村委会选举中的乡村关系和乡村民主的治理化

" 本文从村庄选举以及选举后治理的角度研究乡村关系，并进而理解乡村民主的性质。展开论述前，交代这样一些前提假设：一是在村级选举和选举后治理中，乡政府力图贯彻自己的意志，它是村级选举中参与博奕和选举后治理中非常重要的一方力量。二是乡、村之间存在着利益上的明显不同，这是乡、村之间关系在选举和选举后治理中存在复杂面貌的现实基础。三是乡、村关系是现实中展现出来的关系，而不能仅从《村民委员会组织法》和有关乡镇政府的一些法律规定中获知。

以上假设，是从现实的乡村调查体验中抽象出来的，它有意简化故事中的角色特征，以便我们的研究能直接逼近带有实质性的力量间关系。这样，例如乡党委和政府之间、村党支部和村委会之间的意志和职能的差别，我们暂不考虑。

一、村委会选举前后乡村关系的变化

构成我们讨论对象的乡政府和村委会分别出现于1984年和1988年[1].1984年国家撤消人民公社，实行政社分开，乡镇政权普遍建立，1987年通过了《村委会组织法（试行）》，从1988年起，开始进行村民委员会的选举。由此，我们讨论的乡村关系的平台搭建起来。在80年代中后期，乡村关系并没有显现出多少紧张、对立的表征，法律规定的乡村之间的指导与被指导关系并没有成为人们讨论的焦点，乡村关系的讨论并没有真正从村民选举和村民自治的角度展开。

八十年代中后期乃至九十年代初呈现这种状况的基本原因有三。一是由于家庭承包制改革的效能释放使得土地产出和农民收入大幅提高，国家采取让农村休养生息，对农民轻徭薄赋的政策，农民感受到的来自国家的剥夺大为减轻，乡政府较之过去的人民公社，不再从村民平调财产和劳力，农民和村庄的经济权利得到相当程度的保护。

二是人民公社时期的制度记忆仍在强有力地发挥作用。改革初期的乡村干部很大程度上保留了原班人马，他们之间熟悉以往的上下级关系运作；人民公社时期的政治认知对农民仍有着决定性的影响，乡政府仍是代表党和国家的村庄的上级；农村市场化仍在起步和发展初期，乡仍然保留着对村庄作物种植、生产要素供应和产品销售的较大程度的控制权；也由于上面的原因，村庄作为独立的一方参与外界经济和社会交往的活动还不多，能力还不强，角色意识还不明显，乡村之间上下级的领导与被领导关系在很大程度上被继承和认可。

三是《村委会组织法》作为试行法效力不足，很多地方，包括省级政府公开抵制该法的执行。即使在大面积推行该法的省份，由于地方领导人观念未能彻底转换，法律法规保障不力，相当一部分村级选举流于形式，未能构筑出符合《村委会组织法》要求的农村基层群众性自治组织。这时的村庄在政治关系中还只能处于弱势，法律规定的指导关系就极易被领导关系取代。

以上几个方面的综合作用就使得乡村之间的关系并未显现出激烈对抗的特征，乡政府虽然感到工作上存在诸多制度上的不利之处，如乡级财政力量薄弱，“条条”对乡干预过多等，但仍感觉可以应付任务，来自上级的各项任务通过乡干部包村的方式仍然可以得到完成。

但进入90年代中后期，情况有了不同于以前的显著变化，乡村关系的对抗型特征逐步显现。农民聚众抢、砸乡政府，乡政府“全副武装”进入村庄收粮、收款的报道不断见诸极端，在农村改革讨论和学术研究中，“干群关系”、“社会稳定”、“农民负担”成为人们集中关注的论题。调整乡村关系不仅是农村基层工作中一个亟待研究和解决的问题，而且成为重构乡村治理体系，甚至成为政治体制民主化改革的核心问题。

