浅论国有森林管理体制问题及改革建议

随着人口的猛烈增长和经济的快速发展，我国对于自然资源的开采呈现出过度状态，在森林资源方面亦是如此。我国有着丰富的森林资源，在2015年，我国森林总面积达到了2亿多hm2。然而，作为木材生产和消耗的大国，我国对森林的采伐数字也是惊人的，在政府严格控制采☿伐数量的基础上，2015年，我国的森林采伐量也达到了约5000万m3，遑论以前没有节制的森林采伐了，此外，每年有很多的林地被开发作其他用途。也就是说，我国的森林资源可持续发展状态并不容乐观。然而，森林却是生态系统的必要组成部分，具有净化空气、减少水土流失等重要功能。所以，政府需要加强对森林资源的管理，尤其是国有森林，处理好种植与采伐的关系，维持森林资源在一个可观的水平上。

1 我国国有森林管理存在的问题

1.1 管理机构繁复

我国国有森林的管理机构，主体来说，依据层级设定，国家林业局下设省区林业局，然后是地市林业局，继之为县级林业局。与此同时，各级林业局下又设有林业资源管理司、森工总局、林场等机构。此外，国有主要林区还设有管理分局。繁复的多层次的管理机构设置，不仅加大了政府机构的运转成本，复杂了相关事件的处理程序，而且权力的分散和交错不利于对国有森林资源进行统一管理。

1.2 管理职能混乱

所有权者应承担的管理职能与政府所应承担的管理职能相混同。所谓所有权者，应该追求的是森林资产的效益；作为政府，应该追求的是社会总体效益。国有森林资源管理相关机构一肩挑双任。

政☭府职能和企业职能相混同。企业的职能是经营好森☣林资产，实现森林资产效益；政府的职能是为竞争营造公平环境、提供基础性的服务给各森林企业、对森工企业的经营管理进行监督。在国有森林资源管理中，政企不分使得各森工企业面临着不公平的竞争环境，肩负着文教卫等沉重的包袱，并且造成了森林资源的严重浪费，导致森林资源的锐减。

1.3 执法效力欠佳

在森林资源管理机构中，有不同级别不同部门的执法力量，公安、稽查、检疫、种苗管理等等，这些执法机构在惩治相关林业违法犯罪方面发挥了作用，但是林业执法力量的有限性和林业执法力量的财政问题使得因森林资源而发生盗伐、滥伐林密案，征占林地案，非法经营木材案等时有发生。

1.4 缺少公众参与

国有森林属于国家所有，属于人民所有。无论是管理还是监督，都应该而且必须有公众的参与。在发达国家，比如说美国，十分重视公众对森林资源的管理以及对管理进行监督，通过民主化的管理与监督，实现了森林资源管理的有效。在我国，公众对森林资源管理及监督方面却参与甚少，一切都由政府相关部门决定。这是因为公众缺乏参与的意识与途径；因为政府相关部门不能给予公众知情权与参与权的保障。

1.5 森林资源管理相关立法欠缺

在森林资源管理相关立法方面，同发达国家相比，我国在很多方面有所欠缺：在部门职能之间没有予以明确的责任，只是笼统地规定各级林业相关部门对森林资源具有保护、利用与更新的权利与义务，通过对森林资源进行管理与管理监督，各级林业部门履行权利、完成义务；森林资源资产评估法规与制度不完善，表现为森林资产价值界定标准不清、森林资源资产评估机✘构与评估人员的职业道德缺乏法律规范、森林资源资产评估的环境缺少法律和制度保障的公平性等等；森林保险相关法规欠缺。

2 我国国有森林管理体制完善建议

2.1 明晰管理机构

在森林资源管理机构的设置上，应¿该本着层次明确、垂直领导的原则，在国家林业局的总体领导下，设置省市县林业资源管理局，负责对地区森林资源社会效益的维护以及为森工企业提供公平的竞争环境、做好基础性服务保障、进行经营监督。此外，延续政企分离体制改革，成立与不同层次森林资源管理局相并列的森工企业，负责对森林资源进行资产经营，包括循环更新、采伐加工等，森林资源既然是资产，既要保证资产增值，也要维持资产的可持续。

在监督机构的设置上，以与同级森林资源管理机构平行为原则，建立补充具有良好职业道德的监督机构，改变现有森林资源监督机构受同级森林资源管理机构领导的局面，保障监督权的有效行使。如果监督机构受同级权力机构的领导，在有心无力之下，必然会使监督权力的行使大打折扣。此外，监督机构的领导人以及人员编制等需经过政府相关人事部门的批准。

2.2 明确政府与企业的职能

国家各级森林资源管理机构的职能为：编制执法队伍，对林区的安全进行防护；负责所有权，分离经营权，维护林区的可持续发展与社会效益；对林区的经营、采伐、种植等活动进行监督，确保森工企业的各项活动在法律条文和自然规律的范围内进行；对林价进行核准，收取国家应得的收益；建设基础物质和基础文化，为森工企业员工的生产和生活做好保障性的工作。

国家各级森工企业的职能为 ：负责林区的经营活动，按市场规律组织经营；按照林木的生产规律，对其进行种植和采伐，保证企业的可持续发展；做好经营计划，在有关部门批准之后，一丝不苟地落实计划；合理经营林地资源，负责管理林地资源的加工与销售工作，追求利益的最大化；不断扩大规模，增加投资，获取规模经营效益；定期向国家缴纳应该缴纳的费用，比如林地使用费、各种税费等等，避免违法违规行为的出现。

2.3 完善执法体系

在森林资产管理的执法力量强化方面，可以进行以下的工作：扩大执法队伍，落实不同队伍的职能，公安、消防、检疫等能够满足林区规模的基本要求且各有所职，在事故发生时不互相推诿又能精诚合作；完善领导责任制，比如，国家以及省市县的林业主管领导为安全主要责任人，森工企业主要领导为建设主要负责人，并且，将其所承担的责任列入业绩或政绩考核指标；实行严格的奖惩制度，对于执法过程中敷衍塞责的必须予以惩罚，对于执法过程中严格要求的给予适度奖励，执法的松紧直接关系着林区的安全与可持续发展；建立案件报告与总结制度，对于林区内发生的各种案件，定期进行总结与上报，以接受上级的指导，减执法中同类疏漏的发生。

2.4 实施森林资源管理的民主化

国有森林资源不仅需要实现经济效益，也需要实现社会效益与生态效益，所以，管理力量不能仅限于政府与企业领导，应该强化公众的参与性。公众的参与管理需要注意2个方面的内容：保证参与主体的平等性，不分学历高低，不分职位大小，一律享有相同的管理参与权；强化公众的参与管理意识，维系公众参与管理的持续性，只有通过公众持续地参与林业资源相关管理，才能减少管理对经济效益的偏重，降低以社会效益和生态效益为代价换取经济效益的发生率。

2.5 进行森林资源管理相关立法的补充

需要在法律法规中对各部门应该承担的责任予以明确，国家享有国有森林的所有权，维护森林的社会效益与生态效益，地方各级林业部门享有对森林资源管理的监督权，对森工企业的运作进行监督，森工企业享有对森林资源的经营管理权，并且负责林区的安全；在森林资产评估方面完善评估机构与人员准入、规范评估流程、进行评估法律责任明晰化三个方面的立法内容；在森林保险的法制化方面，主要进行2个方面的工作，强化森林保险准备金的法制化；是在法规上对政府的扶持进行明确，以扩展森林保险的覆盖面积，减少灾害造成的损失。