官员的体制内监督和体制外监督的多重困境
【摘 要】现今我国对于官员腐败问题的监督方式的主要途径有两条，一是体制内监督，二是体制外监督。但是这两种监督途径却不约而同地体现出其自身的困境，包括以下几个方面：纪委监督――“地位尴尬”。上级监督――“利益共生”。立法监督――“山高路远”。媒体监督--责任意识的先天缺失。群众监督--动力与条件的固有不足。这些困境的产生都有其各自的原因，要解决这些困境必须从体质内外两方面着手解决。
【关键词】体质内监督；体质外监督；困境
近年来，随着改革开放的不断深入，以及经济建设的规模的不断扩大，政府管辖的幅度日益加大。政府与社会之间以及官员与社会人员之间的关系变得越来越错综复杂，各种利益纷繁交织，导致了各类官员腐败案件频发。官员的腐败问题作为一个老生常谈的问题，不断地被媒体和公众推向了舆论的风口浪尖。从某种意义上来看权力是滋生腐败的温床，要达到消除腐败的目的，就必须着眼于权力的约束。而整个社会的经济发展和运行必须要有一个指挥的系统，而任何一个指挥系统如果失去了权力的存在，那么这个系统就失去了指挥的基础性动力。因此，消除腐败并不是因噎废食地取消权力，而是要寻求一种能够制约权力的东西。理论上说，官员的权力是拥有政治权利的公众通过人大赋予的，因此这种权力也就必须要接受公众的监督。然而享有监督权的主体（社会公众）又不可能直接对官员进行监督。因此就必须形成一种常态化的制度，来保证官员的权力被纳入到监督的体系中去，让官员在行使权力的时候不能为所欲为，而是要时常有一种如履薄冰的感觉。从而有效地保证官员在权力时感到对于权力的合法与正确的运用。我国现有的权利监督体系有分为体制内和体制外两大部分。而不论体制内和体制外的监督都不约而同地体现出了其自身的困境。
一、体制内监督的困境
所谓的体质内监督指的是来源于党政大系统内部的主体对于官员所进行的监督。体质内的监督在现实的运作中主要面临着以下三大困境。
（一）体制内监督的困境之一：纪委监督――“地位尴尬”
我国党政系统内部的一级党委和平级纪委之间是存在着领导和被监督的双重关系的。“按现行的党内监督体制，纪委是党内的专门监督机构，但‘同级党委领导下’这一原则性规定，便决定了纪委的监督检查权具有了很大的伸缩性”。“特别是在对同级党委常委成员的监督实践中，更是‘枉顾左右而言他’，在常委、‘一把手’面前，纪委的工作人员早已把自己的职责符号――‘监督’二字置换成了别的字眼了”。纪委委的监督对象是同级的党委，反过来，同级党委对同级纪委又存在领导关系。当纪委这个机构本身要受到同级党委领导的时候，在其履行监督职能的时候又如何避开工作中的亲疏以及各种利益关系来保证监督的公正合理性呢？就好比让一个下属去对他的领导指手画脚，即便从制度上规定了这个下属行为的有据性，事实上也很难保证下属工作的有效性和无障碍性。纪委机构和同级党委之间虽然说在理论上其工作的职责与任务是分离的，纪委工作的开展也是依法相对独立的，但是纪委作为一种常设机构，不可能不与平级党委不发生千丝万缕的各种利益关系。纪委在开展工作的时候，纪委干部的配备，经费问题，待遇问题往往受制于同级党委。同时，长期以来党委在各项工作上的高权威性使得体制内部对于纪委地位的认可度不高，客观上加大了纪委独立开展工作的难度。可以说党委在一级政府整个体系内的权威性优势至高无上。纪委官员在开展工作的时候很难逾越这道现实的鸿沟和心理上的障碍进行彻底有效的监督。因此纪委官员在对平级党委官员进行监督的时候必然基础薄弱。因此而言，纪委对于平级党委的监督虽有制度上的规定和保障，但是在具体工作的开展中限制性因素颇多，很难切实有效地行使好其监督的职权。
（二）体制内监督困境之二：上级监督――“利益共生”
相比较而言，政府系统内部监督在执行力上比较畅通的监督方式还是上级监督。原因在于：第一，上级部门对于下级部门的工作情况熟悉，由于上级部门的领导往往都是有原下级部门提拔而来，对于下级部门各个岗位上的官员♪容易发生的腐败点比较清楚，因此在监督的时候更为有的放矢。第二，上级部门对于下级部门具有绝对的领导权威。下级部门的领导一般由上级部门进行任免，下级领导的工作考核，职务晋升，工作待遇等方面问题上级部门的领导往往具有重大的决定权。而这些问题都是与下级部门领导息息相关的。因此一旦下级部门领导出现腐败问题被上级领导发现，一般情况下不会也难以隐瞒。这样就给上级部门的监督提高了很大的效率，节约了时间和财力上的成本。