我国农村社会保障体系建设中存在问题及解决措施

【摘 要】农村社会保障体系是统筹推进城乡社会保障体系建设的重要组成部分，全面建设农❥村社会保障体系是十八大关于“整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度”等战略部署。但是，目前我国农村社会保障体系还存在诸多问题，为了进一步推进我国农村社会保障体系的全面建设，文章通过非介入研究和理论研究方法对我国农村社会保障体系存在的问题进行深入研究，得出我国农村社会保障体系中存在城乡社会保障差距悬殊，农村社会保障体系覆盖面过窄，政府责任偏失的问题，着重研究了农村社会保障体系中政府责任偏失的问题，进而提出相应的解决措施。

【关键词】农村；社会保障体系；存在问题；政府责任

一、农村社会保障体系发展现状

但是由于我国城乡建设二元制结构，我国社会保障建设走了一条“先城市、后农村”、“重城市、轻农村”的发展路径；在实施过程中对不同群体参保采取打补丁办法，致使城乡社会保障的发展程度严重失调，社会保障城乡“碎片化”的制度性断裂不断加深。

二、当前我国农村社保体系建设中存在的问题

（一）当前我国城乡社保体系差距悬殊

从社会权利角度看，尽管近年来“农民权利越来越受到重视，以平等权为核心的权利保障被视为解决农民问题的根本问题”，但由于农村社会保障的历史欠账太多，我国城乡社会保障制度仍存在较大差距。

（二）农村社保覆盖面仍然过窄

经过近年来的扎实推进和艰苦努力，农村社会保障制度的覆盖率确实有了大幅度提高。其中，新型农村合作医疗的覆盖面己达95%以上，“十二五”期间实现制度全覆盖应该问题不大。但农村社保制度中的其卐他项目覆盖面仍然过窄，尤其是现有的社保制度对从事非农产业的农村户籍人口如个体经营者、灵活就业者特别是农民工等特殊群体的保障严重不足。

（三）农村社保体系建设中政府责任承担存在诸多问题

1. 政府参与不足

2. 中央政府与地方政府职责划分不明确，政府间协调能力差

首先，中央政府与地方政府在农村社会保障政策设计和制定方面统放不分，职责划分不明确。中央政府主导政策制定，地方政府指定的社保政策需要经过中央政府批准。但是地方政府没有主动改革的意愿与责任，即使改革，地方政府指定的改革设计方案又可以与中央指示不尽相一致。其次，缺乏有效的沟通和协调机制。当地方政府在农村社会保障建设中遇到问题请示中央政府时，往往长期得不到答复。再次，在社会保障具体的项目负责方面中央政府的“越位”和地方政府的“缺位”现象严重。

3. 政府立法工作滞后，农村社会保障制度供给严重不足

政府对农村的社会保障责任的规定大多仍是行政性文件。这些文件语言具有概括性、模糊性，导致各地政府在权利的使用上具有较大的自由裁量权而且责任承担上具有较大的随意性，例如社会抚养费的增收标准，以农村居民年人均村收入为计征的参考标准，结合当事人实际收入水平和不符合法律、法规规定的子女生育情节确定征收数额。其具体的增收标准有省、自治区、直辖市规定。农村社会保障法律体系不健全。中央和地方行政机关出台的大量关于农村社会保障的政策、法规绝大多数没有上升到国家法律层面。对农民享受社会保障的权利也没有明确、具体的法律规范。

4. 政府财政投入不足，农村社保资金落实难到位

资金是社会保障中的关键。在德国，由于农村人口老龄，政府对农民养老金项目的投入占整个养老投入的70%。但是在我国由于是城乡二元社会经济结构，在社会保障资金投入上城乡很不平衡，政府把大量的财政资源投向城市。近年以来，中央财政对农村社会保障的投入虽有大幅增长，但与政府的财政总体收入的增长相比，投到农村社保领域的资金任然很少，而且这种增长没有明确合理的目标，缺乏固定性。中央政府与地方政府财政分摊比例不明确、责任界定不清晰，中央政府与地方政府财权与事权不对等。

