自主治理视角下集体建设用地入市的路径选择

摘要：“自主治理、多中心与发展”的概念已为我国行政理论学界所熟知，但当前土地管理研究还没有关注到自主治理理念的应用。农村集体建设用地符合公共池塘资源的基本特征，自主治理的研究框架能够用于探讨集体建设用地入市。文章借鉴自主治理的8项有效设计原则，在农村集体建设用地入市中产权边界、制度安排、监督、冲突解决机制、组织设立等方面提出制度设计的相关建议。

关键词：农村集体建设用地；自主治理；政策设计

一、 引言

2015年2月26日，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。国土资源部制订了相关指导意见和实施细则，但在顶层设计上较为开放，各地试点还有较大的探索空间，特别是在政府职能上定位为服务监督，但其与国有土地入市的职责区别、管理边界或底线等问题还需要明确。这就涉及到政府与市场边界的问题。

从我国体制改革趋势上看，进一步推动市场化的进程，发挥市场的调节机制，政府在加速职能转变，从管理走向治理，这是我国政府管理模式发展的基本方向。埃莉诺・奥斯特罗姆从公共池塘资源案例中提出公共事务的自主治理，“自主治理、多中心与发展”的概念已为我国行政理论学界所熟知。当前土地管理研究大部分还在讨论政府和市场之间谁主谁辅的问题，或者说还在推动市场化的讨论之中，还没有充分关注治理理念的应用。本文试图从公共池塘资源特性出发，设想引入政府与市场之外自主治理的 “第三条道路”，探讨农村集体建设用地ภ入市的改革路径及其政策设计。

二、 基于公共池塘资源治理提出的自主治理模式

埃莉诺认为许多成功的公共池塘资源治理，已经冲破了政府和市场这种简单的分类，国家和市场在使用自然资源系统使用方面都未取得成功，而许多社群的人借助这两者之外的制度安排却实现了适度治理（埃莉诺・埃斯特罗姆，2012）。“善治”可以是通过不同利益团体或机构通过不断地竞争、讨价还价等博弈过程中，逐渐演变出有效的自主治理模式。这种适度治理没有浓重的政府色彩，也不是纯粹的私有化，它是介于两者之间的某种状态，被称为“第三条道路”。

埃莉诺提出的自主治理模式是基于公共池塘资源的治理，为了确保其理论的有效性，她提出公共池塘资源应具有三个特征：公共池塘资源是可再生资源；公共池塘资源是稀缺的；资源使用者能够相互伤害，但参与者不可能从外部来伤害其他人。基于此，埃莉诺从公共池塘资源治理的案例中总结了长期存续的设计原则，包括：（1）清晰界定边界；（2）占用和供应规则与当地条件一致；（3）集体选择的安排；（4）监督；（5）分级制裁；（6）冲突解决机制；（7）对组织权的最低限度的认可；（8）嵌套式企业（Nested enterprise）。这些设计原则为自主治理模式的有效性提供了较明确的解释，对政府治理也提供了有益的借鉴和参考。

三、 农村集体建设用地入市中引入“第三条道路”的设想

土地资源作为公共物品，需要厘清政府与市场的边界问题，同时也存在着各自失灵的问题。比如政府在公共政策制定失误或执行低效率、公共物品供给的高成本或低效率、政府的盲目扩张、造成社会不公平以及政府的寻租行为等方面的失灵；市场在耕地保护、环境保护、公共基础设施建设等外部性方面的交易费用高。于是，学者们提出各自对政府和市场边界的划分方法或途径等等。如有学者提出中国非农化“宜采用政府治理为主，市场治理为辅的治理结构”（谭荣、曲福田，2009）。土地管理应打开视野，从管理视角转向治理视角。从自主治理的角度来看，是否也可以运用自主治理的研究框架来探讨农村集体建设用地入市改革？是否也存在政府和市场之外的“第三条道路”？下面需要对集体建设用地是否符合公共池塘资源特征进行探讨。

1. 集体建设用地作为资源可以是可再生的。从资源总量的角度看，土地总量的确是有限的，是不可再生的，因为可开发利用的土地只是一个理论上的绝对数值。大部分学术研究是基于土地是不可再生资源的前提。但从建设用地这一限定范围内，建设用地可以通过对存量土地进行再开发利用的方式，获得再利用的场所和建筑空间，从这个角度说，建设用地又具有可再生性。而且从某一区域范围内（如从乡镇或村域内）看集体建设用地入市，入市让渡的是建设用地使用权，所有权未发生改变，更没有消失，而且让渡的使用权是有期限的，如果期限届满，同样可以再次调整，使用权仍然回归于所有者（协议另行约定的除外），建设用地本身也不会蒸发。因此，从入市让渡的产权角度看，集体建设用地可以界定是可再生资源。

2. 集体建设用地是相当稀缺的，而不是充足的。毋庸置疑，在我国土地总量是有限的，土地越用越少，从这个层面上而言，土地是稀缺资源显然是稀缺资源。一定区域内集体建设用地总量是确定的，即便是规划调整，其总量仍然不可能超出区域范围内的土地面积。

