现代民主政治与现代国家审计

哲学 使人聪明， 历史 也使人聪明。哲学使人思维得更正确，历史使人行为得更正确。古人说，以史为鉴，可以知兴替，正是如此。一部二十五史，有许多兴替之道可引为鉴。我这几年时常提到“天下未乱计先乱，天下欲治计乃治”这两句话，就因为它正是值得我们十分警惕的一鉴。甚至也是 中国 历史 发展 的一个 规律 。这里的计，指的就是审计和 会计 。

从历史上看，一个政权，审计一上轨道，就会 政治 清明，官守廉洁，一定昌隆；审计不上轨道，就会贪污不治，贿赂公行，一定衰败。远的不说，本世纪短短前半个50年中，满清、北洋、国民三个政府，就足够为我们说明这一点。而审计工作也只有在一个政权决心不重蹈前朝的复辄，决心励精图治之时，才能够上轨道。写审计的历史，目的不在于掉书袋，识掌故，资谈助，而在于通过审计的历史，探究一个国家和 社会 经济 透过审计反映出来的治、乱、兴、衰之由，及其所以致治之道，知所借鉴。一部审计史就是反映国家治乱兴衰的信息学。文硕教授今天这部《世界审计史》，正是反复着眼于此。

今天，我们国家正在大力进行廉政工作，大力反对官僚主义，大力回复人民观点，大力讲究经济效益，正反映了我们国家励精图治的决心， 自然 得到广大人民的拥护。决心是必要的，但决心只是起点。政治如何能清廉?官僚主义如何才反对得了?群众观点如何才能真正回复?经济效⚥益又如何才能提高?毕竟都是非常现实的 问题 ，毕竟都不能不在决心之外，采取些确切有效的措施，方克有济。读了文硕教授这部专著，将能在解决这些问题上，对我们有所启发。

我从来认为，审计工作的精义在于受托责任。有受托责任，才有审计，没有受托责任，就无所用其审计；理解受托责任，才能理解审计，不理解受托责任，就不能理解审计。受托责任的概念，不但是一切审计人员必须明确的基本概念，尤其是一切以人民公仆的身份，受人民之托，或受出资人之托，承担国家工作和企事业工作的责任人必须明确的基本概念。没有这个概念，有时就难免忘乎所以，主仆倒置，乃至失尽人心。

什么叫受托责任?这个名字在文硕教授的书中称为经济责任，它是文硕教授这部书中的一个基本出发点。以我们国家为例：根据我国宪法，我国的人民是国家的主人。国家的一切权力属于人民，国家的一切资源为人民所有，人民代表大会代表人民，是各级政府的最高权力机关。人民将人民公有的国家资源，通过各级人民代表大会，委托给人民选举出来的该级人民公仆，按照由该级人民代表大会通过的年度预算和国民经济计划所反映的人民意志，去经营管理。从法理上说，这就使各级人民代表大会和其同级人民政府发生了委托和受托关系，各级政府在接受了人民的委托之后就不言而喻地对同级民意机构负起了受托责任，就不言而喻地应以最大的忠诚，最经济有效的 方法 ，最低的资源耗费，最多、快、好、省的结果，完成人民的托付，并向人民报告，接受还是由同级民意机关产生的审计机关所进行的审计监督。国家工作人员的受托责任观念强，说明其素质好，审计工作就容易进行；国家工作人员的受托责任观念弱，甚至根本没有受托责任的观念，说明其素质差，审计工作就不好进行。我们今天的财政干部中抱着“财政不受同级审计机关审计”的高论的同志，不像是个别的。和这些同志谈审计，谈受托责任，就不知从何谈起。

受托责任概念是一切审计工作的出发点。

审计机关的主要作用就在于对同级政府提出的报告，对同级政府通过其会计工作所认定的受托责任的完成情况，独立于同级政府之外，根据证据，不受任何干预地、客观公正地给予重认定。重认定的结果，如认为政府确已按照人民的几个“最”的要求，完成了人民的托付，就由这同一级人民代表机关，解除这些公仆们的责任；如认为不符合人民的意志和要求，而又情况严重的，就由人民另选人民认为能够称职的新政府，来代替不称职的政府。我国和西方国家，在谁是人民的问题上，有本质的不同，但在这些非本质的问题上，却没有什么两样。因此，在 现代 民主政治中，审计工作对民主政治的贯彻，不但是必不可少的，而且是关键性的。审计能很好地起作用的国家，就说明其有民主；审计不能很好地起作用的国家，就说ฉ明其没有民主或不很有民主。审计的历史是这样，民主的历史也是这样。

怎样✎才能使审计工作很好地起作用呢?

