探究我国农村普惠金融内生化发展现状、障碍及对策

一、引言及文献回顾

党的十八届三中全会将发展普惠金融确定为国家发展战略，从区域上来讲，普惠金融战略实现的关键区域在广大农村地区。政府在发展农村普惠金融的过程中，也尝试走出一条新的不同以往的改革道路，在广大农村地区开设许多所谓的新型农村金融机构专门服务三农，截至2014 年底，全国共有村镇银行1153家，小额贷款公司8791 家，农村资金互助社49 家。而政府这种外生的植入式的农村普惠金融改革最终仅仅是增加农村普惠金融机构数量、创新农村金融机构普惠金融业务或产品、完善相关法律法规丰富农村金融信贷抵质押物等，一定程度上缓解了农村、农业、农户贷款的难题，但并没有从真正意义上解决广大农村地区的融资问题。原因就在这些新型农村金融机构除农村资金互助社外，其余两类新型农村金融机构都是外生性的，而完全内生的农村资金互助社，其成立、运作都收到诸多限制，导致到2014 年底进行正规登记的农村资金互助社只有49 家。政府这种外生的植入式的农村普惠金融改革效果不如人意，很多新型农村金融机构在其发展过程中出现目标偏移，导致其偏离政府设立这类机构的初衷，根据相关数据显示，现行的所谓农村普惠金融机构，如村镇银行和小额贷款公司追求的金融服务对象大多是富裕客户、种养专业大户以及规模较大的企业，远离了低端农村客户，这些金融机构的金融服务深度和广度远远不够，存在较为严重的离农脱农和抽离农村资金现象。

现行我国农村普惠金融的供给，包括金融机构、金融产品等具有非常强的外生性和强制性，而这种带有外生性的、强制性的普惠金融供给从其出现第一天开始就与农村、农户内生性的、诱致性的金融需求之间存在较大矛盾，甚至可以说是激烈的矛盾。试想一下，外生性的农村金融供给和内生性的农村金融需求之间怎么能够协调统一?因此，为促进我国发展普惠金融战略在广大农村地区的实现，迫切需要理清我国发展农村普惠金融的路径依赖，从现行农村普惠金融发展的外生性路径依赖转为内生性路径依赖。本文将分析农村普惠金融内生化发展的机理，同时分析我国农村普惠金融内生化发展的现状及面临的障碍，最后提出农村普惠金融内生化发展的路径。

关于什么是内生性金融，张杰给出定义：内生金融是由客观供求刺激下的民间自发组织形成的，为民间经济融通资金的所有非公有经济成分的资金运动。但胡卫东认为张杰对内生性金融的定义虽然中肯，但有失偏颇，不能完全概括内生性金融的特征，胡卫东将内生性金融定义为：由社♥会和经济体系的内部因素所决定和诱致生发的资金融通活动，相反，凡不是由系统内部因素决定或衍生出来的融资活动就称之为外生金融。吴玉宇结合国内学者关于内生性金融的定义，给出一个较为全面的多维内生性金融的概念：内生性金融是指在市场机制作用下，由社会、经济体系的内部因素决定，由微观经济主体参与，通过诱致性制度变迁自下而上内生出的金融活动、金融组织、金融制度、金融体系的统称。相反，外生性金融是指在政府主导下，受政府财政政策、货币政策等政策调控，通过强制性制度变革至上而下产生的金融活动、金融组织、金融制度、金融体系的统称。本文认为吴玉宇对内生性金融和外生性金融的定义结合了上述学者观点的优点，较为全面，故本文采用吴玉宇对内生性金融的定义。

关于我国农村金融改革的方向，学者楚尔鸣通过分析我国农村金融供给制度的发展历程，发现我国农村金融供给完全是由政府强制主导推行的外生性金融供给，农村金融供给从外生性走向内生性是必然选择。胡卫东也赞成我国农村金融走内生化的道路，因为内生性金融具有外生性金融无法比拟的优势，即熟人的社会信息、社会信任、社会关联优势，而外生性金融之所以不敢或不愿意向农户提供信贷支持，主要原因在于信息收集困难、抵质押品缺乏等。建议加快我国农村金融内生化进程，同时外生性金融机构与内生性金融组织在资金、人员和组织机构上的协作。胡卫东发现我国在进行农村金融改革时存在生搬硬套现象，而且由于忽略和偏离农村金融的内生性需求，导致我国农村金融发展陷入一系列误区：如农村金融的超前商业化趋势、小额信贷的使命漂移等，建议从增量和存量两方面加强我国农村金融的内生化，最终形成高效的农村金融造血机制。周治富从政府转变职能的角度来研究政府在农村金融内生化过程中发挥作用。他认为由于内生性金融具有高度的契约密集性，金融全力的可自由让渡和交换程度对内生性金融的发展具有重要影响。

