地方政府性债务:“主动举债”抑或“被动举债”?

摘 要：中国地方政府性债务具有独特的生成机理和发展路径。地方政府举债有主动与被动之分。财政体制问题、“时差效应”、“财政幻觉”和“软预算约束”等促成了地方官员的“主动举债”；为专项资金配套和由于公共产品关联性所导致的“不得不为之”的事情导致了“被动举债”。研究地方政府的“被动举债”，有助于全面地理解地方政府性债务的深层原因及其背后的逻辑。有效治理地方政府性债务，防止透支未来的资源，需要完善法人治理结构，拓宽融资渠道，建立偿债准备✯金制度，赋予地方政府举债权，并建立地方政府性债务风险预警系统。

关键词：地方政府；地方政府性债务；“主动举债”；“被动举债”

一、W市政府投融资平台：一个案例研究

（一）投融资平台的形成与发展

（二）投融资平台的运作过程与基本架构

（三）投融资平台的营运现状

3.“主动举债”与“被动举债”。地方政府举债有主动与被动之分。相关研究表明，投资与地方官员的偏好有着直接的联系。郭庆旺和贾俊雪认为，地方政府对于实物资本的投资意愿要强于人力资本投资。傅勇和张晏指出，地方政府出于政绩考核的需要，其支出结构呈现出重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的倾向。张牧扬进一步构建了一个基于官员职业生涯的模型，指出“在官员的私人信息不完全的情况下，事前能力更高的官员更倾向于选择‘经济性支出’，如基础设施方面的投资，而能力较低的官员则倾向于选择‘社会性支出’，如教育方面的投资”[1]。从上述数据看，地方政府的生产性（经济性）支出偏好在W市较为明显，存在着一定程度的“主动举债”倾向。

（四）投融资平台的运作模式

W市国有资产投资集团有限公司采取“四统一”模式进行具体运作。一是“统一决策”。各子公司拟定的项目投资和资金来源计划，必须经市国投公司董事会审议，报市国有资产领导小组审批同意。二是“统一调控”。各子公司的财政性资金、土地出让金返还收入等要归口市国投公司，由国投公司根据项目进度和各子公司资金情况予以调剂并开展内部拆借，以提高资金的使用效益。三是“统一融资”。各子公司是建设项目的融资主体，必须按照国投公司批准的年度投融资计划进行融资，并由国投公司提供担保或内部互保，以有效解决融资担保问题。四是“统一运作”。各子公司要按照批准的年度投资计划和经营计划开展项目建设和组织收入工作，项目确需调整必须报经国投公司董事会审议同意，以加强子公司中长期规划的稳定性和项目的科学性。

二、W市地方政府性债务存在的主要问题

投融资平台实现了资源的“跨时配置”，即将要办的事情提前办，对改善基础设施条件和促进地方经济发展起到了重要的作用。但从目前的宏观政策环境和W市平台的实际运行情况来看，还存在着一些亟待解决的问题。

（一）法人治理结构不完善

从建设形式看，W市的投融资平台通过财政拨款建立，分别隶属于不同的部门，政府作为投资主体；从职能定位看，国有资产投资集团有限公司应定位于企业层面；在实际操作中，各管委会（或指挥部）与投融资平台公司是“两块牌子，一套人马”，高层管理人员多由政府官员或现任行政领导担任，没有按照现代企业制度要求建立完善的法人治理结构，责、权、利不清，管理的规范性较差，很难区分国投公司究竟是作为政府的一个职能部门还是作为市场的主体，不少子公司是因事而建，从组建、融资到项目的策划和实施都十分依赖行政力量，无法真正按照市场化模式运营。

