“二元化”困境与中国的教育体制改革

[摘 要]将中国教育发展的问题归结为教育市场化改革是当前较为普遍的看法，但这显然忽视了中国教育发展中的行政化制约和财力约束。中国教育的核心问题在于行政化制约对市场作用的扭曲。正是教育体制运转的行政化，导致了市场化改革的软约束和无效率，而市场化改革的失效又进一步导致行政管制的强化，从而进一步增强了教育体系的行政制约。在国家财力有限的情况下，这种循环衍生出中国教育体制改革独有的二元化困境，要走出这一困境，就必须以克服教育行政化倾向为起点，通过成本分担机制、分配享用机制、组织管理机制、投向使用机制四个领域的综合改革，完善中国教育的内外部治理结构。

[关键词]行政制约 二元化困境 教育体制改革

改革开放以来，伴随着综合国力的不断增强，中国的教育规模也在迅速扩大。2005年，全国普九地区人口覆盖率超过95％，青壮年文盲率控制在4％左右；全国15岁以上人口平均受教育年限达到8．5年，中等职业学校招生规模达到664万①；在持续多年的大学扩招之后，各种形式的高等教育在学总规模已超过2300万人，毛入学率达到21％，高等教育逐步进入了大众化阶段。与此同时，社会对于中国教育发展的质疑也相应变得激烈起来。概括而言，当前中国教育发展主要面临四个方面的突出问题：一是教育发展的同时，义务教育上学难和收费等机会不均等现象依然严重；二是教育财政支出规模扩大的同时，非义务阶段的个体教育成本负担依然沉重；三是在教育监管力度不断加强的同时，教育体制内的寻租和腐败现象不断出现；四是在教育投入规模迅速提高的同时，学校特别是高等学校的财务状况未见好转。这些问题的存在，严重制约着中国教育发展水平的进一步提高。然而在学术界看来，目前问题的根源是近些年来中国教育体制改革所奉行的产业化思路，是教育产业化把市场关系引入到了不应当引入的领域，因此，必须以清算教育产业化作为教育体制改革的又一个起点②。笔者则认为，任何问题的判断和解决都必须依赖于对事物内在特性的全面理解和把握，教育体制的改革也不例外。因此，需要针对教育发展中的四个突出问题，对教育体制的结构特征和具体模式进行深入剖析，在此基础上分析教育体制改革的内在含义和本质要求，把握当前中国教育发展的主要症结所在，进而探索中国教育体制改革的具体思路。

一、教育体制的结构特征：内外部机制及其具体模式

基于教育体制在整体教育发展中的引导和规范作用，要解决中国教育发展所存在的四个突出问题，首先必须分析其体制原因，而这一分析的基础则在于对教育体制结构及其典型模式的理解和把握。作为一种特殊的社会经济活动，教育的顺利开展依托于教育资源的投入、分配、组织和使用，而考虑到不同领域在对象、目标和特征上的差异性，现实中的教育体制结构可以大致划分为两个层次：

一是教育的外部体制层。由于教育本身价值创造活动的特殊性，其在投入上必须依赖于外部资源的供给，而外部资源供给的结构和方式则构成了教育资源的成本分担机制；另外，由于教育资源提供存在数量上的稀缺性或质量上的差异性，因此外部主体只有通过一定的途径才能够充当教育的服务对象，这又构成了教育资源的分配享用机制。上述两个环节都涉及与外部主体的联系和交流，它们共同构成了教育的外部体制层。

二是教育的内部体制层。教育活动本身的整体性和结构性要求其实际开展和运行必须依托于一定的内部组织形式，因而存在着教育บ资源的组织管理机制；另外，教育资源投入的有限性又对其内部运作提出了一定的效率要求，要求规范稀缺教育资源的投入方向及使用领域，由此又产生了教育资源的投向使用机制。以上两个机制都存在于教育体系的内部，因此它们共同构成了教育的内部体制层。

内部和外部两个体制层四个具体机制的存在，使得教育发展实际上存在着内部和外部两个不同的治理结构。其中，外部治理结构包含着教育成本分担和教育分配享用两大机制的设计，需要解决教育投入由政府、社会和受教育者加以承担的比例和结构，教育资源应当分配的群体，教育资源的投入和分配比例和形式等问题；而内部治理结构则包含着教育资源组织管理和教育资源投向使用两大机制的设计，需要回答教育活动以何种形式推动和完成、教育的资源以何种方式流动和调配、教育资源的主要投入领域及比例分配等问题。

