论我国法官员额制改革困境与出路

摘要：法官员额制改革关涉法院内部人员的切身利益，事关司法改革的成败。法官员额制改革近两年来快速推进，可复制经验尚未及研判得失即“遍地开花”。本文简要回顾我国法官员额制改革历程，剖析了法官“三化”改革美好愿景所面临的现实困阻，恪守问题导向原则，有针对性地提出五个方面的化解对策。

关键词：法官员额制；困境；出路

中图分类号：D926.17 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2016）03-0119-005

沉寂十几年的“动法官奶酪”之举的法官员额制改革再次被党的十八届三中全会、四中全会精神所激活。目前，此项改革在理论上要解决的问题不是论证员额制改革的可能性和必要性，而是要在中国当前“全面深化改革”的语境下，洞悉包含着法官正规化、专业化、职业化（以下简称“三化”）愿景的法官员额制改革现实运行境况，及时总结法官员额制推行中面临的困境和阻力，为改革纠偏献计献策，做到未雨绸缪，因应对策。

一、我国法官员额制改革的探索

（一）我国法官员额制改革的理想愿景

理想愿景指导改革实践的前进方向，贯穿于改革的始终。纵览我国法官员额制改革实践探索，无论是人民法院的四个五年改革纲要，还是中组部等部门单独或者联合出台的相关规定、意见（如《法官职务序列设置暂行规定》），抑或是党的十八届三中、四中全会关涉司法改革的内容，有关员额制改革制度设计的理想愿景都包括减量和增量两个方面。减量是在法院人事管理方面去行政化，彰显法官职业技术性特点，去司法权的运行干扰，削去影响法官依自己良心和经验独立裁判的行政化干扰（请示、汇报、审批等），真正达到让“审判者裁判”，让裁判者树立只服从法律的理念。增量是指通过员额制改革达到“三化”目的。我国有近20万法官，其来源和构成比较复杂，有的从政法院校招录来，有的是军转干部，有的是从社会上招考，还有的是行政上调入的，等等，许多法官没有正规的法律学科背景。实现我国司法现代化，提升司法公信力，法官必须是拥有丰富生活经验的专业人，坚守法律人的职业道德操守，塑造维护公平正义的职业形象，以法律人所特有的意识、技能、方法化解矛盾，解决纠纷。

（二）我国法官员额制的改革实践

法官员额制最早出现在1999年最高人民法院第一个五年改革纲要中。2001年，在充分调研和试点基础上，最高人民法院向有关部门呈交了法官编制具体方案，2005年最高人民法院“二五”改革纲要提出“研究制定各级人民法院的法官员额比例方案”，并对法官助理、法官职业培训、法官任职保障等作了规定。2009年最高人民法院“三五”改革纲要提出法官员额制的逐步实施计划。为了争取外部对改革的支持，2013年3月，最高人民法院和中共中央组织部联合下发了《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》，提出设置各类人员的员额比例，确定职务序列和职数，实施分类管理。2015年2月26日，最高人民法院正式发布了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》，并将之作为修订后的“四五”改革纲要，明确提出司法人员“三化”改革目标，确保优秀法官留在审判一线，并提出了员额制改革完成初步时间节点为2017年底。