（二）缺乏造血功能

（三）债务风险逐步显现

（四）法规和监管机制不完善

地方政府投融资平台最基本的功能是：以政府信用为依托，直接或间接地筹集资金，用于解决发展过程中“瓶颈”的领域、行业或项目。但地方政府投融次平台出现之后，没有相应的管理细则进行规范。一是地方政府债务究竟控制在一个什么样的水平？尽管迄今尚无定论，但显然有一个阈值（临界点）。二是在委托代理关系中，地方投融资平台既是与政府之间的“行政型委托代理”中的代理人，又是与其投资公司之间的“市场契约型委托代理”中的委托人，因而，面临着追求市场化运作要受到政府意图约束以及追求自身利益要承担政府社会职能的冲突。三是责任追究机制尚不健全，下级政府的债务不可避免地成为上级政府的或有债务。

三、地方政府性债务膨胀的成因：“主动举债”抑或“被动举债”？

（一）“主动举债”

事权与财权必须要相匹配，如果做事情没有相应的财力作保障，必定会出现以下结果：要么完成不了任务，做不好事情；要么不得不想方设法扩大财源。从理论上讲，地方政府筹措财源的路径有：一是开征新的税种或提高现有税种的税率；二是发行债券；三是向上级政府寻求更多的转移支付；四是土地出让金；五是举债。而我国地方政府没有税收立法权，法律上也明文禁止地方政府自行发行债券的权力，因此第

一、二种方法行不通。至于向上级政府寻求更多的转移支付往往“不解渴”，并且带有某种程度的“不确定性”，不一定能“如愿以偿”。“即使中央能够实行强有力的转移支付，也是基于发展条件平等的原则，这种制度设计满足不了地方政府相互竞争的雄心。”[5]当土地出让金仍不足以弥补收支缺口时，举债也就成了地方政府扩大财源的必然选择。事实上，土地出让金和举债是一对“孪生兄弟”，地方政府往往以土地财政为投融资平台担保获取银行贷款。因此，财政体制问题是造成地方政府性债务的一个十分重要的原因。

2.建设中的问题。一是“时差效应”。基础设施和交通道路等“硬件”建设有一个“时差效应”，同一项目今天花这么多钱就能拥有，明天可能需要花更多的钱才能完成。这一“时差效应”可以追溯到庞巴维克的“时差利息论”。“时差利息论”将物品分为现在物品和未来物品，认为人们对现在物品的主观评价要高于未来物品。“现在物品通常比同一种类和同一数量的未来的物品更有价值。这个命题是我要提出的利息理论的要点和中心。”[6]（p.243）因此，为了使双方的交换等价，债务人在归还本金时，还要加上时间上的☂“贴水”――借贷“利息”。在今天花这么多钱就能拥有与明天可能需要花更多的钱才能完成之间，理所当然选择的是前者；在通过举债今天就能拥有与不通过透支明天才能实现之间，毫无疑问选择的也是前者。除了“币值”之外，要素的价格发生了变动，特别是“硬件”的落地都与“拆迁”有关，而随着人们权利意识的增长，“拆迁”的成本会越来越高。二是“财政幻觉”。人们之所以偏重现在而低估未来还与“财政幻觉”有关。普维亚尼的“财政幻觉”假说指出：纳税人对财政收支真实规模的认识是模糊的，存在着某种程度的幻觉，纳税人通常更关心公共支出扩大（举债）所带来的眼前好处，而忽视了其背后所付出的可能要缴纳更多税收的代价。与之相对应的是李嘉图的“等价定理”。该定理提出：无论政府是以赋税还是通过举债来筹资，其效应是等价的，即今天的负债就是明天的税收。因为政府的任何债券发行都意味着将来必须要偿还的义务，并且在偿还时还要多附加利息，会导致未来更高的税收。实际上人们的“财政幻觉”往往大于“等价定理”，从而支持了较高的公共支出水平。特别是我国正处于工业化和城镇化这一新时期，表现为一种更为迅速的经济发展过程，对公共产品与公共服务有着超前的和大规模的需求，这就需要地方政府筹措更多的资金用于各项建设，在财政收入既定的情况下，这些资金只能来源于举债。