二、我国农村普惠金融组织内生化发展现状

本文采用吴玉宇关于内生性金融和外生性金融的定义。农村发展内生性金融具有降低交易成本，如信息搜集成本、抵质押物处置成本、代理成本、管理成本等。此外，农村的熟人社会还能产生自发的偿付督促机制。由于熟人社会当中形成的邻里等关系会促使借款人偿还贷款，否则，借款人欠债不还的消息立刻就会传遍整个乡村，致使周边亲朋好友都不信任他，最后严重影响其正常生活，从而促使其尽快归还借款。但现行我国农村内生性金融组织发展严重受阻，而现行外生性农村金融机构难以满足农户多元化的信贷需求，从而造成我国农户融资难、融资贵等问题。

外生性普惠金融机构占绝对比重

现行我国农村普惠金融市场上的普惠金融供给机构主要包含以下一些机构：各级农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、邮政储蓄银行、新型农村金融机构等。截至2014 年底，上述农村普惠金融机构共有3568家，具体分布见表1

从表1 中，可以看出我国农村普惠金融机构2014 年底有3568 家，其中，农村信用社1596 家，农村商业银行665 家，农村合作银行89 家，新型农村金融机构和邮储银行1218 家，其中邮储银行1 家，村镇银行1153 家，涉农小额贷款公司15 家，农村资金互助社49 家。而在这3568 家农村普惠金融机构中，只有农村资金互助社是真正意义上内生于农村内部的普惠金融组织，占比1.4%，其余3519 家农村普惠金融组织都是外生于农村金融市场的，占比98.6%，外生性农村普惠金融机构占据农村金融市场绝对主导地位。

内生化普惠金融机构发展受阻

农村资金互助合作社是目前我国农村金融市场上唯一的被政府认可的内生型农村金融组织。但经过几年的发展，农村资金互助社的发展并没有取得突破性进展，我国农村资金互助社从2006 年试点至今，经银监会正式批准的仅有49 家，而这些远远不能满足农户的资金需求。笔者对内生化农村金融组织发展受阻的原因归纳为以下几点：首先，我国的农村金融监管制度与农村金融实际脱离，银监会从严监管的理念灌输到农村金融市场，导致一些本可组建的农村资金社因门槛太高而不能通过审批，致其游离在正规金融门外。根据数据1显示全国农村资金互助合作社接近5000 家，其中，依托专业合作社成立的资金互助部占机构总数51%，农民自发成立的占25%，由银监会比准成立的占比不足1%。其次，现行农村资金互助社缺乏合理的融资机制，面临可贷资金短缺问题。根据规定，农村资金互助社只能吸收社员资金，由于入社农民大多都是抱着入社即可获得贷款，以小钱换大钱的观念入社，导致农村资金互助社吸收到的社员存款资金有限。虽然根据《农村资金互助社管理暂行规定》，互助社可以向相关金融机构寻求资金支持，但目前并没有商业银行向互助社提供信贷资金支持，从而导致互助社信贷资金紧张，发展受阻。

外生性金融供给的不适应性

我国现行的农村金融供给属于由政府主导的至上而下的一种外生性金融供给制度。外生性金融供给与内生性金融供给相比最大的优势就是可以快速降低金融供给如金融机构的建立时间成本和摩擦成本，但其最大的弊端就是这种外生于农村金融市场的供给制度很难满足农村金融市场微观主体的金融需求，导致农村金融服务效率低下。与之相比，内生性农村金融组织因其起源于农村金融市场，是农村微观经济主体根据自身金融需求，自发形成的金融服务组织，这种内生性金融组织可以充分利用广大农村地区熟人社会的环境因素，利用血缘、亲缘、地缘优势，发展金融业务，从而有效降低道德风险和逆向选择。且内生性农村金融组织管理机制灵活、业务审批流程简便，抵押担保方式灵活，金额较小，信贷资金可用于满足生产性需求和非生产性需求，利率根据当地民间借贷市场利率变化而变化，能较好地满足农村微观经济主体资金需求的短、小、频、快的特点。