回顾我国法官员额制改革十几年历程，有以下几个方面特点：

第一，改革模式的回应性和压力性。员额制改革并非完全是法院内部自发产生的需求。法院内部人员管理行政化、办案过程行政化等弊端颇受诟病，案件内部请示、审批制严重造成了审判脱节，影响司法公正和效率。员额制改革是对理论批判、人民期待和政治需求的回应，在以外在的压力为主加之法院内部需求为辅的合力作用下蹒跚前行。第二，改革步伐先慢后快。从1999年法官分类制改革提出直到2014年上海试点改革之前，法官员额制改革是“雷声大，雨点小”，员额制改革在高呼声中沉睡，直到党的十八届三中全会提出司法去行政化才被激醒。到了2014年6月，中央深化改革领导小组第三次会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》后，改革步伐迅速加快。从2014年七个省市第一批试点开始，不到一年，2015年山西等十一个省份第二批试点改革接踵而至，2015年12月，北京等第三批14个省份改革试点方案又报中央，2016年包括员额在内的司法改革试点已经在全国推开。第三，改革由各自为政到统一领导。中央深化改革领导小组成立前，我国司法改革缺乏顶层设计，法、检改革各自为政，多是“拿手术刀为自己治病”，少数高呼独立办案权的法官真的拥有独立审判权后却忧心忡忡，追捧审判权独立和加薪的热情在案件终身责任追究面前遇冷。司法改革统一领导的优势在于能够打破利益藩篱，强力快速推进改革，确保权责统一。第四，员额制改革缺乏可复制经验的研判。上海等第一批试点改革省市的员额制改革经验还没有来得及进行利弊总结，第二批、第三批试点就已经开始。当然，中央的顶层设计为各地司法改革提供了指导原则，并充分照顾和包容了各地的特殊性及试错性。

二、我国法官员额制改革存在的问题

（一）遴选机制与精英化

司法审判对法官的教育背景、法律素养、职业能力都有着比普通公务员更高的要求。[1]各国司法实践经验证明，精英化法官队伍是实现司法现代化重要条件之一。只有构架精良的筛选机制才能遴选出精英法官。我国当下推行的事关司法改革成败的法官员额制，是以法院内部存量人员分类管理为契机，精简法官的规模，让专业化的精英法官执掌裁判大权，谨慎而准确地行使对公民自由和财产的决定权，维护社会公平正义的最后一道防线。只有这样才能切实树立法官的权威，从而树立法制的权威。[2]但目前法官遴选机制未必能真正实现法官精英化目标。

首先，法官遴选对象并没有拓展到律师、检察官、法学专家等法律人共同体，受限于“内部人”中的存量筛选，虽然大多数进入员额制内的法官都是审判一线的骨干力量，但并不能说他们就是法律职业共同体内精英。更何况按照改革试点的经验来看，进入员额制的法官未必都是存量内的优秀者。（1）突如其来的去行政化改革“乍暖还寒”时候，有行政职☁务者享有话语权，拥有职务勾兑的优先入额机会。没有行政职务但从事一线审判工作5～10年左右的骨干，由于受到名额的限制未必都能入额，职业前景的迷茫促发了“离职”念想，丧失坚守勇气者会选择逃离，转而从事其他职业。

其次，试点地方选拔入额法官方式虽然基本上做到了公平，但采用考试、面试后报法官选举委员会审查认定的选拔方式，其合理性与科学性有待进一步考量。第一，一些具备审判员资格的人不要考试就当然入额，他们是否一定比要参与考试的人员优秀？我国法官的选拨方式和英、美、德、法、日等国家不同，主要是按照书记员――助理审判员――审判员这样学徒式的内部成长模式选拔，即便是具备良好法律功底的人，通过公务员考试进入司法机关后，如果通过司法资格考试时间不久，可能就很难进入到员额制内。而一个没有法律学科背景的人，比如说过去是一个县（处）级行政干部调入法院任院长、副院长职务，可以直接通过人大任命为法官，进入员额制范围内，这样的结果显然有悖于法官精英化改革之初衷。第二，采取考试的办法选举法官能否选出真正精英？法官职业很重要的一个条件是要有生活经验，证据审查和判断、推定使用、事实认定等都离不开生活经验。正如霍姆斯所言“法律的生命不在于逻辑而在于经验”，在英美法系国家，律师是法官的摇篮。比如，地方法院法官一般从拥有7年以上出庭经验的律师中遴选。我国当前员额制遴选主要还是在法院系统内部进行，进入法官队伍的律师和法学专家寥寥无几。我国当前采用考试加面试的法官遴选模式是在现有条件下采取的一种“相对合理”的选拔方式，具有过渡性。第三，上海试点中面试环节由审判委员会组织，这是否有悖于选拨中立性原则？由系统内部人员作为面试考官会影响面试中立性和公正性，难以对权力监督产生积ธ极持续的推动。[3]更遑论在上海司法改革试点中，只有经过审委会面试等程序最终产生首批入额人选才能报请市法官遴选（惩戒）委员会，法官遴选（惩戒）委员会功能在法官员额制遴选中有被弱化的危险。