然而，也正因为如此，一般政府机关的上下级部门或者政府机关及其下属事业单位的主要领导之间往往关系密切，相互之间往往彼此掌握着重要的资源，极其容易在客观上形成利益共同体。这种利益共同体的形成往往在很大程度上加大了集体腐败发生的危险。比如地方的中小学校长在招生过程中收受贿赂，垄断教育资源进行权钱交易的话，地方的教育局长也极有可能难逃干系。近年来，集体腐败案件频发的体制内的基础就是这种利益共同体的形成，身处其间的官员很难全身而退。由于这种利益共生现象的存在，原本监督效力极强的上级监督的模式顷刻之间也变得苍白无力。在利益的驱使之下，监督就成了一纸空文。在“官官相护”不良官场风气之下，很容易将监督与被监督的双方变成了共同谋利的主体。
（三）体制内监督的困境之三：立法监督――“山高路远”
立法监督作为我国政府体制内监督的形式之一，是通过人民代表大会来实现的。人大对于政府的监督主要是通过对于政府官员的任免以及对于政府工作报告的审议的开展的。但是这两方面的工作往往失效性很差。对于已经任用的官员而言，一般情况下无重大过失不会通过人大来进行罢免。原因在于：其一，人大无法直接获取政府官员的失职或者腐败行为的信息。往往要等官员的违纪等腐败问题经刑侦、监察机关证实时候才会知情。其二，人大对于官员的罢免程序复杂，周期比较长。人大作为立法机关依据其法定职权具有理论上的监督功能，但是其不直接发挥作用。因此对于腐败官员的监督，人大实质上是出于一个跟进处理的地位上。对于即时发现和监督腐败官员，人大其实没有发挥实质上的作用。立法监督作为一种法理意义上的监督方式更重要的是在于体现法制的权威性和威慑性而不体现为处理腐败官员的方式性。
二、体制外监督的困境
相对对于体质内监督而言，所谓的体质外监督则是指来源于党政大系统外部的监督主体队官员所进行的监督。其主要包括媒体监督和群众监督两大方面。然而无独有偶地确实体质外的监督如同体质内监督一样，在运作过程中同样体现出了其自身的困境。
（一）体制外监督困境之一：媒体监督――责任意识的先天缺失
如今通过各类新闻媒体对于各种官员腐败问题的曝光率不断提高。随着网络的盛行，这种曝光情况更是一发而不可收。通过媒体的参与，扩大了公民的知情面，给政府及其相关部门在惩治腐败问题的严肃性和即时性上施加了较大的压力，客观上鞭笞了政府对于腐败官员的处理力度。媒体素冠以“无冕之王”的头衔，其虽然不具有法定的执行效力，但是其威慑力和影响力对于政府的回应具有极其重要的作用。然而，媒体监督事实上存在一个不可回避的问题：那就是媒体监督的责任性问题。媒体的监督功能是基于新闻的报道而实现的。现今社会各类媒体平台良莠不齐，其信息的获取渠道并没有一套规范的机制，很难保证信息的绝对真实性。特别是随着网络的发展，各类信息铺天盖地，在技术上很难一一去区分很管制虚假信息，为一些别有用心的人利用网络平台造谣生事提供的便利条件。而媒体监督的动力并不是基于其法定权力而来。媒体的功能在于为社会公众提供一个知情的平台，仅此而已。而在媒体对于腐败问题的曝光之后，媒体自身根本关注的是公众的关注度，而不是政府的后续工作。因为处于媒体自身生存的需要，公众对媒体的高关注度决定着媒体自身的收益问题。因此往往会出现为了引起社会公众的注意甚至为了迎合一些不健康的心态，而在一定程度上，对事实加以夸张或者对事实进行断章取义，而在客观上造成对于社会公众的误导。在这样的情况下，往往容易出现对于事实情况的矫枉过正。
（二）体制外监督困境之二：群众监督――动力和条件的固有不足
群众监督作为我国现阶段对于官员监督的体制外形式之一，虽具有其理论上的意义。但是在现实的操作上仍然体现很大的难度。其主要面临的问题是群众监督的动力和条件的两方面的不足。首先，群众不是有组织的机构，群众的行动往往是单一的个人行动。因此个人几乎没有办法了解到官员的腐败情况。如今官员的腐败行为逐渐得隐蔽化高智商化，即便是在刑侦过程中都会存在较大难度，更奢谈群众单枪匹马的行动了。有些群众个人虽然清楚某官员事实上存在着腐败情况，但是就其个人能力所限没有办法获取确凿的证据。虽然如今政府监督部门为群众举报提供了较多的平台，但是对于证据的获取，群众个人几乎就是束手无策。没有证据的举报往往成了无源之水，客观上就降低了群众举报的热情。其次是群众监督的动力不足。群众监督的法定途径往往就是举报平台，但是举报平台只提供给群众举报的可能性，“各种举报工作管理制度、法律、法规尚不协调、配套，彼此缺乏有机联系”。