ซ 三、阻碍我国农村普惠金融内生化发展的因素

我国农村金融对外生性金融供给的路径依赖

根据路径依赖理论，人类社会的制度变迁具有惯性，一旦进入某一路径，就可能产生对这种路径的依赖，因此，人们过去的选择对他现在和外来的选择都将产生重大影响。制度变迁一旦确定路径就有可能进入良性发展的道路，不断进行优化，但也有可能在原来错误路径上不断下滑，导致该制度缺乏效率，甚至对经济产生破坏作用。我国农村金融供给的制度变迁路径是政府主导的自上而下批准设立外生性的农村金融机构，如农村信用社、邮储银行、农业发展银行、村镇银行等，而政府对这种路径已产生严ฅ重的依赖性。在这种路径依赖性下，政府对农村金融的改革也仅仅是对原有路径的修补，并没有从根本上打破我国农村金融的发展模式。

资源流失导致农村金融机构内生化土壤薄弱

随着我国改革开放步伐的加快，我国经济市场化程度不断提高。在经济市场化改革的过程中，广大农村地区面临的确实农村内部资源的不断流失。比如农村资金，根据专家调查测算，从1952 年到1990 年，我国城市工业化建设每年至少从农村抽走300 亿元资金。另外，在我国城镇化的过程中，不少地方政府以城镇化为名，肆意廉价征用农民土地，据公开资料2披露：在被征土地收益中，地方政府拿20%-30%，开发商企业拿40%-50%，而两者合起来已占到70%，而拥有土地的农民只拿到30%不到，亿万农民的土地收益被地方政府和开发商拿走，而拿30%收益的付出的代价就是永远失去赖以生存的土地。同时，由于城乡之间存在的巨大贫富差距，导致农村年轻劳动力不愿留在农村，留守在农村的是386199部队，人力资源的流失，严重影响农村经济发展。资金、土地、人力等资源流出大于流入的资源导致内生化农村金融机构的孕育土壤正在快速弱化，这不利于农村金融机构的内生化发展。

政府的行政控制导致农村金融内生化发展缓慢

我国每年的中央一号文件都有提到农村金融改革、农村市场改革等问题，足以证明中央政府对农村金融改革的重视程度。但在实际的改革实践中，体现的仍然是政府的行政主导意志，包括金融改革方案的设计、改革实施步骤以及改革效果考核都是在政府的行政安排下进行的。这导致农村金融市场化改革并没有实现其初衷：即提高农村金融市场的效率，为广大农村地区群体提供普惠金融服务。其中就以农村信用合作社的改革为例，从2003 年开始，我国开始对农村信用社进行新一轮改革，将农村信用合作社的管理权下放，建立省联社管理机制，明确提出农村信用合作社的市场化改革方向。但在实际操作中，对农村信用社的控制权并没有真正脱离政府，而只是将控制权从中央下放到了地方政府，并没有进行真正的市场化改革。突出表现为省联社三位一体的职责定位，职责定位模糊，带有浓厚的行政色彩，如省联社的理事长、监事长和各地信用社主任均由政府委派，省联社的各种制度均由政府审批通过。所以实际上的市场化过程是中央政府权限下放到地方政府的过程，并未引入真正的市场化主体。所以这种政府行政控制下的农村金融市场化改革最终难以实现真正意义上的市场化或内生化发展。

四、农村普惠金融内生化发展的对策建议

营造农村普惠金融内生化发展的制度环境

制度变迁理论认为制度整个社会生产、交换、分配的环境基础，是社会政治£、经济、法律发展的基石。农村金融制度环境的改变将对农村普惠金融内生化发展产生最直接的制度影响。

1.出台相关法律

为促进民间资本进入农村金融领域，不仅要出台相关支持政策鼓励其进入，更要从法律上明确其法律合法地位。国家可考虑出台《民间融资法》，从法律的角度上承认农村民间融资、非正规金融的合法地位，并通过法律手段进行规范，使之更好地在阳光下服务于农村经济。另外，国家也要专门出台《合作金融法》，明确农村信用合作社、农村资金互助合作社的地位，性质、运行机制等，防止地方政府对上述合作机构进行不合理干预，导致其服务三农效率低下。

