到处理;而民事诉讼制度对原告诉讼资格的限制，使得在社会公共利益遭受侵害的情况下往往不存在直接利害关系人，所以找寻不到适格的原告。即便存在直接厉害关系人，又因能力、经济条件、害怕麻烦或者报复等原因，难以被指望。总之，我国为公益提供法律救济存在着多重困难。面对司法实践的需要，受害人的痛苦，公众的不满和对改进的期待，公益诉讼制度的设立已经迫在眉睫。

四、关于我国公益诉讼的的建议

赋予一般公民公益诉讼的原告主体资格

民诉法第五十五条和新消法第四十七条的规定，都体现出我国在公益诉讼立法上的突破和跨越，使我国的公益诉讼师出有名，有法可依，但同时不尽如人意的是，其都没有赋予公民提起公益诉讼的原告主体资格。笔者认为：一方面，排除一般公民提起公益诉讼的权利是违法宪法规定的。每个公民都有参加国家管理的权利，提起公益诉讼是公民参与国家管理的一个重要途径，国家在立法上不能排除公民的这项权利。至于有些学者提出的，赋予公民公益诉讼的诉权可能会引起诉讼爆炸的观点是完全没有科学依据的。另一方面，目前我国很多社会团体的资金支持都来源于政府，具有很强的政府背景，而其他社会团体难以在资金等方面与其抗衡，如果把公益诉讼的希望只寄托于政府机关或某些社会团体，很可能造成公益诉讼资源被垄断的局面，严重扼杀公益诉讼的活力，失去了公益诉讼原始的建制意义。

构建检察机关民事公诉制度

借鉴国外一些国家，如英、美、德、日、法等国在公益诉讼制度上的先进立法经验，可以得知，检察机关享有对民事诉讼的抗诉权，可以弥补私法主体之间的民事诉讼在化解一部分社会矛盾之余，不能充分维护社会公共利益的缺失。所以我国《民事诉讼法》应该赋予检察机关对民事案件的抗诉权，完善检察机关参与民事公益诉讼的体系，完备相关的执行制度。

适度扩张公益诉讼的判决效力

公益诉讼的目的是超越个案救济，尽可能保护社会公共利益和国家利益的完整，如果公益诉讼的判决效力仅仅局限于参与公益诉讼的原告或特地受害人，根本无法实现维护社会公共利益的预期目标。我国虽然是大陆法系国家，诉讼活动要依赖于成文法的规定，但是在公益诉讼这一特殊的公共领域的存在，应当适当扩张公益诉讼的判决效力至公共范畴。只有这样，公益诉讼在我国的建制才能有更好的改进和发展。

细化公益诉讼制度的相关法律规定

公益诉讼在我国的立法中，仍然处于理论宣示阶段，有关概念的定义和范畴的界定具有强烈的模糊性，司法主体在司法活动中处于尴尬的地位。为了公益诉讼活动更好的进行，我国应加快细化公益诉讼立法的步伐，让法院和法官有法可依，让公民有法可用。

五、我国公益诉讼建制的意义及未来展望

在建设和谐社会的进程中，通过公益诉讼这种非暴力的方式来化解和调和社会矛盾，已经成为人们的共识，公益诉讼还可以为社会理性地与权力和资本进行斗争提供良好的典型示范。之所以采取诉讼的形式来实现社会公益，是有原因的：首先，国家权利保障法院判决的执行，因此是最行之有效的权利救济方式;其次，法院判决能够确立先例，对其后的相同或类似的案件产生深远的影响;再次，判决能够促进制度、政府政策的修改和指定;最后，诉讼的提起及过程、最后的判决有助于唤起民众意识，起到启蒙作用。而此类诉讼往往在以该问题为目标的社会大背景下，通过富有使命感的律师或公益诉讼组织有计划、有组织的介入。

在利益多元的历史大背景下，我们尊重价值差异，但是我们并没有以此否定公共领域存在的必然性。公益诉讼，是公共领域的一种特殊存在，最终是要走向法院的，需要在程序法则的引导下，向公众展示公平与正义，与此同时也要接受来自公共的审视、讨论乃至质疑。在这个意义上，公益诉讼案件的最终裁决者是公众，而不是法官。