因而缺乏后续的回应，往往存在跟进机制不到位的问题。因此群众即便发现了官员的腐败行为，也很难有现实的行动。因为群众个人存在这样几个考量：首先是关联性问题，也就是说群众君宝行为实施之后与自己本身有没有直接关联。理论上说，腐败官员被举报，调查核实后进行处理，保障了国家和民众的利益。但是这种理论上的关联性对于举报群众个人而言过于宽泛宏观，实际上并不存在直接的关联性。因此知情群⌚众也往往事不关己，高高挂起。第二是回馈性问题，群众举报之后，相关的部门是不是会对被举报对象作出反应，是不是会给予举报人一个交代，在制度上没有这方面的措施。因此也会降低举报人的热情。当然群众举报成功的案列也不是完全不存在的，那有怎么解释呢？比较典型的案例是2013年8月被网曝的上海高院法官的集体嫖娼案，是在爆料人几经周折，花费了巨大的财力和精力的情况下才获取的某度假村的监控资料作为有力证据的。值得注意的是，根据正常的推断，举报人为此所花费的代价是难以估计的。可见，像这种成功的案件中举报人需要具有超越常人的执着的认真的态度和毅力长期行动来获取证据。当然像这样的情况，群众以个人能力来获取证据而举报成功的需要具备相当的条件，在生活中并不具有常态性。而现实的情况跟多地则表现为群众监督力度的薄弱性。℉
三、解决困境的两大着力点
体制内外的监督机制在现实操作过程中不可回避的体现着其自身的困境。这些固有困境的产生是基于体制内外两大系统的自身固有局限性而产生的。因此必 シ须从两大系统中去寻找解决问题的着力点。可以从一下两方面着手：
（一）理顺政府系统内部的机构间关系，保证监督工作的独立性
首先，要杜绝监督机构与被监督机构及其所属部门的官员之间在管理具体事务过程中的利益关系。这两者之间的利益关系式破坏监督工作开展的主观源头，其利益关系越密切，监督工作越不利。因此，存在监督与被监督关系之间的机构，必须要以制度化的方式分离职能的交叉性，即便是存在领导关系的上下级之间也必须能分清职能，独立负责。防止出现越级管理多头管理的情况，以免在具体工作中产生利益纠葛，导致监督工作的不力。第二，从制度上保障监督部门工作的独立开展。负有监督职责的部门须杜绝对于被监督部门的依赖性，要保障监督部门的经费，办公条件及工作人员待遇等问题，同时，从制度上保证监督部门的合法性，在法理上确认监督部门的地位，在认识上树立监督部门的威信。使之在具体工作过程中不收外力影响，毫无顾忌地独立公正地开展监督工作。第三，加强人大立法监督的力度。人大作为立法机构，应当进一步发挥其调研的功能，多开展专门化的调研活动，调研的内容要具体化专门化。通过调研了解政府机构或其所辖事业单位的具体状况。进一步了解其工作的情况，从而加大对政府工作的熟悉度，保证期监督工作开展的有据性。
（二）有效地引导和管理社会监督活动
其中媒体监督首当其冲。“媒体监督正是由于它是站在社会正义的立场上，它无情地揭露政府治理中的不规范、不合理甚至是不合法❤的现象，它能够对相应组织及个人产生巨大的心理压力”。首先对于舆论中出现的对于官员的各种非议性言论，积极应对涉及官员腐败的各种舆论。对于影响较大的涉及官员腐败问题的舆论，要尽可能地在第一时间进行处理和回应。现今有的监督部门对于铺天盖地的社会晕轮充耳不闻，一定要等到事情通过常规途径（比如群众举报）进入监督部门视野才提上议事日程，缺乏及时处理的意识。因此监督部门需要建立常规化的机制来专门处理涉及官员腐败的且具有重大影响的社会舆论。进而保证官员在执政过程中能居安思危，同时也能够对问题官员在第一时间进行调查和处理。反之，对于媒体上出现的谣言，在核实之后，要通过相关的媒体监督部门进行严肃处理。如今媒体高度发达，其传播力难以估量，谣言的出现不仅破坏了政府的公信力，也无谓地增加了监督部门工作成本。因此对于散步谣言的个人和单位，一旦查实，必须有制度化的处理规定。其次，注重保障公众的举报行为。公众举报是现阶段监督部门掌握官员腐败信息的重要途径之一，极大的发挥了社会的人力，给监督部门的工作带来了很大的便利。因此给类监督部门要积极开通举报平台，诸如电话举报，网络举报等这些现代化的举报平台。让老百姓多方位立体化的进入到监督体系中来。同时要注重保护对有保密要求的举报人身份，让举报人没有后顾之忧，保证举报行为的常态化。对于举报的内容核实确有其事的要建立回馈制度，比如对提供线索的举报人进行奖励；将处理信息传达举报人等等，加大群众参与监督的热情。