2.鼓励农村金融机构竞争

农村信用社、邮储银行、农业发展银行、村镇银行等外生性农村金融机构在我国农村金融市场上处于垄断地位。就是这种垄断地位使得我国农村金融改革一直处于外生性路径依赖状态。为改变我国农村金融机构发展的外生性路径依赖，应在我国农村金融市场上引进竞争者。如将具有一定规模的非正规金融组织通过规范由非正规转为正规，由地下转为地上，或是重新组建由多数民营资本入股的区域性农村合作银行、土地合作金融机构等，从而新的竞争者的加入可以减少既得垄断利益者的制度红利，打破垄断。就如现行快速发展的互联网金融，互联网金融的出现打破了传统商业银行垄断利益，一方面使得融资者更容易获得资金，另一方面可以使投资者获得更高理财收益，打破传统商业银行坐享存贷利差的制度红利，反过来又促使传统商业银行进行金融创新，更好地服务其客户。我国目前已有5 家民营银行，说明政府也有意向向民营资本放开银行准入门槛，但这5 家民营银行主要经营范围面向的是个体工商户、小微企业、科技型企业等，希望政府放开农村金融市场，在监管配套等条件下，让市场自发成立真正属于农村市场的民营银行，更好地服务农村市场。

鼓励发展内生性农村金融机构

改革我国农村金融供给体系，鼓励发展内生性农村金融机构。现行我国三农普遍面临金融服务不足的情况，其根本原因在于我国农村金融机构绝大部分属于外生性金融机构，而外生性金融机构极其容易出现上述目标漂移情况。为此，为从根本上解决目标漂移情况，应根据我国三农实际情况，应改革我国农村金融供给体系，发展内生性农村金融机构。首先需要从根本上改革农村大中型金融机构绝对垄断结构，通过允许民间资本发起设立能够与三农平等对接的大量地方性中小型农村金融机构，充分发挥市场内生性力量来为三农提供金融服务。其次，在市场内生性的三农金融服务供给体制逐步建立的基础上，给予必要的政策扶持，如税收、利息、补贴方面等政策支持。

巩固农村金融机构内生化发展土壤

根据前述分析，现行我国农村金融机构内生化发展的土壤正在逐渐变得薄弱。国家应进行相关顶层设计防止农村内部资源流失。就农村资金而言，应进一步防止金融机构从农村将资金抽到城市，制定相关政策鼓励外生性和内生性农村金融机构吸收的存款用于当地经济建设，具体可从利息补贴、构建风险基金池等方式鼓励资农村金融机构回流到农村;对于土地征收，禁止打着城镇化的幌子廉价征收农民土地，一些优质的、适合种植土地要坚决保留进行种植规模化经营，实现规模化效益;对于农村劳动力，鼓励大学生、青壮年回乡创业、就业，政府专门设立大学生创业基金、农民工返乡创业基金、对解决农民工返乡就业的企业进行就业补贴或给予税收减免，从而改变农村大多都是386199部队，人力资源的严重流失的现状。通过上述一些措施可在一定程度上防止农村内部资源的流失。

构建内生化的农村普惠金融监管及风险防范体系

为适应农村普惠金融机构的内生化发展模式，监管部门应出台内生化的监管规则适应其发展。如单独的法定存款准备金比例、取消存贷比例限制、取消利率管制等。同时，在政府适当提供风险补助的基础上构建内生化的风险防范体系。政府每年从财政拿出一部资金专门用于补助内生性农村金融机构风险资金池，政府资金和金融机构之间按3:7 的比例承担风险，即政府帮其化解30%，其余70%由内生化金融机构按市场化原则化解。政府可要求其动用30%资金的条件：即内生化金融机构必须将资金投向农村地区，否则，将由其承担100%风险。另通过立法，将内生性农村金融机构的资金限用于农村产业发展，严禁用于投机等高风€险用途，并竭力辅助农村工商业者，实现农村金融的普惠化。同时完善农业保险服务体系，扩大农业保险覆盖面，降低三农贷款的风险，激励和约束农村内生性金融机构有效开展业务。

坚持内生主导发展基础上有效发挥政府作用

国外金融市场发展经验证明，政府的适度行为选择对保证金融市场的市场化运作具有重要意义。当农村金融市场功能发展不健全时，政府应加大对农村金融市场的干预和扶持，这时农村金融市场的发展模式也主要以政府主导型为主;在政府的扶持下，农村金融市场发展达到一定程度时，政府应选择适时退出，政府行为由之前的行政控制干预转向对农村金融活动进行合理引导，促使农村金融机构按市场化规则运作，促进农村金融机构服务效率的提高。

从目前我国一些农村金融机构运行情况来看，一些经济较为发达地区的农村金融机构已具备进行市场化运作的条件，政府应该完全退出其行政干预行为，政府主要从外部进行指导和监管;而对一些落后地区的农村金融机构，政府在坚持市场主导的前提下，适度进行干预和指导，同时培育发展新型农村合作金融，不断丰富农村地区市场化金融机构类型，鼓励自下而上的摸着石头过河的农村金融改革发展实验。