试论建立行政机关内部重大决策合法性审查机制

摘 要：党的十八届四中全会上提出要健全依法决策机制，具体包括关于建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度以及责任倒查机制等内容。行政决策尤其是重大行政决策是影响公共利益的典型政府行为，重大行政决策的合法性直接影响到人民群众的切身利益。因此，在重大行政决策过程中进行合法性审查具有极为重要的现实意义。

关键词：决策机制 行政机关 行政决策

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确定了重大行政决策的法定程序，主要包括关于建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度以及责任倒查机制等内容。我国是法治国家，依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，依法行政被认为是一项绝对不得违反的法治原则，行政决策只有符合了合法性和正当性才能符合依法行政的要求。因此，全会提出，行政决策如经过审查被认为是不合法的或者根本未经过审查，这种决策不允许提交讨论。

一、行政机关内部决策概述

行政决策的含义可以简单理解为行政机关在履行行政职能时的一种决策过程，具体指为了做出一个合法又合理的行政决定，国家行政机关的工作人员运用在行政过程中掌握的大量信息，以特定的条件和情况为背景，通过科学的分析，最终得出一个合法合理的决策的过程。

行政决策是所有决策的一种，特指对社会公共事务的管理。行政决策的含义可以从三方面理解：第一，作为一种重要的功能，行政机关在作出行政决策时不仅要反映国家意志，而且要体现其自身的程序化与合法化。第二，作为行政机关的一种行政行为，行政决策必须由国家法律规定。第三，行政决策的作为行政管理活动的一种重要程序，行政决策也要遵循依法行政的合理行政、程序正当、高效便民的要求，提高行政效率的同时，用最小的行政投入获得一个既合法又合理并且损失最小的行政决定。

二、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的必要性

美国行政管理学家德怀特・沃尔多说过，社会生活的政治、经济、文化等各个领域都有了行政权的参与就是行政国家的标志，人们在其生命的整个过程中离不开行政机关，行政机关的行为成为影响人们生命、财产、自由和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。行政权，是实现行政目的所享有的各种权力的总称。正是因为认识到了行政权如果不经限制就会膨胀，所以才提出建设社会主义法治国家，实行❅依法治国，对行政权进行有效合理的限制。所以，行政权的行使必须合法，必须以符合宪法法律为准绳。

著名法学家富勒说过，“官方行为与法律的一致性”是法治必须坚守的原则，也有学者提出“权力本身意味着一种能力，它一旦不受控制便会变成暴力。而且这种权力本身不需要法律保护即可存在并发挥作用。因此， 针对权力的先定性与腐化性， 人们要用法律来约束它， 管制它”。现代国家的行政是一个极为庞杂和繁复的系统，例如行政机关的构建、机构的组成、权限的分配、人员的编制等等， 都要由法律作出统一明确的规定，才能保证行政权力的有效行使，才能保障公民行政权益的实现。行政决策的各个方面都要由法律规定，以保证行政权力的合法行使，才能提高政府的权威，才能保障社会和谐稳定。由此观之，要构建法治国家，就必须对行政权进行合法性的控制。

行政立法、行政决定以及行政决策是行政机关行政的三种活动。其中的首要内容便是行政决策，作为关键内容的行政决策是推动整个行政管理活动科学化民主化的重要前提。在法治中国建设的当下，官员和普通公民都应深刻认识到：要想真正实现依法治国，必须建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。英国行政法学家H・韦德认为：“所有的自由裁量权都有可能被滥用， 这仍是个至理名言。”可见，行政机关内部在行政决策中都享有巨大的“法外空间”，而其作用于社会所可能产生的负面影响不会小于行政立法以及行政决定的滥用的影响，为了更加深入推进依法治国的进程，对于行政机关内部重大决策的合法性审查这个问题，我们就不得不严肃和认真地探讨。

三、我国行政机关内部重大决策合法性审查机制的缺陷

重大决策合法性审查机制是党在推进法治政府建设方面的突出亮点之一。我国宪法法律规定行政机关必须依法行政，行政机关在日常行政管理活动中，为了行政管理活动的顺利进行必须依法行使行政权，那么行政决策作为作出行政行为的前提更加需要宪法法律的严格规范。不合法或者不合理的行政决策直接违背了我国依法治国建บ设法治国家的要求，更不能顺应社会发展的需要。因此，行政机关作出的重大行政决策都必须通过合法性审查，才能顺利实施，并且符合时代潮流社会发展，推进国家法治化。

当前，相对于十八届四中全会提出的健全依法决策机制，行政决策如经过审查被认为是不合法的或者根本未经过审查，这种决策不允许提交讨论的要求，我国重大行政决策在很多方面还存在缺陷，这些缺陷主要集中于形式和内容方面。当然，我国的各种法律、法规、规章以及规范性文件中也有关于合法性审查的规定，但是，这远不能满足社会发展的需求。