在现代市场经济条件下，教育体制结构的内外部双重机制的具体安排模式也有所不同。其中，教育体系内部公共性的差异主要体现在外部体制的安排方面。对于纯公共性的义务教育来说，其成本主要应由政府加以承担，而其分配享用则应当尽可能的公平；对于准公共性的教育来说，如高等教育和职业教育，其成本则应当由政府机构、社会团体以及受教育者共同承担，其分配享用机制也理应考虑不同受教育者的不同特点、目标和需求。实际上，教育公共性的差异并未体现在教育的内部体制层上。作为教育体系的具体运行模式，组织管理机制和投向使用机制的效率追求是一贯的，无论是义务教育还是非义务教育，其内部体制安排都必须立足于教育的内在运行规律，实现教育资源运作效率的最大化。

从发达国家经验看，除去在纯公共性教育中共同使用了政府承担成本、受教育者公平享有教育机会的外部体制模式外，其教育体制安排上的主要区别在于是否真正有效地贯彻实施了市场化改革，并由此产生了欧洲模式和美国模式的区别。

欧洲模式是一种相对排斥市场化的模式，其非市场化体现在两个方面：一是在内部体制设计中，强调纵向的行政化管理，教育资源的组织、调配和使用都由教育机构来完成；二是在外部体制设计上，政府以低学费或免学费制度承担所有的教育成本，以此来保障受教育者公平接受教育的权利，而政府投入也往往直接交由教育机构加以管理。在这一模式下，教育机构的行政力量得到了空前加强。

美国模式则是一种市场化的模式。首先，在教育的内部体制层，充分强调市场竞争的力量，整个教育体系的内部运作都以市场化方式实现，各学校都致力于提供质量高、价格便宜的教育产品，至于学校经营也往往具有投资型特征，预算约束严格。其次，在外部体制层，所实行的成本分担机制注重政府、社会和受教育者的共同分担，政府投入主要以教育券形式出现，并不直接交由教育机构管理；社会捐赠则直接面向受教育者。在这一模式下，行政力量受到了最大限度的削弱，ผ教育市场化改革则得到了较为彻底的推行。

从实际效果看，因为内部体制层对市场竞争力量的排斥，欧洲模式虽然一方面推动了教育规模的扩展，但也造成了教育质量的下降，以至于欧洲大学的教室、图书馆、实验室等等超负荷运转；另一方面，因为外部体制层中政府财政的独力支撑，教育投入的财政负担也日益沉重，而政府教育投入直接交给教育机构的做法，也导致预算上的软约束，进一步降低了教育资源的运作效率。而美国模式则因为外部体制上的成本共同分担以及内部体制中的市场化管理，教育资源的运作效率得到了显著提高，并逐步形成了高学费、高奖学金的局面，学校体制也具有相当的灵活性。

二、中国教育发展的问题剖析：对市场化的误解及二元化困境

欧洲模式和美国模式实际上都是以教育的大众化特征为基础的。考虑到近年来中国教育体系尤其是高等教育由精英化向大众化阶段的转变，这两种模式具体效果的对比因而还可以提供更加丰富的信息。剖析当前中国教育发展所存在的四大突出问题，可以发现，所有问题的出现并不能够简单归结为教育市场化改革之误，行政化制约及由此造成的二元化困境才是问题的关键所在。