5. 政府的社会保障管理体制混乱，无统一协调管理部门，基金监管易失控

首先，各相关职能部门职能相互交叉。例如，民政部门、卫生部门、人力资源和社会保障部门多♡管齐下进行管理。各部门之间在行使权力时相互掣肘，在履行义务时相互推诿。其次，我国农村社会保障资金的使用和管理最终落实在基层，而在我国很多地方是征收、管理与使用三权集于一身，很多具体项目实际上处于政府部门自我监督的状态，资金的增值保值方面面临诸 ツ多风险。 6. 政府缺乏服务管理，农村社会保障制度的推行缺乏良好环境

大多数国家把救助看成是政府义不容辞的责任，人民接受救助是毫无争议的权力。但是在中国养儿防老、自力更生等传统观念根深蒂固，大多数农民对社会保障并不明确。据中国社会科学院的一项调研结果显示：被调查的农民中，32. 2%的人知道农村社会养老保险，67. 5%的人不知道。在回答知道的人中，24%的人参加了社会养老保险，73. 1%的人没有参加。

三、针对农村社会保障问题的解决措施

（一）缩小城乡社会保障差距

从总体来说，应该增加农民收入，加强农村基础设施建设，保障农民社会权利，缩小城乡社会保障差距。

一方面，加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭、集体、企业间的合作，共同发展的农业经营方式创新。稳定农村土地承包关系、赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权力，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。努力提高农民收入，提高农民个人账户的贡献，缩小城乡社保基金差距，以保障农民有充足的经济对社会保障的支持☣。另一方面，推进城乡公共资源配置均衡化。

（二）进一步扩大农村社会保障覆盖范围

（三）切实履行政府的责任

1. 明确划分中央政府与地方政府在农村社会保障体系建设中的职责范围

以立法为依据，明确划分中央政府与地方政府在制度设计与建设中的职责；明确社会保障项目具体分工；明确财政投入分摊比例；明确农村社会保障管理、实施和监督中职责。例如，中央政府负责农村社会保障的基总的原则、规则、框架等设计。地方政府负责社会保障体系建设中日常管理、资金收缴等工作。全国性的公共产品由中央政府负责；地方性公共产品由地方政府负责；准全国性公共产品由中央政府主导，根据其外溢性大小由中央政府和地方政府合理分担。

2. 建立健全农村社会保障法律、法规

政府应当坚持法治原则，逐步完善农村社会保障法律体系，以保障农村社会保障制度的执行更加规范化、具体化、制度化。建立起与农民需求和农村经济建设相适应的社会保障法律体系。首先，在整体立法规划方面，全国人大及其常务委员会应当做出具体的执行步骤和时间规划；其次，在农村社会保障体系所保障个项目上，国务院应针对农村合作医疗、社会救济、社会优抚、社会安置等具体情况，做出整体部署与规划，制定与法律相适应的行政法规。

3. 增强政府财政投入对农村社会保障建设的支持力度

在现代社会，国家对社会权的保障绝不是单纯地对市民社会的让步，而是一种积极主动的社会措施。资金是建立健全农村社会保障体系的核心，资金来源也是建立健全农村社会保障体系的核心问题。政府应当逐步建立起以财政支出为主体、以多种渠道筹资为辅的农村社会保障资金支撑体系，增强财政投入的稳定性和连续性，以保证有持续稳定的资金来源对农村社会保障建设的支持。在增加各级政府的财政投入同时，政府在资金管理方面，可以对社会保障资金进行合理的投资，从而获得收益。

4. 强化监督机制

有效的监督是农村社会保障体系建设良性发展的重要保障。在人大监督方面，各级政府应当将农村社会保障体系建设情况纳入政府工作报告体系，向人民代表大会报告，接受它的监督。人大通过对政府工作报告的审查或者质询、检查政府工作或者罢免政府组成人员以及受理群众对政府及其工作人员的检举控告等方式进行监督；在行政监督方面，除主管部门自身内部监督外，财政部门、审计部门等都应纳入行政监督体系，并对其进行定期或不定期监督审查。在社会监督方面，切实农民的知情权，正确发挥舆论监督作用，建立有农民代表组成的协会进行有效监督。另外，将农村社会保障体系建设的成效纳入政府绩效考核体系，对政府进行农村社会保障制度建设工作进行科学的考核，并定期公布考核结果，将其作为政府政绩一项重要依据。