再有，上海经验是否具有可复制性？根据分工，上海试点中法官助理可以协助法官草拟文书等。审判过程中的法律文书（特别是判决书）质量是法官职业水准重要载体，能否交给法官助理草拟？“上海方案”中司法职业三类人员构成方案：法官、司法辅助人员、行政管理人员三类人员占队伍总数的比例分别为33%、52%和15%。“员额制”比例多大为最合适？由于我国各地经济发展、案件数量、案件类型、人口数量、政法编制法官人数等差异性很大，法官员额制数量是否可以突破39%或低于33%比例也需要实践检验，更要考虑为后来者入额留下充分的空间。

（二）员额制资源稀缺性争夺

由于员额制改革与法官薪酬待遇直接挂钩，争取首轮入额是每个法院人的当然追求。试点省份中一些地方院领导直接进入员额制内，任职保障制与延长退休年龄更加助推了员额制岗位的紧俏性。司法改革要求进入员额制法官实行任职终身制，非经法定程序、法定事由不能被调任和免职。法官任职保障与年龄延长从长远来看是符合司法规律的，但现在实行可能为时尚早，可能会造成“先来者先占，后来者遗憾”的局面。再者，司法改革要求法官跳出公务员序列，取消行政级别，依照法官等级序列依次晋升，法官与公务员队伍之间交流难度可能会加大。比例过半的法官助理只能是垂涎于员额制岗位而兴叹：“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”优秀的年轻法官助理不是“就地卧倒”，也怕只能“此处不留爷，自有留爷处”，选择离开，那样会造成真正的人才流失。

（三）“高薪”与心理失衡

员额制改革触动着每一个法官的神经，实行分ϟ类管理后员额✘制内法官收入要比法官助理和从事行政管理工作人员高很多，这是否会造成后两类人员心理失衡。内部选优式模式不是法官遴选制度的常态机制，选出的法官也未必是法律职业共同体内的真正精英。实行员额制前法院内外收入差距不大，员额制后司法一线人员薪酬大幅度提高，利益调整可能会让其他法律人产生“凭啥享受高薪”的唏嘘。

高薪应以法官精英化与严格的惩戒制度为基础，更离不开完善的考核制度，否则高薪未必能“养廉”。员额制改革中强调法官办案独立性，弱化审委会对案件审查职能，逐步弱化向院长、庭长汇报制度，加上法院内外干预案件登记通报制度，在干预司法的权力之手被束缚限制的同时，影响司法公正的另一只手即金钱腐蚀并没有因此而被斩断。法官在自由裁量权范围内还是可以“大有作为”，会出现“搞定法官”比原来“搞定审委会”更容易的现象。

（四）错案追责制运行障碍

加薪与任职保障改革是以错案责任追究制为支撑的，员额制改革中“还权”与“追责”对等是为了达到权责一致的目的，改革的方向没有错，难点在于错案责任追究制的科学建构。如何发现案件错误？错案的标准是什么？至少在以下几种情况下精准地评价案件对错难度很大，一是在司法自由裁量权范围内的裁判，对与错评价的标准弹性很大。二是当法律没有规定、规定很模糊或者不完善时，评价案件对错缺乏法律依据。三是调解结案案件。

审委会评判能否确保内部自我纠错的公平性，会不会重蹈到审判分离老路？没有亲历案件审判过程，评价案件对错是否违背司法亲历性原则？等等，诸多问题若不解决都会影响错案终身追究制的有效运行。

