对我国开发区建设中使用PPP模式的研究
摘要：三十年来，开发区一直是我国经 シ济发展的重要空间载体，开发区建设的商业模式经历了从BT模式到土地补偿模式再到利润分成模式的演进，未来将向PPP模式进一步发展。将PPP模式运用到开发区的基础设施建设中，必将大大减少政府身上的财政负担，实现对公共基础设施的精细化管理，提高公共基础设施运营效率，破解限制开发区自身发展的难题。有鉴于此，本文围绕我a国开发区建设与PPP模式进行梳理、分析，以期为开发区建设使用PPP模式融资的实务操作提供参考。
关键词：开发区建设；PPP模式
一、我国开发区建设的现状及存在的问题
（一）我国开发区建设的现状
开发区是指一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。我国自上世纪80年代初开始建立经济技术开发区，随着开发区对地区经济发展的巨大带动作用越来越突出，各地的各个层次的经济技术开发区如雨后春笋般出现。目前大部分开发区建设已形成相当规模，开发区特色鲜明，分工明确；内部整体规划和产业布局较为科学合理，企业数量众多，集聚效应明显；基♥础设施比较完善，基本上能够满足企业日常生产生活的需要。这些产业侧重点不尽相同的开发区早已成为当地政府进行招商引资的金字招牌，对促进当地经济发展贡献明显。总的来说，我国积极发展经济技术开发区不论从它的经济效应、社会就业、土地节约利用、环境保护要求还是高新技术企业发展的特殊环境来说都是十分必要的，应当而且必须更好的持续发展下去。
（二）融资方式及目前存在的问题
我国开发区建设的迅猛发展过程中，不可避免的遇到一些制约因素，其中重要的一点是政府建设资金不足，针对这一严重制约基础设施建设健康、顺利发展的瓶颈问题，需要开发区建设融资渠道做到多元化，单一的政府买单或开发区自身累积资本已经难以满足当前发展的需要。政府的职能要逐步向监督角色转化，而非一揽子包干到底。多元化的融资方式主要包括专项资金、自筹资金、银行贷款、发行股票和债券、融资租赁、企业合资、PPP等。
二、PPP模式的内涵
PPP（Public-Private-Partnerships）模式的内涵主要有以下四个方面：
（一）PPP（Public-Private-Partnerships）是一种新型的项目融资模式
PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的实现形式，其主要依据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度。新项目经营的直接收益以及通过政府扶持所能转化的效益是还贷的资金来源，而公司的资产和政府承诺是贷款的安全保障。
（二）PPP 模式可使民营资本更多参与公用事业建设项目，提高效益，降低风险
这一点充分弥补了现行项目融资模式的欠缺和不足。政府公共部门与民营企业以特许权为基础进行全程合作，共同对项目运行的整个周期负责。PPP 模式的操作规则使民营企业参与公共建设项目的前期工作如：项目确认、设计和可行性研究等，从而降低了民营企业的投资风险，能使民营企业在投资项目中发挥更加有效的作用，较好地保障了国家与民营企业各方面利益。
（三）PPP模式在一定程度上保证了民营资本“有利可图”
民营资本追逐的目标是即可还贷又有回报，PPP模式通过政府特许权经营和政策扶持很好地解决了民营资本这一根本性的问题，促使民营资本进入公共基础建设领域。
（四）PPP模式既可以减轻政府初期建设投资负担和风险，又可提高项目营运后的服务质量。
三、开发区建设与PPP模式
在PPP模式运用中，我们强调，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。在我国开发区建设实际运用PPP模式时，需特别注意以下几点：
（一）法律法规还不健全
相关运作机制和管理经验不足。现阶段我国虽有关于PPP应用的法律法规虽已出台，但尚不健全和完善，客观上造成PP♚P项目融资的一些惯例和做法与现行的法律、法规是相冲突。
（二）审批、决策周期长
政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。
（三）政治影响因素大
PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。
（四）政府信用风险高
地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。
（五）项目收益无保障
一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，웃相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。
在这些问题当中，政府信用风险是最主要的风险。主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。
四、对使用PPP模式提出的几点建议
（一）健全法律环境， 明确多元化投融资模式的合法性、操作性，明确所有权权属
健全的法律制度环境是PPP 模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP 模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，有必要建立一套执行PPP 项目的规范化、标准化交易流程，对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程公开与公正。政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。
（二）改变观念，增强政府活力
政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。
（三）确立合理的风险分担机制
确立合理的风险分担机制，能够使私人部门尽量采用先进的生产手段和实现高效经营来降低风险，而不是靠向政府转移风险，从而保证项目的顺利实施，避免私人部门因风险缺乏约束造成建设经营的低效率。而政府承担一定的风险，使私人部门的盈利有一定程度的保障，也能提高私人部门参与基础设施建设的积极性。在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险，原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应✯由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。
（四）协调好参与方利益
在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。
（五）培养和储备人才
PPP模式是一项技术性、专业性极强的新型融资方式，它涉及的专业领域包括金融、法律、会计、财务等多方面，需要一大批既有理论知识又有实践经验的复合型人才。目前我国这方面的人才匮乏，远远满足不了推行该模式发展的需要。为此，一方面要加强对现有相关专业人员的培养；另一方面有必要加大相关专业人才和管理技术的引进力度。