文硕教授这部书以极大篇幅，全面地向我们介绍了各主要国家的经验。这就是，无论什么审计形式，除了必须斩钉截铁地确立起受托责任这个概念之外，还得有一个良好的审计体制的保证。

审计的历史告诉我们，真想使审计工作起作用，审计机构就必须要独立于受托责任人的权力干预之外。——政府自己花钱，自己办事，而又自己审计，决无结果!非但没有结果，有时甚至比不审计还更增加人民的不信任感。

审计之所以一定要独立于受托责任人之外，一定要向委托人直接报告审计结果，而不能经由受托人转，不仅仅是为了使审计机关能不受干预、客观公正地对政府是否完成人民托付的问题进行重认定，主要更在于使政府能从制度上保证使自己避免干预之嫌，从而更有力地向人民证明自己对人民的忠诚，更有力地证明自己并无滥用人民托付的权力的情事，更有力地使自己为民公仆，公忠体国的昭昭之心，大白于天下，也更有力地取信于民，得到人民的支持。应该看到，人民是绝对务实的，是从政府的实际行动，而不是其政治许诺来决定其对政府的态度的。在这方面，我们绝不能抱任何唯心主义的幻想。由一个独立于政府之外的审计机关，将政府实现其许诺的情况，客观地加以认定，和原先的许诺对比，公之于众，只要政府是实事求是的，就一定能取信于民。审计机关客观认定的缺点，比政府自己主观吹嘘的成绩，更容易为人民所接受。正是由于这两方面的共同要求，才使近代国家百分之九十几以上的审计机关都独立于各级政府之外。各级审计机关独立于各级政府之外是人民对政府充分发挥其监督作用的条件，也是使政府工作增加其透明度，使人民充分理解，得到其信任和支持的条件。

在今天的中国，四项基本原则必须坚持，不许有任何动摇。这可以说是全国人民的共同愿望。从这个愿望出发，我们却确须冷静下来思考一番：如何才能顺应广大人民这个要求，使坚持四项基本原则这一关系国本的问题，不仅仅止于是人民的愿望而且成为各级政府从上到下一切工作人员的有力行动；不只是党的书面纲领，而成为党对各级公仆的严格要求?使人民从各级人民公仆的行动上确信人民公仆绝对只是人民的公仆，而不是对人民发号施令的主人；人民公仆的实际行动绝对符合四项基本原则的要求——绝对有利于加强党的领导，有利于实行社会主义，有利于人民民主，有利于马列主义、毛泽东思想的贯彻而不是和这些要求背道而驰，是十分必要的。将审计机关放在各级政府的领导下，使政府处于自己用钱、自己办事而又自己审计这种说不清的位置，究竟有利于坚持四项基本原则?还是不利于坚持四项基本原则?答案是清楚的。在这种情况下，即使人民不表示意见，政府又如何理直气壮地向人民交代?要求人民的信任?有人认为，今天这种体制，有利于审计结果的处理。这句话的潜台词是人民代表大会没有处理的力量。且不问这种看法把全国人民代表大会这个国家的最高权力机关放在何处，只要看一看，恰恰还是今天，全国的审计人员几乎无不为审计难处理更难而叫苦，那不就更有必要再听听，究竟还有什么非坚持我们今天这个审计体制不可的理由了么?

历史地看，我们今天这个审计体制和我们今天这个廉政建设、励精图治、坚持四项基本原则的要求不相容；和我们今天这个增加政府工作的透明度，提高人民的向心力、凝聚力、支持率的要求不相容。我想，在我们读了文硕教授这部审计史后会明白无误地感到这一点。我完全同意民主离不开法制的观点。今天，我们有关审计的立法，审计的体制，显然已无法保证十二大、十三大一再提出的“高度民主”、坚持四项基本原则这些目标的实现。是到了重新考虑的时候了。

我也从来认为，审计不但因受托责任的发生而发生，而且因受托责任的发展而发展。

在“普天之下，❤莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的奴隶社会，奴隶主占有一切，奴隶主就是当然的托付人，而代奴隶主经营管理的一小部分体面的奴隶，则是受托人；在封建社会，封建君主、地主是托付人，而封建官僚和地主的管家则是受托人；在资产阶级社会，以资产阶级为代表的纳税人为托付人，资产阶级的各级政府为受托人；在社会主义国家，广大人民群众为托付人，各级人民政府为受托人。从这一观点出发，不妨认为，人类社会的发展，反映为托付人和受托人不断因阶级势力的消长而发生的更替，反映为托付人从寡头而逐步大众化；反映为对受托责任完成情况的愈来愈严密的监督；反映为受托责任的愈来愈充实的 内容 。