3.软预算约束。科尔奈用软预算约束来描述计划经济时期国家对企业的一种“父爱主义”偏好，即对一个濒临倒闭的亏损♂企业，国家会施以援手而不会坐视不管。软预算约束综合症导致管理者不负责任、对风险漠不关心，容易出现过度投资饥渴和扩张冲动。企业的财务状况并未对其开支、借贷或扩张形成真正约束，这反过来使企业更频繁地陷入财务困境，不得不要求更多的救助。换言之，预算约束被软化了。Shleifer & Vishny的研究认为：国有企业是政府获取政治资本的一种工具，如果国有企业因经营不善或亏损而破产关闭，政府在国有企业中所积累的政治资本将会丧失。在这种情况下，政府宁愿解救国有企业而不是让它破产，因此，国有企业存在严重的软预算约束。

（二）“被动举债”

1.项目制。中央对地方的转移支付可分为一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付主要是中央财政对地方的财力补助，一般不指定用途，地方可自主安排支出；专项转移支付主要服务于中央某一特定的政策目标，地方政府必须按照上级的规定用途使用资金，并要求地方有相应的配套资金。周雪光把它形象地比喻为“钓鱼工程”：上级以一部分资金作为“诱饵”，鼓励下级政府或单位用各种方式集资来完成某项工程。

周飞舟、渠敬东不约而同地将其与“项目”和国家治理联系起来。“分税制改革之后，随着‘两个比重’的提高，各种财政资金开始以‘专项’和‘项目’的方式向下分配，而且这正越来越成为最主要的财政支出手段。”[9]这种指定了专门用途、以各种项目的名义下达并要求下级政府配套资金的行为是专项转移支付的惯用手法。“项目现象是我国近十年来社会治理体制机制运行中的一个极为独特的现象：国家财政若不以转移支付的形式来配置资源，就无法通过规模投资拉动经济增长，各种公共事业也无法得到有效投入和全面覆盖；地方政府若不抓项目、跑项目，便无法利用专项资金弥补财政缺口，无法运行公共事务；甚至本以市场经营和竞争为生的众多企业，也多通过申请国家各级政府的专项资金项目来提高自己的收益率。”[10]由于专项转移支付由上级指定用途，有时候地方的财政支出或投资的优先次序，可能与全国的通盘考虑并不一致，而为了得到这笔专项资金，又不得不为之而配套。当地方财力不足时，“被动举债”就出现了。

2.公共产品的层次性与关联性。公共产品根据受益的范围与程度不同，可分为全国性的或地方性的，这是公共产品的层次性问题。不同受益范围与程度的公共产品应当由不同层级的政府提供，这是财政分权理论的逻辑起点。斯蒂格勒探讨地方财政分权的理由，认为地方政府具有信息上的优势，比中央政府更加接近民众，更了解所辖区居民的需求和效用；马斯格雷夫从财政的三项职能（配置、稳定和分配）出发，指出宏观经济稳定政策与收入再分配主要归中央政府负责，地方政府则主要根据各地方居民的偏好不同从事资源的合理配置；奥兹指出，让地方政府将一个帕累托效率的产出量提供给他们各自的选民，则总量上要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量要有效得多。换言之，如果下级政府和上级政府提供同样的服务，那么下级政府比上级政府提供的效率会更高；蒂布特提出“用脚投票”理论：人们之所以愿意在某一地区居住，是因为地方政府的服务与税收组合符合自己效用最大化目标，一旦地方政府不能满足其自身的需求，那么居民可以“用脚投票”迁徙到自己满意的地区。这是地方政府存在以及提供公共产品和服务的重要理论前提。公共产品除层次性外还有关联性，有些地方公共产品是更大区域范围中的一部分（譬如国道、省道），一项公共产品如果需要所辖地区的共同投资才能最终完成，那么就产生了公共产品的关联性。当一项投资工程需要子系统的共同努力才能完成时，就必须要跟进，否则就会形成“瓶颈”而使整个工程受到影响。有时候可能有的投资在当地并不是急需的，但也必须要同步，没有钱借钱也要上，没有条件创造条件也要上。这是除专项资金配套之外，地方政府“被动举债”的另一个重要方面。