3. 集体建设用地的所有权主体内部成员能够相互伤害，但不可能从外部来伤害其他人。集体建设用地的所有权主要归于乡镇或村级集体，除应承担法定义务外，其占有、使用、收益和处分权应由所有权主体支配。在乡域或村域内现状建设用地总量确定的情况下，对集体建设用地入市的协商只是在内部参与者之间进行，参与者不可能通过外部（政府）来伤害其他人。集体建设用地入市大部分是在乡镇或村域内进行，其涉及的范围相对较小，符合公共池塘资源的较小范围要求。

《村民委员会自治法》提出“农村村民实行自治”，依法管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。基于所有权的原因，农民集体理应对集体建设用地入市拥有不受干扰的决定权，并作为入市主导者参与市场竞争。实践中，我国在农村宅基地分配、土地调整等方面也主要通过村民自主治理的方式开展，政府主要承担监督职能，可以说已经潜在运行着“第三条道路”了。

四、 集体建设用地入市改革的路径选择 从20世纪90年代中期开始，安徽芜湖、江苏苏州等地先后开展试点，探索建立集体建设用地流转的运行机制和管理模式。各地开展的集体建设用地流转实践中，大部分是以农民和农村集体经济组织为主导、政府引导的模式。这说明将自主治理模式应用于集体建设用地入市具有较好的基础。

1. 明确界定集体建设用地入市范围、主体和产权权能。不仅要明确入市的集体建设用地本身的边界，还应明确谁有权决定是否入市、如何入市及入市价格等。

（1）明确入市范围。集体经营性建设用地应符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划、土地利用年度计划和有关产业政策要求，依法取得，土地权属来源清楚、无纠纷，并取得集体建设用地使用权证。这在学术研究中已基本达成一致，而且在各地的农ส村集体经营性建设用地入市试点政策中已有所体现。

（2）明确产权主体。从各地的自发“流转”看，代表产权主体包括了乡镇政府、村民委员会以及乡镇、村、组集体经济组织等等。大部分研究还是比较认同农村集体经济组织的主体适格性。但集体经济组织并非集体本身，其与农民集体以及集体成员之间并未依法形成明确的权利义务关系。从自主治理的角度看，具体由谁代表农民集体行使所有权并不重要，重要的是其代表权利是否取得农民集体成员认同授予的。如果集体成员全体同意，他们甚至可以对基层组织进行“法人化”改造，或者组建具有法人资格的组织作为产权代表主体，而不局限于现有的主体。例如北京市大兴区集体经营性建设用地入市试点是以乡镇统筹的方式，各村以土地入股，共同建立镇级土地股份合作社，由各村农民集体通过民主程序授权其作为入市主体，代表入股的各村集体具体行使所有权。因此只要充分赋予各集体成员参与权、决策权和监督权并通过民主程序就权利代表者予以明确授权即可，而不需拘泥于“清一色”的代表主体。

（3）明确产权权能。土地制度改革，关键就在于改变城乡二元化的土地制度，实现集体与国有建设用地“同地、同权”，应明确所有者在征地、土地税收及土地利用规划等限制外对集体建设用地拥有完整的占有、使用、收益和处分等权利。北京市大兴区集体经营性建设用地入市试点已明确以上权能，由于制度惯性，在制度设计时少数部门担忧赋予集体建设用地入市产权完整权能后会对城市征地造成冲击。笔者认为，土地制度改革目的就是为了“还权赋能”，让农民分享城市化成果，政府就应让利、农民应多得利，否则又不能从城乡土地二元市场收益分配格局的套路中走出来。成都市集体建设用地流转就是通过还权赋能，政府放弃部分当期收益换来了长远的发展（唐健等，2013）。

2. 在控制“底线”前提下，支持农民集体制定集体建设用地的供应和操作规则、合约。集体建设用地入市对我国耕地保护和用途管制制度、土地供应市场都将形成巨大的影响，应在坚持“社会主义公有制不改变”、“耕地保护红线”和“农民利益不受损”三条底线的前提下，给予农民集体充分的入市交易自主权。

（1）关于集体成员权的界定。集体经济产权具有天然的模糊性（甘藏春，2014），不仅我国相关法律法规没能明确集体成员如何界定，各地实践对集体成员的认定标准不一，学者们也提出各种设想，但一直没有定论。既然如此，还不如让农民集体成员自主制定规则。而且从自主治理的角度看，应由农民集体通过民主程序自主制定集体成员权的认定程序、规则和相关标准，以及集体收益在各成员之间分配的规则和标准等等，并允许其进行修改。

（2）关于土地供应方式。集体建设用地是否入市、以何种方式入市（出让、租赁、作价入股（出资）等方式），应由农民集体成员或者由其授权的入市主体根据实际需要自主决定，并在农民集体成员范围内进行必要的公示，充分征求集体成员意见后入市。