1．教育发展与义务教育机会不均等并存的成因剖析。在教育规模迅速发展的同时，义务教育阶段教育机会的日趋不均等已成为中国教育发展的一个突出问题。目前，中国义务教育阶段的教育机会不均等体现在择校问题和流动人口子女入学难两个方面。从实际情况看，这两个问题的产生主要有以下三大根源：一是正常的市场需求未能得到满足。例如，因为历史形成的教育资源不均衡，许多家长宁愿将子女转移到教育发达地区接受教育，由此产生了择校问题。又如，因为经济快速城市化，原有以户籍为基准的教育拨款制度改革并未得到相应的调整，导致了城市义务教育资源的相对紧缺，加之长期形成的对农民工的歧视，所以产生了农民工子女入学难问题。二是因为国家义务教育经费投入的不足。例如，由于国家财政拨款不足，许多中小学校便通过择校费和借读费等变相形式创收，此举更加重了择校和农民工子女入学难等问题。三是义务教育机构运作管理的独立化和行政化倾向。例如，因为经济利益的独立，一些中小学校实施乱收费行为以获取体ต制外收益；因为运作管理的过度行政化，一些学校为获取财政支持，借升学率提高知名度，以知名度吸引低分生，以低分生获取高收益，由此强化了择校问题。由此可见，投入不足、市场抑制、过度行政化才是义务教育机会不均等的真正原因，而这些并不是教育市场化改革的题中应有之义。因为，教育市场化同样要求在纯公共性教育中使用政府承担成本、受教育者公平享有教育机会的外部体制模式。因此，不能够将义务教育阶段的教育机会不均等简单归结为教育市场化改革的结果。

2．教育财政支出规模扩大与个体教育成本负担沉重并存的成因剖析。教育财政支出绝对规模不断扩大与个体教育成本负担沉重的同时并存同样是中国教育发展的重要问题。目前，许多的分析结论都将个体教育成本负担的加重归结为教育的市场化改革。这种观点是值得商榷的。在现实中，政府的教育财政支出并没有缩减，而是出现了大幅的提高，由此推断，个体教育成本负担的增加只能来源于两个方面：一是教育规模扩充速度显著高于政府财政支出和社会团体捐赠的增长速度，导致增加的教育成本必须由受教育者加以补充；二是教育体系内部资源浪费和把风入结构问题严重，以至于教育资源单位使用效率降低。从前一个方面看，教育规模的扩充超越了政府教育支出和社会团体捐赠的增长速度毋庸质疑。1990-2002年间，财政性教育经费占普通高等学校教育经费来源的比重从93．5％下降到50％左右，因此，教育规模扩充高于政府和社会投入增长速度无疑是个体教育成本负担加重的重要因素。从后一方面☒看，教育体系内部的资源浪费和投入结构问题也值得关注。一些学校为提升自己的关注度，赢得更多的国家支持，盲目加大建筑力度，并四处寻租，这突出体现在不顾实际情况的推进高校大学城建设和博士点攀比方面。如此说来，上述行为的根源归结为一点，在于教育体系自身的过度行政化倾向。正是因为过度行政化的体系，一些学校才有了针对主管机构进行权力寻租以及浪费资源开展形象工程的充分激励。所以，不能将此归罪于教育的市场化改革。

3．教育监管力度加强与寻租腐败现象频发并存的成因剖析。在不断加强教育监管力度的同时，不断发生的教育腐败现象是中国教育发展的另一个关键问题。其中，乱收费便是最为典型的代表。根据国家发改委公布的数据显示，教育收费问题已连续三年成为全国价格投诉的头号热点。当然，教育腐败还体现在教育系统贪污贿赂等职务犯罪等多个方面。实际上，教育腐败问题的频发也不是教育市场化改革的结果，而主要来源于教育体系的行政化运作模式。作为公益机构，教育机构本应极力淡化其行政色彩，但在现实中，中国教育机构所沿用的仍是行政机关管理模式，个人能力、办学成果都必须严格遵循上级教育主管部门制定的规则，任职期限、职位升迁或调动也都掌握在主管部门手中。这种管理体制的负效应便是容易滋生教育机构管理体制的官僚化，而权力的过度集中也造成了有效社会监督机制的缺乏。从实际情况看，现在揭出的严重教育腐败现象多数发生在握有实权的相关领导者身上，主要原因就是对权力的监督制约不力。其中，升学考试、学校招生录取、新生入学三个环节，充当了教育腐败的三大高危点。由此可见，过度的行政介入和行政化运作才是中国教育机构寻租腐败现象频发的根本原因，并不能够将其归结为教育的市场化改革。