（五）人少与案多的矛盾

员额制改革使原来一些从事案件审理工作的助理审判员退出审判一线成为法官助理，直接从事案件审判业务的人员会相应减少。伴随着立案登记制改革和社会矛盾纠纷的增多，面对日益增加的案件，有限的审判人员显得力不从心。比如2015年，南京市江宁区人民法院汤山法庭法官谢海勇一年审结了474起案件。[4]基层法官不堪重负的怨声不绝于耳，“员额制改革增加了法官平均办案量”的说辞也颇有市场。以部分地方法官平均办案数量增加来否定员额制改革正当性的理由表面看起来似乎有道理，但忽视了员额制改革后，团队合力所带来法官办案生产力的提高。

三、员额制改革路径调适

（一）完善法官遴选方式

我国当下的员额制改革是在法官内部存量中筛选，并非是在法律职业共同体内择优遴选。为了真正实现法官精英化，可以采用以下方式。第一，变存量中筛选为增量中遴选。在法律职业共同体内进行遴选，或许是担心挤占有限员额资源原因，试点中个别省份只是让极少数律师和学者参与遴选。可以结合正在进行的试点改革，扩大公选对象，在法院系统内外公开选拔法律精英入额。第二，制定法院内部人员分流方案。结合党的十八届四中全会提出的社会律师、公职律师、公司律师等改革方案，按照自愿原则，分流一部分人员到律师队伍中，也可以分流一部分人到学术界和企业，这样可将法院转化为律师界、学术界以及企业界输送因司法工作经历而有志维护法制统一的熟练法律人才的培养基地，符合世界各国法院人员流动性的规律。[5]第三，量化员额制法官条件。经过近20年的扩招培养，我国社会上已经储备了大量的法律专业人才，员额制法官应该从从事法律职业至少10年的通过司法考试的法律本科以上学历人员中择优录用，确保法官有生活经验和法律专业知识。第四，完善法官遴选程序。面试和考核应该由法官遴选委员会主导，过程公开。设定法官遴选举报和投诉制度，建立遴选复议制度，对遴选过程或结果有异议的人员可以向法官遴选委员会申请复议一次，对法官遴选中不公平行为可以向监督部门举报投诉。

（二）构建法官竞争制度

为了防止入额后造成的“先来者先占，后来者遗憾”的现象，必须建立入额后的法官竞争制度。我国目前员额制改革具有过渡性，逐步达到从法律职业群体中公开遴选优秀法律人才担任法官。笔者认为，这个过程至少要用20～30年左右的时间。为了让更多没有进入员额制的优秀法律人才能够有入额机会，首先，加强对改革中首批入额人员的考核，建立动态调整机制，可以一至二年考核一次，对考核不合格的应当予以调整出额。其次，发现有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的人员，要坚决清出员额制队伍。再次，把错案追究制与出额制度对接起来。第四，取消试点地方（比如海南等）延长法官退休年龄的做法，等到过渡期满，法官遴选真正实现精英化后才考虑延长退休年龄。

（三）加薪均衡与激励多元化

员额制改革的一个重要配套改革措施是给入额法官“加薪”。通过这种提高薪酬待遇的方式激励法官，彰显法官职业荣耀感和社会认同感。这种以“加薪”为落脚点和重心的策略往往会面临激励衰退的“阿伦森效应”危机。[6]147员额制内法官加薪首先要适度才能缓解法官助理、司法行政人员的心理失衡，要考虑法院内部不同人员之间薪酬待遇在改革的过渡期内不宜差距太大。其次，实现从“加薪”到“升级”的转变。随着法官管理方式去公务员化改革，法官员额制改革要从“利益分配逻辑”转向“身份塑造逻辑”。[6]148再次，可以通过法官任职保障和增强办案独立性等方式增强法官职业的荣誉感和成就感，通过以“审判为中心”改革和完善司法的既判力等其他多元化方式产生激励效应。