导致乡村关系逐步由和谐转为对抗的原因可具体分析为以下几点：

一是进入90年代中后斯以来，农村经济增长缓慢，农民收入增幅下降，而农民负担则居高不下，导致部分农民生活出现困难。农村经济增长和农民收入增加上出现的困难，有着深刻的客观经济和结构背景。一是大宗农产品进入报酬递减阶段，而农业结构调整步伐缓慢。二是乡镇企业发展困难，吸收农村剩余劳动力能力下降。三是由于城市国企改革和失业职工再就业的压力，农民工进入城市的政策环境趋于恶化。在这些情况下，农民收入增幅的下降在所难免。而出现这些情况，无一不与我国经济的中长期转变相关，不可能希望通过暂时的政策调整予以解决，此时不断增加的农民负担无疑就成为农村和农民头上无法抵抗的重压。

二是“压力型体制”下运行的乡政府的利益边界已日益明显，其对农村社会的榨取和寄生性日益明显。自80年代中期设立乡政府以来，乡级的各项机构设置逐步完备，职能迅速膨胀，进入90年代中后斯，因乡镇把很多应由社会自我承担的管理职能纳入自身管理范围，设“租”谋利，增加了农民生产和农村市场经济运行的成本，虽然这已同农村市场经济发展的大趋势不符，但既得的利益乡镇不愿放弃。另一方面，农村经济发展缓慢，而上级压下来的任务不减，乡政权只得采用种种强制手段硬性完成任务，而完成这些任务又需要加大政策执行成本。这种情况下的乡政府完成国家任务的成本越来越大，难度越来越高，甚至直接影响到了乡干部的工资发放。这时候，乡的工作成为一项日益棘手的工作。现实中的逻辑变为：一是乡干部短期行为蔓延，既然不能预期政策执行环境会越来越宽松，工作会越来越容易完成，那就只考虑完成一年任务算一年任务，不管完成任务的措施对未来的经济社会发展的影响是好是坏。加重农民负担没有了来自道义和体制内的自我约束，而成为一种理性选择。二是启用强人、恶人治村，发展乡村干部利益共同体。为更好地完成上级任务，那就只能启用唯我是听，不以村庄利益为上的村庄强人、恶人，否则任务完成无望。为调动强人、恶人的积极性，那就是能给其额外利益，而缺乏村庄文化约束的强人、恶人则正好利用此机会满足个人权欲和私利，对乡干部也以村庄利益奉送，两者日益结成蚕食村庄利益的利益共同体。

如只有上述的两重严峻形势，怕是乡村对立就只有农民抗争这一种解决之道。但由于源于国家高层推动的村级直选力度的加强，农村乡村对立日益具有了制度内紧张的面貌。这里我们再谈第三点原因：村委会选举的日益民主化和村级治理自主性的不断增强也在加强乡村对抗。

真正按《村委会组织法》选出的村委会无疑在更大程度上代表了村庄的利益" 。在他们手中运作的村级治理已日益带有了自主的特征。对于乡政府不合理的摊派，村委会可用村民代表会议上的代表决议和村民群众的不满来加以对抗；对于乡政府强行下达的人均收入指标和各项种植计划，村委会可以理直气壮地进行公开的讨价还价；对于乡政府包村干部和因临时公务进村人员，廉洁的村委会干部可不必再在村民的责骂声中进行宴请，因为村务公开的有关制度规定了对乡干部的招待标准。而村干部在进行所有这些时，都已不再有违抗上级命令的罪错感，因为按全国统一的法律规定，村民委员会实行在自治事务内自我管理、自我教育和自我服务。他们的乌纱帽是村民给的。如果乡里想撤换他们，也只有通过村民之手，而这已不再象过去任命制下那么容易了。村级选举增强了村级治理的自主性，改变了乡村关系中村的弱势地位。而在对立关系中双方力量的接近，无疑增强了这种对立的强度。