4．教育投入规模迅速提高与学校财务状况未见好转并存的成因剖析。虽然国家教育财政支出规模持续扩大、个人教育成本负担不断加重，但学校特别星高等学校的财务状况却未见好转，部分学校甚至还有恶化的趋势，这一问题已严重影响到中国教育的长期发展。其产生显然不能归结为教育的市场化改革，实际上，其成因有两个方面：一是教育行政化所带来的发展功利化。教育机构的核心竞争力在于教学质量和科研能力，但因为这些软件因素的培养、积累和维持收效较慢，且不容易被直观察觉，因此，对处于行政化纵向管理体制的教育机构领导者而言，并不是最优的选择，为了在最短的时间内显示任期内的业绩，一些学校领导与地方官员一样，开始盲目追求数量增长，走粗放型发展之路。这在教育资源投入有限的情况下，势必加重学校的财政负担。二是预算的软约束。作为教育机构，学校财务状况和资金往来情况透明度低，由此缺乏资金使用的监督机制；另外，地方政府为了追求政绩，纷纷以低价出让土地等办法以支持教育，而银行基于政府的隐性担保，也愿意提供多余的存款，三方的综合作用使得教育机构财务预算的软约束不断加重，恶化了教育机构的财务状况。由此可见，中国教育盲目扩张规模的原因在于其过度行政化的本质，而这种属性所带来的必然是财务上预算软约束，其情形类似于过去的国企。

综合以上对中国教育发展中四个突出问题成因的剖析，可以看到，整体教育体制的过度行政化倾向是问题的症结所在。在此框架下，还衍生出中国教育改革特有的二元化困境教育体制的过度行政化倾向，使得任何市场化改革的效果都将被扭曲；而为消除这些负面影响所采取的各种措施，又自觉不自觉地导致了教育体制行政化色彩的进一步增强，从而加剧教育体制改革的困难。在现阶段，由于国家财力的有限，这种二元化困境还将持续一个时期，它又限制了中国教育发展水平和质量的进一步提高，并直接导致中国教育发展中的上述四个突出问题的出现：解决教育机会的不均等要求增强教育资源流动性的市场化改革，但过度行政化体系扭曲了市场的作用，由此带来了择校、入学、教育资源分配等问题；克服财政教育支出的不足要求建立市场化的教育成本分担机制，但过度行政化体系主导下的教育规模增长和资源浪费问题又扭曲了市场作用，以至于个体教育成本负担不断加重；消除教育寻租腐败要求引入市场监督，而过度行政化的运作体系扭曲了市场作用，导致了教育腐败的频发，并激发了部分学校新一轮寻租；整体教育投入的不足要求学校财务运行的市场化，而过度行政化体系下的功利化和预算软约束却进一步恶化了其财政状况。

三、教育体制的改革对策：总体思路与具体机制调整

从中国现阶段教育体制改革的进程看，在国家财力约束短期内难以得到根本改善的情况下，为了克服过度行政化体系下的市场化改革的扭曲，只有加强对教育的行政管理，但由此导致的教育行政性增强，又会加剧原有的种种问题。所以，解决教育改革所存在的二元化困境的关键是克服教育体系的过度行政化倾向，以此为起点，通过对教育资源成本分担机制、分配享用机制、组织管理机制、投向使用机制四个领域的综合性改革，进而实现真正有效的教育市场化改革。

外部体制层的机制调整对策

教育的外部体制层改革主要包括成本分担机制设计与分配享用机制设计两项内容，从发达国家的基本经验看，无论是非市场化的欧洲模式还是市场化的美国模式，在义务教育阶段都采用了政府承担成本、受教育者公平享有教育机会的外部体制的外部体制模式，这也是对市场条件下义务教育纯公共品性质的一种尊重和承认；而在非义务教育阶段，美国模式的市场化在运行结果上则明显优于欧洲模式的非市场化，因此，中国教育的外部体制层改革应当区分义务教育和非义务教育分别加以推进：

1．义务教育阶段的外部体制层改革。基于前面的分析，历史形成的教育资源配置不均等、过度行政化导致的市场压抑、义务教育投入的不足才是乱收费、择校以及农民工子女人学难三大难题的根本原因所在。因此，具体改革也应围绕这三个方面展开：首先，应当依据市场需求重新进行义务教育资源的配置，推动义务教育供给与需求的匹配；其次，应当努力改革原有的行政化管理模式，承认合理的市场需求，正确引导而不是行政干预个体选择公共产品的行为；再次，加大国家公共产品投资，改革义务教育拨款制度，使其真正面向受教育者，从而解决教育资源投入不足问题。实际上，这一改革的核心在于通过消除过度行政化倾向并顺应市场需求特征，强化义务教育的监督约束机制，全力构建政府承担的成本分担机制、受教育者公平享有教育机会的资源分配享用机制。