（四）完善错案发现和责任追究制

完善的错案发现和评价制度是贯彻追责制度的前提条件。完善责任追究制度，可以做以下努力：第一，可以设立错案评价委员会。委员会由法学专家、律师、资深法官和社会其他人员组成，人员随机抽取，设定法官评价回避制度。委员会可以隶属于人大内部法律工作委员会，并非是一个常设机构，只有在具体需要判定某个案件的对错时才由人大法律工作委员会随机抽选人员组成。第二，建立当事人申诉律师代理制度和风险承担制度，发挥代理律师对案件监督作用。为了增强律师和当事人申诉责任心，申诉错误的，可以让当事人承担一定的责任，律师承担连带责任，如费用负担责任等。第三，为了给评审委员会提供评价案件的客观依据，庭审过程应该全程录像，评审委员会评议案件需要时可以把庭审录像资料作为证据提交给评审委员会。对于法官自己或者本院其他法官审理的案件评议时法官应当自行回避，也可以由当事人或其代理律师申请回避，或者由法院指定回避。第四，应该强化律师监督作用，当事人和律师是法官最好的监督者，因为他们最了解案情，可以监督法官是否依据证据裁判主义等原则进行公正审案。

（五）合理分工激发审判团队合力

员额制改革使一部分从事案件审理的助理审判员不再直接从事审判工作后，解决案多人少矛盾的重点是如何在审判人员和审判辅助人员之间确定合理的人数比例与合理分工。两者人数比例在不同国家有所差异，日本法官与其他工作人员的平均比例在2013年的时候大概是1U6，德国法官与其他工作人员的平均比例在2012年时为1U4。关于“员额制”的比例问题，应该具体地方具体分ก析。在考虑法院级别、法院案件总量、法官每年审案定额标准等基础上计算出来，建议留出不少于8～9%的机动名额，以便让后来者看到希望。另外，“员额制”也应该对法院内部执行人员的数量进行规定。[7]

我国司法改革中员额制比例确定为39%，有人认为为了让更多优秀的司法辅助人员能够入额，可以根据一定时期内案件数量的增加而逐渐提高，可以突破39%的比例限制。[8]笔者并不赞同突破这个比例限额。其实相比较而言，我国法官人数与其他人员比例并不低，关键是如何合理划分他们之间的职能分工。占人数一半左右的法官助理中很多人都是拥有审判经验的中坚力量，充分发挥他们的作用，把法官更多时间和精力节省出来审理复杂、重大案件，可以有效提高司法效率。德国和日本的司法辅助制度改革中一个值得借鉴的现象是审判辅助人员并非简单的分担了法官的“事务”，更是分享了部分审判“权限”。[9]我国员额制法官主要任务应该定位在案件的开庭审理和判决书的最后裁判与审核上，开庭前的准备、材料送达、一般法律文书的草拟等工作可以由法官助理完成，案件调解也可以交给法官助理去做，这样既可以节省法官时间，又可以达到“审判分离”的效果。

注释：

（1）譬如某市中级人民法院现有政法专项编制294名，其中院长、副院长，专职委员、审委会委员、庭长、副庭长中具有审判资格的有99人，占全院33.67%， 如果该院按39%的法官员额比例实施司法改革，除上述副庭长以上的其他具有审判资格的办案主力将可能被排斥在法官员额比例之外，只得重新回到司辅人员系列或者无奈出走。

参考文献：

[1]叶青.主审法官依法独立行使审判权的羁绊与出路[J].政治与法律，2015，（1）.

[2]季卫东.司法体制改革的关键[J].上海：东方法学，2014，（5）：114.

[3]吴永生.公共领域视野中权力监督的逻辑、批判与规范[J].行政论坛，2015，（2）.

[4]张源源.市中院集中公布2015年司法大数据法官人均办案178件，收结案增幅20年最高[N].南京：南京日报，2016-1-20.

[5]厘清法官员额制改革中的认识误区[N].北京：中国社会科学报，2014-10-08.

[6]丰霏.法官员额制的改革目标与策略[J].吉林：当代法学，2015，（5）.

[7]冀祥德，邓超.司法改革“上海方案”价值评析[J].北京：政法论丛，2014，（6）：69.

[8]孟庚秋.法官员额制比例问题研究[J].山西：法制博览，2015，（10）：156.

[9]傅郁林.以职能权责界定为基础的审判人员分类改革[J].重庆：现代法学，2015，（4）：16.