在民主的启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝。至于取之于民的如何花费，人民并不过问。随着 社会 的 发展 ，民主意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民的，必须用之于民，不按照人民意志来使用，人民就要求他负 政治 责任；随着社会的再进一步的发展，民主权力的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须 经济 有效地用之于民。用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责。近20年以来，西方社会的生产力还在发展，民主的力量还在提高。污染、噪音、职工健康福利、妇女儿童保护、生态平衡的维护等，越来越引起广泛的关切和注意，人民又要求政府在受托责任中增加社会责任的 内容 ，出现了社会审计。从这一观点看，一部审计史，也就是一部民主发展史，一部受托责任的发展史。文硕教授的书，是抓住了这个主线，一贯到底的。受托责任的最高形式是政治责任，在西方国家，负政治责任的意义是民意机关在政治上对政府的不信任，是政府的下台。这也正是近年来我将Accountability这个词逐渐改译成受托责任而不译为 会计 责任、经济责任的理由。

审计的 历史 告诉我们，在民主社会，在审计能真正起作用的民主国家，审计和官僚主义是不两立的。对官僚主义，审计是一种强烈的防腐剂和杀虫剂。从受托责任的观点出发，未有以对人民不负责任为主要特征的官僚主义而能平安无事地通过审计这一关的，也未有审计给官僚主义留下滋生、繁衍的土壤的。历史就是这样，大凡审计制度雷厉风行的国家，官僚主义就很难猖獗起来，而在官僚主义猖獗的地方，则一定就是审计制度不能充分发挥作用的角落。古今中外，殆无例外。

文硕教授在本书中通过介绍世界各国审计发展的历史，得出了这样一个结论：只有在政治民主化过程中才能逐步实现国家审计 现代 化；没有民主政治进程开辟道路，国家审计现代化进程就会步履艰难，甚至走弯路。同时，文硕教授又以英美为例，明确指出：政治现代化不一定马上就能实现国家审计现代化，这取决于国家审计人ღ员和政治家对二者关系的认识深度。我非常同意这一观点。与此同时，我也觉得，没有现代化审计开辟道路，政治的民主化也很难不受严重官僚主义的干扰，而受到严重阻碍。民主，是现代审计的实质，审计，是现代民主的表现；民主，是现代审计的目的，审计，是现代民主的手段。没有现代审计这一手段，就很难达到现代民主这个目的；而没有现代民主这个目的，现代审计也就失去其意义。这也正是现代审计之所以必须从受托责任出发的依据。

受托责任的 问题 ，说到底，是个“忠”与“不忠”的问题，而受托责任意识，实质上正是个民主意识。

民主政治的关键，不像我们今天一些人认为的那样，决定于人民的素质。以“人民的素质差”为无法实行民主政治的理由，即不说是非马列的，也不是符合实际的。初民社会的民智 自然 不及我们今天，可是，恩格斯描述的那个易洛魁人的氏族，希拉人的氏族，却完全没有理由否认其为一个民主社会。民主政治的真正关键主要在于人民公仆的素质。如果人民公仆有强烈的受托责任感，始终对人民忠心耿耿，始终认识自己是而且仅仅是人民的公仆，是人民的受托人，而不是反过来，像小平同志批评一些干部那样，“不把自己看作是人民的公仆，而看作是人民的主人”。，那么，即使人民素质“差”，并不 影响 人民之为国家的主人。 中国 人民的素质果然“差”么?且不说中国人民的勤劳勇敢聪明才智历来为世界所公认，中国人民心地明白，对忠奸之辨，从来也一清二楚。对那位唯“恐托付不效，有伤先帝之明”直至鞠躬尽瘁，死而后已，一心辅助那位以素质差出名的蜀汉皇帝阿斗的诸葛亮，始终向往；而对那位挟天子以令诸候，从不把那位并不愚昧的献帝刘协放在话下的曹瞒，却始终只给他一个大白奸脍的形象。

文硕教授是我们大家熟知的。他以前的许多著作，都以取材丰富、见解精辟、结构严密、文字清新见长。这部《世界审计史》不但保持了他的一贯风格，而且更为成熟，更有发扬。全书共五篇六十余万言，以受托责任为指归，

一、

二、三篇叙述了各主要国家的国家审计、民间审计、内部审计发展的历史，强调了国家审计在各国民主政体和反对官僚主义中的作用，民间审计在各国市场

经济中的作用，内部审计在加强 企业 管理、提高经济效益中的作用。第四篇详细介绍了国际会计师事务所从八大变成六大的具体进程。第五篇专题审计史，以十一个专题分别介绍了各种审计技术发展的情况以及审计工作今后发展的大势，无不言之有物，使我读来更有山阴道上，目不暇接之感。在这部书的写作过程中，作者和数十个有关机构建立了联系，与许多国家的审计学者进行了沟通，收集了英、日、俄、德、法、西、葡、美、阿拉伯各国的大量资料和图片，历经寒暑，方才成书，可谓文硕教授迄今为止的一部力作，也是至今为止我所仅见的世界范围内第一部系统地、综合地介绍世界国家审计、内部审计和民间审计演进过程的世界审计通史。这说明改革开放以来，随着我国经济工作的发展，我国的审计工作和 理论 ，也都在不断发展，有的人甚至登上了世界高峰。

学无止境。相信文硕教授一定会更加努力攀登。