但与以往不同，村民选举后的乡村对立更多具有制度内对立的内涵。当村干部要代表村民利益抗争时，他手中拿的是国家颁布的《村委会组织法》。而乡干部在面对来自村民的抗争要求时，他所感到的也不仅是自身力量的不足，而是来自地方性政策的压力和国家的法律支持的不足。这时，乡村对立的典型形态就可能是：乡、村都各自援引对自己有利的法律和改革规定，甚至发生乡政府文件和村内制度上的明文冲突，而这些因不同利益的援引又提出了由更高一级组织出面仲裁的要求。也因此，关于乡村关系的讨论日益成为村民选举和村民自治后重要的政策争论，如何调整乡村关系因村民选举和村民自治的推行而终于成为人们不得不正视的重大问题。

以上所述乡村关系的变化为本文的研究提供了重要的背景，也表明本文研究的必要性。本文下面将首先具体研究村委会选举中的乡政府行为，分析导致这些行为的相关要素，然后分析村民选举后村干部的行为特征，最后尝试提出乡村民主的治理化逻辑和塑造未来乡村关系的几重力量。

二、村委会选举中的乡政府行为

本节以笔者近年来公开发表和在学术会议上宣读的个案实地研究为例，具体分析村委会选举过程中的乡政府行为。案例分析着重于三个方面：一是分析导致乡政府以此种或彼种行为介入选举的目的或出发点是什么？二是决定乡政府选择以此种或彼种行为介入选举的影响因素是什么？三是使得乡政府行为达成或未达成预期目标的村庄原因是什么？

（一）村委会选举中乡政府介入的主要环节

一是宣传发动。从《村委会组织法》到省、县、乡的选举办法或选举实施方案，几乎都明确规定了宣传发动阶段。设立宣传发动阶段的基本目的是使各级组织和选民了解村级直选的意义和办法，以使选举操作能合乎法律的手段顺利进行。但越到与村民选举结果利益直接相关的县、乡政府，对选举的宣传动员阶段的具体操作就越为重视（原因后文分析）。乡政府按照法律规定，理所应当地成为宣传动员组织者的角色，这为其在这一阶段贯彻自己意图提供了便利条件。

二是产生村民选举委员会。村民选举委员会是选举期间主持选举的唯一领导机构。要影响选举进程，首要的是要影响村民选举委员会的人员组成。村民选举委员会的职能一般包括：制定村委会选举工作方案；召开选举工作会议，布置选举工作；确定和培训选举工作人员；公布选举日、投票具体地点和时间，确定投票方式；负责选民登记，公布选民名单，颁发选民证；组织选民提名候选人；宣传候选人，组织竞选演讲大会；组织选举大会，确认选举是否有效，上报有关结果；总结选举工作，建立选举工作档案。

三是提名候选人。各地选举办法决定了“海选”（即由选民个人提名）、村民十户或十五户联名提名，村民代表推选等多种办法。其中，“海选”较不易操纵，而由于十户或联名提名的公开性不强，环节较多，为选举外的力量影响选举结果提供了机会。

四是确定正式候选人。各地普遍规定了正式侯选人的任职条件，这些任职条件的确定一般都有乡政府的参与。确定正式候选人要经过村民选举委员会会议，而乡政府工作人员一般都可列席会议，并在会议上提出意见或建议。

五是组织正式选举。这里包括划分选区、分派工作人员，选择投票方法（选举大会或流动票箱），组织计票。目前，这些环节，乡政府一般都可参与。

六是解释投票结果。对于选举结果的解释，由于村级组织一般都认可乡政府的权威，对投票结果的解释一般以乡政府的解释为准。乡政府往往利用普通村民对法律规定不甚清楚的弱点，作出对自己有利的解释。

