土地管理的制度化和绩效

摘 要：制度化是制度形成、制度认同和制度践行的连续过程。无论从制度成型化、制度认同和执行情况，还是从管理结果来看，我国当前土地管理尚未达到高度制度化的程度。地方政府在现有制度结构下针对土地管理正式制度采取的各种高度同形化的非正式规则（制度），是影响土地管理制度化最直接的原因之一。地方政府非正式运作的根源在于，现有的制度安排尚不适应社会转型期外部利润的变化，没有建立各相关方合理的利益实现和调节机制。因此，若要提升国家的治理能力，必须深入研究影响治理过程和效果的组织性非正式制度及其根源，并完善体制机制，作出能够平衡各方利益的、合理的制度安排。

关键词：土地管理;制度化;制度失衡;组织的非正式制度

制度化是制度形成、制度（价值）认同和制度践行的连续过程。而制度化的衡量，可以从制度成型化（或惯例化、成文化、法定化）、制度的认同和执行情况（价值认同和遵循）、对反制度行为的处罚情况等三个方面展开。本文将依据制度化及其衡量标准，对我国土地管理制度化和绩效进行评价，并对“组织的非正☤式制度”①带来的土地管理非制度化和低效问题进行分析，以期为了解转型期国家治理制度化状况、原因及国家制度建设的任务，提出有效的改进路径。

一、中国土地管理制度化和绩效状况评价

（一）制度化过程评价

1.制度成型化

虽然目前的土地管理制度体系为我国土地利用与管理提供了基本的秩序，但是，这一制度存在的问题也是十分明显的。一是制度不够完善，突出表现在土地权利与义务的双重缺失与失衡。农村集体土地没有完整的财产权利，也没有完整的财产义务，政府垄断建设用地供应，造成土地利用上的囚徒困境博弈（政府违规圈地、农民违法用地、各地疏于保护耕地等）②。二是一些制度的层级低，很多制度都是以政策文件形式表现出来，而不是更加成熟稳定的法律法规。三是制度变动频繁，太多受到宏观经济环境的影响。因此，虽然目前土地管理各项正式制度已逐步建立，但并没有达到成熟完备的程度。 ℉

2.制度认同与执行情况

由于利益关系造成的动机结构不同，不同层级政府对土地管理正式制度的态度是不一样的，对有利于自身的制度，下级政府通常会充分利用，积极执行;对于利益影响不明显的制度，下级政府会视情况选择执行;对自身利益不利的制度，地方政府则可能采取规避、变通甚至扭曲的态度。由于上级对下级有人事任免权，也就是 Huang Yasheng 所说的政治

收稿日期：2014-09-04

曹景钧，男，香港中文大学政治与行政学系副教授，博士生导师（香港 999077）。☿

孙莹，女，中山大学讲师（中山 528400），香港大学博士（香港 999077）。

（组织）控制的权力③，使得下级一般不会公然对抗上级的管理，但是，潜在的不认同乃至扭曲制度则是普遍的。通俗地讲，就是“上有政策，下有对策”或者“公开一套，背后一套”。在这不认同乃至扭曲制度的过程中，地方政府逐渐形成一系列利用和扭曲正式制度的非正式规则。制度的不认同、扭曲情况可以从土地违法案件数量的不断增多反映出来。近年来，全国每年发现的土地违法案件都在十万件以上④。居高不下的土地纠纷和土地维权案件，也集中反映了土地政策执行和具体管理行为不被认可的状况。

3.对反制度行为的处罚

与大量违法违规用地行为相对应的是违法违规的成本低。绝大多数违法违规行为未被严肃处理，也反映了土地管理制度化程度较低的状况。在土地违法行为处罚中，由于数量大，€出现法不责众的现象，监管部门往往进行选择性惩罚，具体表现在以下三个方面：一是惩罚的比例低，只有一少部分反制度行为会受到处罚;二是处罚的程度轻，很多反制度行为一般不会受到太严厉的处罚，多数只是收回土地或者罚款了事;三是地方政府对一些土地违法行为采取保护态度，只有在中央或上级部门高度重视的情况下，才会象征性地处理几个典型。上述土地管理中执法不严的情况，导致用地者抱着法不责众的心理，与土地管理者展开博弈，直接影响了正式制度的执行。

（二）制度绩效评价

不可否认，现有土地管理制度对促进经济发展、保障国家土地利用秩序功不可没，但是，土地管理主要目标未能如期实现也是不可否认的事实。我们可以具体从耕地保护、房地产调控、土地出让市场化状况、违法建筑管制等土地管理主要目标的实现情况进行分析。

1.耕地保护总目标实现情况

2.房地产市场调控目标实现情况

自2002年中国楼市升温至今，商品房价格总体上一直处于上涨之中。2010年4月起，中央政府出台了被称为史上最严厉的房地产调控措施，但房价仍然在高位徘徊⑥，效果有限。

3.土地市场化供应政策执行✌情况

自1995年1月1日施行的《城市房地产管理法》规定，土地使用权的出让，有条件的必须采取拍卖、招标方式开始，土地配置的市场化改革步伐一直没有停止。但土地招拍挂的范围和比例，长期没有达到规定的要求⑦。