我国城镇化进程中减贫的演进轨迹与科学路向

关键词：新型城镇化；减贫事业；扶贫开发；连片特殊困难地区；城乡二元结构；城乡差距；贫困问题；小城镇建设

一、导言

目前的城镇化是自上而下推动的，速度过快，质量与内涵有待改进；此外，城镇化中的土地账目混乱，耕地暗减，有可能会危及粮食安全。

张立群：我国城镇化进程中减贫的演进轨迹与科学路向

笔者认为，要从战略高度认识我国城镇化，在通过城镇化推动经济持续健康发展的同时，要将减贫事业融入经济社会发展的整体战略布局中。事实上，我国的城镇化对于转移农村剩余劳动力、提高农民收入、解决三农问题、推进减贫等发挥了极其重要的作用。本文将对我国城镇化战略进程中减贫事业发展进行历史性宏观考察，并探讨城镇化进程中减贫的演进轨迹；同时，由于我¿国中西部地区和连片特殊困难地区是减贫的主阵地，因此，本文还将通过对湖南省20个国家级贫困县的考察，从微观视角分析特殊困难地区城镇化对减贫产生的影响，以便全面、深入探析城镇化与减贫的关系，进而探讨以新型城镇化引领扶贫开发的科学路向。

二、我国城镇化进程中减贫的演进轨迹

如表5所示，在这一时段，农村居民人均纯收入构成中，除转移性收入和财政性收入外，农民外出务工获得的工资性收入不断增长；而农民家庭经营收入也相应增加，但相比工资性收入，增幅不大。这表明，农民收入增加的主要途径是外出务工。而我国城镇化进程的加快，为农民提供了更多的就业岗位和劳动机会，农民收入的增加意味着我国城镇化进程有力推动了减贫事业发展。

二是结构不合理。在我国城镇化发展的第二阶段，人力、物力以及各种资源集中在大中城市，城镇化呈现出大中城市比较臃肿、小城市和小城镇发展乏力的局面。城镇结构不合理，造成大城市病、雾霾等环境污染问题突出。一些超大城市的建成，也使得城市的不平等、贫困等问题突出。而在连片特殊困难地区，由于产业基础薄弱，城镇内生发育和发展的进程相对缓慢，有些地区甚至存在“先天局限”¢。迫于外界压力，部分地区因倒逼产生了“被城镇”“造城镇”等城镇化“怪相”。城镇化的宏观布局和城镇内部空间布局不协调，“二元”的城镇化建设模式在一段时期客观存在，集中建设大中城市的思路没有改变，而对连片特殊困难地区减贫产生直接效应的县域城镇化和小城镇建设支持不足。

新型城镇化的提出和实施，直接针对我国城镇化进程中存在的突出问题，将对我国减贫事业发挥更加重要的作用。第一，新型城镇化是有质量的城镇化，新型工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化融合推进，既能有效解决城镇化陷阱，更能带动连片特殊困难地区（尤其是农村）的产业结构优化，促进扶贫开发战略实施；第二，新型城镇化是大、中、小城市和小城镇布局协调、结构合理的城镇化，使连片特殊困难地区在国家主体功能布局中能立足本区域比较优势实现差异化发展，在寻求区域合作中实现协调性发展，以区域发展推进扶贫开发；第三，新型城镇化是以人为核心的城镇化，城乡二元结构消减并得以统筹发展，公共产品供给实现一体化和均等化，“二元”扶贫开发模式转变，连片特殊困难地区农村居民实现就近城镇化和属地城镇化；第四，新型城镇化是绿色化的城镇化，以生态文明理念为价值指引，使连片特殊困难地区依托资源禀赋特点建设资源节约和环境友好的社会，并使地域性优秀传统文化得以延传。新型城镇化战略的推进，标志着我国进入以新型城镇化引领扶贫开发、由“减贫”向“脱贫”转变、全面建成小康社会的全新阶段。