（二）村委会选举中乡政府的行为类型

本节中我们将从一些个案出发，抽象出可概括乡政府在村民选举中行为的几种类型。

1、压制型

压制型主要是指乡政府有意封闭有关选举信息，阻挠选举程序的正常展开，降低选举的竞争性乃至取消选举竞争。

黄村这次选举，纯因乡干部的控制而变成了无任何竞争性的选举。村民对这次选举的评价是“纯粹走形式”，而当黄家峁部分村民鼓动落选的黄广前上访控告选举违法时，黄也知其中是乡政府有意所为，告也无用，未在上访上动半点心思。在压制型的乡政府行为中，选举的竞争性被人为地减弱甚至取消，往往存在着很多地违背《村委会组织法》的做法。如黄村选举中让村小组长代填几十张选票，完全剥夺了部分农民的选举权。

压制型选举更多出现在《村委会组织法》的试行阶段，在这一阶段，村民对《村组法》的立法精神和具体条文不熟悉，出来竞争者也不把胜选的希望压在争取更多的村民选票上，而是放在争取乡干部的支持上。而乡政府因无来自村民的权利要求的压力，可以更为放心大胆地压制选举甚至干脆不举行选举。

2、操纵型

操纵型指的是乡政府为实现自己既定的村ฟ委会成员人选和人选公布的规划，在选举中通过候选人资格审查、流动票箱控制、选举结果解释等关键环节，利用村内各种矛盾，最终促成自己意愿目标的实现。

案例二：江西艾村1999年第四届村委会选举[3]

江西省艾村地域范围广大，占地约有15平方公里，含9个自然村，最远自然村相隔有4公里，10个村民小组。按照相距远近和地势因素，相应划为5片，从人民公社以来，☒形成惯例，1片各出1名村干部，由第一或第二大片出村支书。改革以来，村干部在村支部和村委会交叉任职，维持着原来的村干部在村内地域间的分布均衡。这样的干部布局确实给村务管理带来了方便，各片都有决策的执行者，且村民和本片干部联系方便，乡和村主要领导也便于了解各片情况。本次选举前，" 村支书兼主任为艾白汝，艾出自村中第一大姓，是村中第二大姓洪姓的媳妇，且出自第二大片，村会计艾永升出自第三大片，其他干部村副主任陈仿求出自第四大片，艾正华出自第二大片，吴晓明出自第四大片，黎丽萍出自第二大片。在艾村选举中，乡政府谋求各片均有干部，且基本维持原村委会人员不变。经乡驻村干部吴明花和艾白汝商议，倾向于艾永升当村主任，将完成各项任务不力的黎丽萍选掉，其他村干部留任。预选结果对这一预想形成了冲击，在预选中从来没有当过村干部的三名村民精英，即家族精英陈福云，经济精英邓广荣，“准村政精英”、协税员艾耀孙，主任提名票票数居第

4、第

5、第6位。他们中的任何一个人当选都会冲击“村政精英均衡”的布局，导致地域间、家族间干部分布的非均衡，对以后的村务决策和国家任务完成带来不利影响。于是，乡政府会同村支书艾白汝进行了艰苦卓绝的对选举过程的“操纵”。一是在候选人资格审查阶段，以“欠交乡统等、村提留”名义取消邓广荣、陈福云的正式候选人资格；二是劝说艾耀孙退出竞选，允诺选举后保留其协税员职位；三是在选举阶段，为防止强悍的家族精英陈福云干预村民投票，邀请县公安局警车到场押阵。经过上述过程，三名村民精英被成功地排除出选举竞争，与艾永升竞争村主任的是在提名中仅得8票的一名普通村民。乡政府和村支书的意图基本上在选举中得到了体现：当选村主任为艾永升，村委会成员为艾正华、黎丽萍、陈仿求。

案例三：江西游村1959年第四届村委会选举[4]