对于行政机关内部重大决策的合法性审查缺乏法律保障

虽然多数省级政府都出台了有关的规章，陆续也有一些重大行政决策的立法和规范性文件出台，但是中央层面的立法却较为迟钝，国务院各部委有关重大行政决策程序的规定迟迟没有出台。并且，我国当前的法律和行政法规中关于行政决策合法性审查的内容缺乏，只在某些法律、法规、规章以及规范性文件中有关于合法性审查的规定。这种情况下，相对于法律法规而言，这些规范性文件的效力比较弱，约束力不足，权威性不够，时间久了就导致很容易被束之高阁，试想得不到实施的法律如何能够作为建立行政决策合法性审查机制的依据，因此，这些规范性法律文件对于建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的作用不大。 行政机关内部重大决策合法性审查不透明

政府权力有限性是法治政府的关键也是根本。法治政府要求法无授权不可为。现代意义的法治政府，应当是有限政府，即政府行政权力的规范性及有限性。尽管我们一直在提政府职能的转变，行政机构改革等问题，但是对于政府权限的规范还是不够。问题是目前行政机关内部的重大决策真的只是在“内部”的决策，内部如何决策，有什么样的决策权力，如何行使决策权力，如何审查决策的合法性，没有人知道。深入推进依法行政，加快建设法治政府，必须明确政府职能，政府权力清单一方面要在法律中清楚的体现出来，另一方面要通过各种形式向社会公示，使人民群众真正了解并理解政府权力，提高政法行政的权威性与公信力。

行政机关内部重大决策问责机制不健全

行政机关内部的重大决策一直是采取民主集中制，在决策作出之前，必须经过行政机关内部的集体讨论，但是现实中，行政机关的负责人权力过大，现实中的决策最终作出者往往变成了负责人的“一人决策”，这种情况就可能产生很多问题，比如以权谋私、官商勾结、等贪腐问题，并且决策的合法性审查机制缺乏法律的保证就更容易让“一人决策”肆无忌惮。

四、行政机关内部重大决策合法性审查机制的完善

制定法律以保障行政机关内部重大决策的合法性审查

首先， 权力法定。权力必须有法律明确规定。行使行政权力的机关和组织必须由宪法和法律明确规定。因此，制定法律，对重大决策的♛合法性审查作出明确具体的规定，制定法律授予行政机关权力的时候， 同时规定权力行使的范围、目的和程序。其次， 任何行政机关的重大决策都必须以宪法和法律为依据， 任何超越权限的行政决策都是不被允许的。行政机关处理行政决策时， 必须严格依法执行。

促进行政机关内部重大决策的合法性审查的公开透明化

法治政府的基本特征包括透明政府。政府的权力政府的权力源于人民委托，因此政府只能在法律规定的职权范围内活动，并依靠宪法法律来保障公民的基本权利。地方各级政府对经济、文化、财政、卫生、环保等方面作出重大决策时，要充分听取各方面的意见和建议，必要时甚至有时是必须举行听证会或论证会听取意见，决策要本着公开、透明、科学、民主的原则，尊重客观规律，保障人民利益，尊重人民意愿，使政府决策合法又合理，才能构建明确具体的权力体系，促进法治化，防止权利的滥用。

完善行政机关内部重大决策问责机制

我国的纠错问责制实际上从很久以前就有了，只是关于纠错问责的规定并不完善，比如，行政机关做决策过程都¿只是参与，并没有专门负责人，出了问题责任没有办法追究，一些错误的决策缺乏合法性，但是很难找到证据证明等。可见很多情况下，即使行政机关内部有重大决策的合法性审查机制也很难认定和问责。针对这些问题，全会提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，这就意味着不管职位的高低，不管已经过去了多长时间，不管是现职还是已经退休，只要实施了滥用职权的行为，或者其他原因导致决策错误，都要对这个错误的决策负责。关于终身问责制，应该将政府决定转化为法律规定，比如建立领导干部的诚信档案，记录官员的决策过程;制定行政程序法或政府决策法，要完善行政机关内部的层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，并且建立常态化监督制度以完善监督制度。还要有专门的细化的决策程序，促使领导干部的终身责任追究❥成为法定的义务。

五、结语

最后援用一个哲理，事物的发展都需要一个过程，需要经过一定的时间和物质积累。行政机关内部重大决策合法性审查机制也会随着国家的发展，社会的进步，不断完善，它不可能一蹴而就，所以还需要一个发展的过程。

参考文献：

[1]龚祥瑞.行政法与行政诉讼法.法律出版社.1989.

[2]胡建淼.行政法学.法律出版社.1998.