（3）关于土地交易价格。由产权主体（或入市主体）委托具有资质的土地价格评估机构进行地价评估，经农民集体授权的产权主体组织地价评审并公示后，可以作为入市交易价格或者招拍挂ϟ的底价。由于土地交易价格对于房地产市场具有重要的影响，政府应制定基准地价或区片价等作为✔最低保护价，防止集体资产的流失。

（4）关于土地收益分配与使用。对于国家应取得的收益部分，由法律法规确定。对于集体收益部分的分配、使用方案产生及决策程序，包括农民集体留存和用于分配间的比例、各成员参与收益分配的份额及确定依据等等，应由农民集体自主决定，不受政府等外部的过多干预。北京市农村集体经营性建设用地入市政策，明确将集体收益纳入农村集体资产管理范围，分配与使用由农民集体自主确定；政府只收取土地增值收益调节金，不干涉集体收益的具体分配和使用，但同时也规定了集体收益“专款专用”、“缴纳农民社会保障”等。

3. 强化基层民主监督。村委会虽然定位为村民自治组织，但其角色冲突难以履行好基层民主监督的职责。为防止集体建设用地入市的实际控制权掌握在产权代表主体负责人员的手里，并及时发现其在土地交易中可能出现的寻租行为，应建立相应的监督机制，如参照公司治理结构设立监事会（相关人员应由选举产生并有任期限制），专司监督产权代表主体及其负责人的履职行为，并对重大民主决策事项是否履行相应公示公告、征求意见程序进行监督，定期向集体成员披露监督信息。在民主监督的基础上，还要加强必要的外部监督，如建立外部审计制度和司法救济制度等，而且对于属于集体内部自主决策的事项，外部监督重点在于程序合法性，不过多干涉交易行为的实体内容，明显存在显失公平的情形除外。

4. 对违规行为视违规内容和程度进行分级制裁。集体成员在制定相关规则时，可对违规行为的制裁或处罚进行约定。比如：对于未经集体成员授权或应履行民主程序而未履行的，可由集体成员决定是否予以追认或可申请司法机关裁定相关法律后果；对于违反交易审批程序、交易违反法律法规要求的，可由政府依法进行处罚；交易中的用地方在签订合同后，不履行相关合同义务的，产权代表主体可以合同约定追究违约方责任；对擅自改变土地用途、非法占有耕地等违反土地管理要求的，产权代表主体可以向管理部门举报并获得部分罚金的奖励；等等。 5. 建立有效的入市决策机制和内部冲突解决机制。集体成员可参照公司治理结构，在所有权代表主体中设立股东大会、董事会，并建立重大事项决策机制，对入市中土地入市方式、入市价格、收益分配和使用方案进行集体决策，并按已制定规则进行公示公告。如果集体成员对土地入市方式、入市价格、收益分配和使用方案有异议的，可以提议召开股东大会或股东代表大会进行商议解决；对于无法取得一致意见的，还应明确解决方案（如“未取得一致意见不得웃实施”或“少数服从多数”等），或者建立类似仲裁的机构，可以借鉴过去的乡绅治理等模式（甘藏春，2014）。

6. 政府部门对农民集体制定集体建设用地入市相关自治规则的的合法性给与最低限度的认可。农村集体成员按照自治原则建立的集体建设用地入市规则、合约，包括成员权界定、股权分配、入市方式、收益分配与使用等方面的合约，应受到政府部门的充分尊重与认可，并不会随意予以干涉。在不违反法律法规等强制性规定的前提下，集体成员制定的重大事项决策机制和冲突解决机制，可以成为政府或司法部门认定入市交易重大事项是否取得集体成员同意、决策程序是否正当、内部冲突是否得到有效解决的重要依据。

7. 对集体经济组织进行法人制改造，或按照法人治理结构建立具有完全市场地位的公司制企业。集体所有权代表主体应具有完全的市场地位，并能够将占用、供应、监督、冲突解决和治理活动等方面嵌套在一起，形成有效的组织形式。因此需对集体经济组织进行法人制改造，或建立具有完全市场地位的公司制企业，由农民集体按照民主程序建立股东大会、董事会、监事会等机构，通过分权制的方式将集体建设用地入市的民主、授权、决策、监督、冲突解决及具体运营活动进行规范，提高集体成员的内部组织化程度。如大兴区西红门镇按照镇域统筹模式建立的集体联营公司，与以往集体经济组织登记在农村经济管理部门不同，是在工商管理部门注册登记，具有完全独立的法人资格，对内能形成自主治理的机制，对外具有独立的市场地位。

五、 结论

引入“第三条道路”的设想，主要解决考虑政府应承担怎样的角色问题及应给予农民集体多大自主权的问题。即便真正应用这“第三条道路”，政府依然需要承担服务监管的职能，如建立农村集体建设用地市场的中介服务体系、构建估价体系等等。由于土地资源的公共性和稀缺性，在尊重集体建设用地市场交易主体享有充分自由的同时，政府也应通过土地利用总体规划、村镇规划以及土地利用年度计划的实施，依法在耕地保护和土地用途管制方面实施监管，以保护社会公共利益与社会公平。

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