上述的两例操纵型选举，都按选举程序举行了选举，并基本遵守了有关规定。乡政府的操纵行为主要表现在确定正式候选人时，通过制定和执行侯选人资格条件，力争将不符自己意愿，但又有强劲竞争力的人选排除出正式侯选人之列。在艾村，这一措施成功；在游村，这一措施因遭遇强人，未能成功。二是在竞选环节，乡利用村支部力量为自己意愿中侯选人拉票，因为党支部直接听命于乡政府，且在选举中有领导选举工作的天然身份，故可名正言顺地“做工作”，或者是巧妙利用村内家族间竞争、派性竞争或地域间竞争，帮助意愿中候选人当选。三是通过对选举结果的解释。在游村第一次正式选举中，本来可以在计票结果完全统计出来以后讨论补选问题，但先掌握选票分布的乡政府利用村民对选举办法的无知，成功地创造了“如不同意现有选举结果，就宣布本次选举结果”的非此即彼的选择，借村民选举委员会之手取消了才山在第一次选举中当选的可能性。其实，按选举办法规定，才山应当选村委会主任，委员再补选一名即可。这三个环节的选举操纵，比较常见，其他的还有不组织选举宣传动员，搞突然袭击式的选举，使想竞选的村民来不及参与到竞争中来；在组织流动票箱投票时，授意村民或通过村干部授意村民写乡里意愿中人选。极端的还有涂改选票，代投选票等。但后而所述的这些办法与上面讲的三个环节的操纵相比，在现实中出现的已越来越少，因为随着《村组法》贯彻力度的加强，乡政府越来越不敢也不能明目张胆地违法操作选举。但在前三个环节，因其可指导选举和制定选举实施方案，故可利用侯选人任职条件、授意村支部和解释选举结果来实现组织意图。在这过程当中，它似乎没有脱离自己的身份规定，实施着正常的职责，是有较强的隐蔽性。同时，村民对选举办法了解不多，对乡政府的“上级”身份还有相当认同的《村委会组织法》贯彻前期，是容易成功的。

3、支持型

支持型行为指乡政府支持各派力量参与竞争，遵照有关法律规定操作选举程序，认可村民投票结果。支持型行为在目前有扩大的趋势，其推动力量一是来自上级政府的强力推动，二是所涉及村庄复杂的矛盾已使其操纵不易成功，反可能恶化选举后村级治理。同时，也有乡主要负责人认可《村组法》民主理念、思想开明的因素，当然，这一因素在现实中所见不多，且不是起作用的主要因素。

案例四：内蒙太平村2000年第四届村委会选举[5]

内蒙太平村仅有一个自然村。“太平村不太平”，该村自土改起就开始产生严重的派性斗争，改革以来，又因在任干部不廉洁和乡政府频繁撤换干部，派性有增无减，该村村民屡次越级上访，级别达到自治区和中央政府，县、乡政府多次派人查帐，也未能平息村内纷争。本次选举前，老书记赵举因身体原因已辞去书记职务，退伍军人张亮刚刚接任支书。针对选举，村中形成三派竞争势力，一派以前任支书孙国财为首，一派以副支书张俊江为代表，一派由长期上访户刘方为首。

前去太平主持选举的陈乡长已多次尝过太平村民的利害，对于情况这等复杂的村，他们态度是“让他们自己选，选上谁谁干”。2000年8月7日选举日，乡里严格组织选举程序，对乡到村的选举工作人员实施责任制，谁的工作环节出疏漏，谁负责。对于发出的选票，每张都盖上章；等选举大会会场封箱后，再组织流动投票；流动投票中严禁各派派人指使村民写票；公开计票；当场宣布选举结果。最后，在台下的告状一" 派的刘方以357票当选。

案例五：内蒙德隆地村2000年第四届村委会选举[6]