三、特殊困难地区城镇化与减贫案例分析

为更客观地分析我国城镇化进程与减贫的关系，笔者以国务院扶贫办公布的湖南省20个国家级贫困县为研究对象，重点分析在城镇化的第二个阶段，随着城镇化水平的提升，国家级贫困县农村居民人均纯收入是否相应得到较大幅度提高。首先，选取湖南省8个国家级贫困县进行比较，如表6所示。

从纵向比较可知，在同一县域，10年间城镇化水平与居民收入一般呈正相关关系；而从横向比较看，在同一年份的不同县域，不但人均收入与城镇化水平无关，而且农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之间也无相关性。可见，纵向比较的结果证实了城镇化对于增加农村居民纯收入的重要性，而横向比较却表现出不确定性。

应当看到，在湖南的国家级贫困县中，县域资源、区位、技术、资本等是非均衡的，发展存在差异。不同区域的城镇化存在较大差别，这合乎逻辑。城镇化与农村居民人均纯收入的纵向比较能够证明城镇化水平的提升有效增加了农村居民收入，并实现了减贫。横向比较的结果则反映了湖南国家级贫困县城镇化进程中出现的一系列问题。参照表

7、表8可发现，农村居民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入排名均在前十的县份有凤凰、花垣、沅陵、保靖、平江，这5个县城镇化水平与农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入较为一致，减贫效果也较为明显。而从城乡收入差来看（见表9），花垣、平江、沅陵县的城乡收入差距相对较大，虽然农村居民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入有所增加，但城镇化质量不高。相对而言，泸溪县城镇化率最高（37.8%），城乡收入差也相对较小（9 158），城镇化质量相对较高。

基于以上分析可知，在我国城镇化快速推进的第二阶段，国家级贫困县城镇化水平提升相对较快，农村居民人均纯收入和城镇居民年人均可支配收入有所增加，城镇化水平的提升对减贫发挥了重要作用，但也存在诸多问题值得高度关注：

其二，从国家宏观的城镇化进程来看웃，特殊困难区域的城镇化是国家宏观层面城镇化进程的“缩影”，反映出了水平不高、质量较差、结构不合理、对外辐射能力较弱、城乡调控不力、差距扩大、“二元结构”依然突出、环境污染严重等问题，不仅影响减贫目标的实现，而且还极可能产生外部不经济现象。不但贫困没有被消除，反而在城镇化进程中增加新的贫困，如不重视，还会走向极端，影响安全稳定大局。

四、我国城镇化进程中减贫的科学路向

1.以新型城镇化引领扶贫开发战略实施

一是吸取我国城镇化进程中第二阶段的宝贵经验和教训，瞄准连片特殊困难地区城镇化短板，克服现有弊端，发挥新型城镇化对减贫的重大作用，大力推进新型城镇化引领扶贫开发战略的实施。

二是以生态文明理念为价值指引，加快连片特殊困难地区绿色城镇化战略发展布局，进一步提升城镇化的水平和质量，使城镇化由非均衡向均衡（区域协调）方向发展。

五是进一步优化城镇形态，完善提升城镇功能，促进人口与产业集聚，扩大就业渠道，带动连片特殊困难地区人民增加收入，改善生活条件。

2.着力推进连片特殊困难地区统筹城乡发展中的小城镇建设

一方面，小城镇作为我国底层城镇化，既能配合中心城市的建设，又能形成城乡比例协调的城镇化空间结构；既能凸显中心城市的战略意义，又能在连片特殊困难地区内部形成城镇化战略支点，缓解城市群、中心城市的压力，发挥链接农村与城市、加强新农村建设、统筹城乡发展的重大作用，为区域发展和扶贫开发提供强大发展动力。另一方面，小城镇的聚集效应能有效引导各种生产要素，如劳动力、资金、技术、信息等向连片特殊困难地区聚集，带动基础设施、公共服务以及三大产业的协调发展，增强连片特殊困难地区内生比较优势和发展能力，为减贫和区域发展提供支撑，形成推进连片特殊困难地区扶贫开发的良好态势。因此，在国家宏观布局新型城镇化的战略背景下，连片特殊困难地区应不断增强内生发展能力，大力推进小城镇建设。