综上所述，地方性债务的形成有时候并不都是地方政府的主动行为，为专项资金配套和由于公共产品关联性所导致的“不得不为之”的事情都会产生“被动举债”。“事权”与“财权”不相匹配是理解地方政府举债的一个重要的方面，但不相匹配如何度量？一直鲜有论证。如果进一步将举债细分为“主动”与“被动”，我们会发现“被动举债”实际上就是地方政府“事权”大于“财权”的部分。

四、地方政府性债务的治理

规模庞大的地方性债务折射出地方财政收支不平衡、支大于收的现实问题。无论是“主动举债”还是“被动举债”，其实质都在透支未来的资源。随着地方性债务的不断上升，债务风险也在不断积ϟ累，因而引起了社会各界的高度重视。有效治理地方性债务事关经济大局，也事关未来的政策走向。

（一）整合现有投融资平台，完善法人治理结构

要按照政企分开的原则，打破部门归属，将原来的投融资平台从现有归口部门中分离出来，按主业相同、产业相近、行业相关原则整合归并，建立统一的新型投融资平台，从体制和机制上保证“借得来”、“用得好”、“还得起”，并实现三大转变：一是由“融资平台”向“经营实体”转变；二是由“条块管理”向“归口管理”转变；三是由“小散经营”向“规模运作”☯转变。各国有投资公司要按照现代企业制度，完善法人治理结构，实行董事会领导下的总经理负责制，明确董事会、监事会和经理层之间的权力、责任、利益以及相互制衡关系，并以此来规范各级政府与国有投资公司之间的关系。企业内部要建立科学合理的业绩考核制度，实行权责对等、绩效挂钩的薪酬激励机制，充分调动管理层和员工的工作积极性。

（二）控制债务规模，拓宽融资渠道

市镇基础设施和道路交通一旦建成不只是当代人在使用，子孙后代亦可享用，在现有财力无法满足当期建设的情况下，地方政府性融资就成为一种必要的选择。但举债要适度，地方性债务过度膨胀就会带来“不虞效应”。久而久之还会上瘾，上瘾后就会不断要求加大吸食量、欲罢不能，从当初的“权宜之计”变成后来的“须臾离不开”，所以必须要控制债务规模，尤其要控制地方政府性债务。一是要健全和规范政府性建设项目的决策机制，成立重大建设项目专家智库机构，在深入调研、充分论证的基础上，根据轻重缓急合理安排建设项目，以提高建设项目决策的科学化、民主化程度。同时要准确定位政府和市场之间的关系，凡是可以由民营企业承担的项目，应鼓励和引导民间资本进入，从源头上控制地方政府性债务的膨胀。二是要编制好国有资本经营预算，对平台的经营活动进行统筹规划，每年平台的投融资计划、国有资本的经营预算要与年度预算一道，提交各级人大审议批准后实施。要积极创新融资模式，拓宽融资渠道。既要尝试股权融资――优化组合平台公司资产，通过股票市场募集资金进行投资建设；又要推进项目融资――经营性项目可适当采取BT（建设-转让）、BOT（建设-经营-转让）、TOT（移交-经营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）等模式，实行市场化运作，鼓励民间资本参与基础设施建设。