2．非义务教育阶段的外部体制层改革。非义务教育具有典型的准公共品性质．因此，其外部体制改革应当符合市场条件下准公共品的基本运作规律。从实践看，美国的市场化模式在效果上显著优于欧洲的非市场化模式。基础教育的累积效应和家庭差异化需求的忽视是中国非义务教育机会不均等的主要原因，行政主导下的教育规模过快增长和行政化体系下教育资源浪费是中国个体成本负担加重的主要原因，因此，其改革应当以克服教育体系的过度行政化倾向为突破口，重点围绕两个方面展开：一是在教育成本分担机制上，逐步建立政府、社会、个体共同承担的教育成本分担机制。从国际经验看，美国大学经费来源中社会捐赠比例达到10％，而日本公立高校中社会捐赠占学校总收入的15％，私立学校则高达50％以上；因此，在政府财政能力有限的情况下，应重点营建社会捐赠机制，扩大社会捐赠规模。考虑到发达国家社会捐赠直接面向受教育者，并由捐赠机构监督实施，因此，中国应当改变现有社会捐赠面向教育机构、并由教育机构全程负责的行政化做法，通过市场化改革增强教育机构投资经营能力，提升社会捐赠的积极性。二是在教育资源分配享用机制上，改变以往教育资源分配一刀切的单一化思路，充分注重社会不同阶层的差异需求，增强教育资源分配的兼容性。具体而言，应根据不同群体的需求，实现就业教育和素质教育的综合。例如，在入学形式上对低收入阶层子女进行学费减免，并根据受教育者的需求差异强化专业和课程设置差异性等。

总之，非义务教育外部体制层改革应以克服教育体系的过度行政化为重点，根据教育产品的公共性和市场需求情况重新配置教育资源，并根据投入增长情况稳定教育规模增长，防止行政化的一刀切和大跃进在教育体系中上演。

内部体制层的机制调整对策

教育的内部体制层改革包括组织管理机制设计与投✯向使用机制设计两项内容。从欧洲模式和美国模式的实际效果对比看，市场导向相对于行政化管理无论在教育资源的组织、调配和使用方面都具有更高的效率；而从中国实际情况看，教育机构盲目扩张所导致的财政状况恶化、教育机构频发的寻租腐败现象，其根源都在于过度行政化体制下的预算软约束和教育功利化。因此，无论在义务教育还是非义务教育阶段，逐步消除过度行政化管理倾向，引入市场竞争机制和持续经营意识，应作为教育内部体制层改革的重要方向：

首先，在教育资源的管理机制上，淡化教育机构的行政色彩，强化其公益性，充分发挥教师、教授的作用。一方面，将教育机构的运行与行政职务的调动升迁分离，减少外部行政力量对于教育机构运行的不恰当干预，从而避免学校发展的功利性和短期化；另一方面，逐步消除教育机构组织管理体系的机关化特征，防止教育机构内部权力的过度集中，从而压缩寻租腐败的空间。

其次，在教育资源投入使用机制上，应通过市场竞争和社会监督强化教育机构的预算约束，实现教育资源投入使用的合理化。一方面，理清学校与政府、学校与银行间的财务关系，消除教育机构的非理性扩张；另一方面，改变现行教育体系的行政化纵向评价机制，以长期教学质量和科研能力的提升作为管理者业绩的主要评价标准；当然，增强教育机构财务状况和资金往来的透明度，增强资金使用的社会监督力度也是不可忽视的重要方面。

总体而言，中国教育内部体制层的改革应当以调整原有行政化管理体系和行政性评价机制为突破口，增强市场竞争和社会力量对于教育机构内部运行的监督和约束，从而逐步消除教育腐败与教育资源非理性使用问题，而不是简单的将所有罪责都追加到教育市场化改革之上。