一是基于连片特殊困难地区资源禀赋结构以及区际差异选择和发挥比较优势，发展特色产业，使之成为优势产业，具有竞争优势，并不断培育发展壮大，为连片特殊困难地区小城镇建设建构坚实的产业支撑体系。

二是依托城市群、经济圈建设以及“西部开发”“中部崛起”“一带一路”“长江经济带”等国家重大战略，着力推进连片特殊困难地区县域城镇和小城镇建设，真正发挥连片特殊困难地区县域城镇和小城镇在链接城乡、带动减贫以及破除城乡“二元”体制和转变“二元”扶贫治理模式中最为关键一环的重大作用，打通城镇化引领减贫的“最后一公里”，实现属地城镇化和以人为核心的城镇化。

三是结合连片特殊困难地区特点，着力培育、建设一批旅游型、边贸物流型、历史文化遗产型、特色产业型、生态休闲型等特色典型示范城镇，以此带动相关产业发展，推进扶贫开发。

四是将生态文明融入连片特殊困难地区小城镇建设之中，保留城乡文化遗产，使连片特殊困难地区新型城镇化朝着绿色化、资源节约和环境友好的方向发展。

3.建立和完善以新型城镇化推进减贫的政策支撑体系

在现有政策环境下，一方面，将新型城镇化融入扶贫开发的政策支撑体系之中，建构新型城镇化与扶贫开发“双轮驱动”的战略新部署，出台更为精准的《连片特殊困难地区新型城镇化规划建设实施纲要》等，为推进连片特殊困难地区新型城镇化释放更多的制度红利 ☺；另一方面，要尽快出台更为具体的政策保障措施。

一是加大转移支付力度，精准投入人力、财力和物力，为连片特殊困难地区新型城镇化提供强有力的资本支撑。

二是深度推进户籍制度改革，在当前户籍开放政策背景下，建立中小城市及小城镇居民双向流动渠道，保障进城居民和城镇居民享有同等社会保障服务。

三是推进教育体制改革，使教育教学资源向连片特殊困难地区尤其是基层一线倾斜；加大基层继续教育和农民职业教育改革力度，大力培育新型职业农民。

四是制定城镇规☪划建设支持政策，进行土地管理制度改革，建立城乡一体化的土地管理机制，实施发展连片特殊困难地区新型城镇化的土地利用优惠政策，在土地出让金等方面给予更多的支持空间。

五是建立和完善县、镇两级财政预算政策，尤其是在乡镇一级，赋予预决算权，给予财政自主权；进一步完善财税制度，使更多的转移支付向县、镇倾斜；建立健全支持小城镇发展的金融配套政策。

六是完善城乡治理的体制机制，尤其是理顺县和乡镇两级的管理体制，赋予乡镇一级更多的发展权，增强其发展活力。

七是将生态文明融入连片特殊困难地区新型城镇化建设中，建立健全连片特殊困难地区绿色城镇化的考核机制，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，并建立动态的新型城镇化与扶贫开发效果质量评估和监测体系。

参考文献：

胡锦涛.2012.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗――在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社：11.

徐勇.2013.深化对农村城镇化认识十题.[J].东南学术

（3）：48.

杨卫.2013.对我国农村城镇化的若干思考――一个村庄城镇化的调查[J].毛泽东邓小平理论研究

（1）：3136.

中国金融40人论坛课题组.2013.加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与政策建议[J].中国社会科学

（7）：5976.

Key words： newtype urbanization； poverty reduction cause； poverty relief and development； urbanrural dual structure； urbanrural gap； poverty problem； the small town construction