（三）建立偿债准备金制度

在有效控制政府性债务规模的同时，还要规范债务管理，建立偿债准备金制度。偿债准备金类似于银行存款准备金，指以总预备费的形式建立一笔稳定可靠、逐年滚存的财政风险准备金，专门用于政府逾期债务的清偿，这是防止举债风险最有效的制度安排。偿债准备金的来源主要由以下几个方面组成：一是在借债总额中按一定比例提取一部分；二是在土地出让金收入中按一定比例提取一部分；三是在年度预算中安排一部分；四是在国有资产经营收益中安排一部分。同时应明确规定：偿债准备金只能用于偿还地方政府性债务本金及利息或用于地方政府性债务举债的政府担保，任何单位、部门或个人都不得挪作他用，不得用于风险性投资。

（四）赋予地方政府举债权

中国地方政府没有举债权。2009年以后，尽管地方政府可以向中央政府提交申请代为发行债券，但“僧多粥少”，且可选择的期限较少。地方政府不拥有财产权和举债权，这是导致地方政府变相举债、违规融资的一个十分重要的制度原因。王一鸣认为，地方负债方式需要改革，要搞长期性投资，如基础设施建设，就需要长期的融资渠道来完成，最好的方式不是向银行融资，而是发债。赋予地方政府举债权不仅是为解决地方政府性债务危机，在本质上是为给地方政府提供合法、公开的融资渠道，保障地方性公共产品的有效供给，激励地方政府推动经济发展方式的转变，提高区域的治理能力，同时这也是进一步深化财政体制改革的重要步骤。王旭坤指出，地方政府拥有举债权后进行自主发债不仅是一个单纯的经济行为，更在于将中央政府对地方政府专项转移支付中残留的“计划因素”剥离掉。总体而言，允许地方政府发行债券可以明示最终借款人的身份，使得政府的预算更为透明。

（五）建立地方政府性债务风险预警系统

在地方政府性债务的治理中，构建有效的风险预警系统是重中之重。建立地方政府债务风险预警系统主要包括风险识别、风险评估和风险判断等阶段。风险识别是对地方政府债务风险进行全面分析，确定其性质、特征；风险评估是在风险识别的基础上，通过对所收集的大量详细资料加以分析，度量和预测风险发生的概率；风险判断是根据有关地方政府债务风险预警指标的安全阈值来判断风险的程度。任何地方性债务危机都有一个逐步显现、不断恶化的过程，这可以通过一系列预警指标体系反映出来。预警指标可以从借、用、还三个环节中选取，其中借债是基础，用债是关键，偿债是重中之重，核心是设立平台公司资产负债警戒线。要定期对平台公司资产负债规模进行评估核算，对资金使用情况、偿债能力进行全面评估和动态分析，对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估，对贷款使用实行全程跟踪和严密监控，以防止平台公司突破警戒线造成债务危机。

五、结论与讨论

中国地方政府性债务具有独特的生成逻辑和发展路径。在现行财政体制下，在地方政府从事建设所需要的资金中，土地出让金和举债是一对“孪生兄弟”，当土地出让金仍不足以弥补收支缺口时，举债也就成了地方政府扩大财源的必然选择。这样，地方政府的收入和支出被进一步放大，特别是通过投融资平台的间接举债，量入为出、收支平衡的预算原则由当期变为跨期，由静态变为动态。在动态的跨期状况下，财政体制问题、“时差效应”、“财政幻觉”和“软预算约束”等促成了地方官员的“主动举债”。地方政府除“主动举债”外，还存在着“被动举债”――集中于专项转移支付需要地方配套的一些项目和由于整体的系统性要求地方同步的一些建设，前者与项目制有关，后者与公共产品的关联性相联系。地方政府性债务的形成有时候并不都是地方政府的主动行为，为专项资金配套和由于公共产品关联性所导致的“不得不为之”的事情都会产生“被动举债”，此时地方政府的“举债”是“霸王硬上弓”，是被迫无奈之举。“被动举债”实际上是地方政府“事权”大于“财权”的部分。对地方政府“被动举债”的研究，有助于我们更加全面地理解地方政府性债务的深层原因及其背后的逻辑。

[责任编辑：刘琼莲]