内蒙德隆地村，因为上届支书兼村主任张彪修建淤地工程，向村民集资和向外借款二百多万元，但工程一直没有进展一事，村民连续几年上访。2000年事态更是不可收拾，3000多亩地农民拒种，成为市县有名的难点村。在村委会换届选举之前，村里先撤掉了张彪的支书职务，改选了支部。随后于2000年7月29日进行村委会选举，选举日期排在该乡十四个村委会的第一个。乡里的意思是把该村的选举作为全乡的试点，把全乡所有干部放到该村选举中练兵，以熟悉选举程序，提高政策水平。保证该乡所有村顺利完成选举。在正式选举时，有一名委员职位未过半，乡里当即决定到县里印选票，一小时又重新补选。有一个组流动票箱出现争议，当即决定重新开始流动。乡干部的认真态度让有的村民都觉得繁琐。在这样一个矛盾尖锐的村庄中，乡干部唯一的要求是使选举能不折不扣地按照选举办法执行。

上述两个案例中，乡政府严格依法进行选举操作，未支持竞争中任何一方。这里的根本原因在于乡政府已无力单独化解村内纠纷，选举已成为平息村内矛盾的有效手段，这时候利用公正的选举，让村民自己投票决定村内权力和利益斗争的结果，是唯一明智的选择。如在选举中偏袒任何一方，或不认真履行程序，那就是只能将自己卷进矛盾漩涡中，而且，在这样高度竞争的村庄中，各方对法律规定都了如指掌，在选举中进行操纵，只能使乡政府落下“违法”的恶名，负承担不起的责任。应该说，是村庄内部激烈的纷争促始乡政府采取了敬而远之、隔岸观火的超脱态度，这时的乡政府才真正回到了法律所规定的公正的选举组织者的角色。

当前，由于农村矛盾的加剧，支持型的乡政府为越来越多的趋势。另外，随着法律贯彻力度的加强，也随着前面几届村委会民主选举村级治理绩效的逐步显现，乡政府越来越认识到，操纵只能带来一时的安定，却解决不了村子内长期积聚的矛盾和冲突，随着村民法律意识的逐步提高，操纵不仅越来越✪难实施，而且即使成功也可能会给自己带来摆脱不尽的麻烦。支持型选举越来越从乡政府无可奈何的选择变为日益理性的选举。

（三）影响选举中乡政府行为类型的几点因素

1、村民中法律法规的普及程度

压制和操纵选举是违背有关法律规定的，尤其是前者。但如果村民对有关法律法规了解不多，那么乡政府更易于选择压制和操纵的行为方式。而如果法律法规普及程度很高，村民对选举中违法行为的鉴别力很高，那么，乡政府选择压制和操纵的概率就低，选择支持型的概率就高。

2、村庄经济对乡财政的贡献程度

也即乡村之间的经济联系，当村庄经济与乡财政的关联程度较高，乡财政更多依赖于该村的经济上缴时，乡政府选择压制和操纵该村选举的概率高。而当村庄经济与乡财政的关联程度较低，乡财政不依赖于该村的经济上缴时，乡政府选择支持竞争，而不选择压制和操纵的概率为高。

3、乡影响村内事务的能力

当乡影响村内事务的能力较强，如乡具有强大的财政实力，村有求于乡；或乡干部对村主要干部之间是庇护与被庇护关系时，乡倾向于选择压制或操纵选举。当乡影响村内事务的能力较弱，如乡财政实力弱小，有求于村，或村内主要干部为维护村庄利益的强人，对乡政府有强烈的抗衡能力时，乡政府倾向于不选择压制或操纵选举。

符合这几维因素，结合分析我们选择的个案，可以推论，越是推行《村组法》的早期，越容易出现乡政府的压制和操纵。这是因为，农民对法律精神不了解；市场化程度较低，村庄经济发展更多依赖于乡政府的财力、信息和市场开拓方面的支持，故乡维持着对村的法律理解和经济力量的强势，故乡政府压制和操纵的成功可能性高。

而越到《村委会组织法》推行的后期，乡政府压制和操纵选举的现象会越来越少，而选择支持竞争的态度。这是因为，法律普及程序越来越高，农民对关乎自己切身利益的《村委会组织法》了解越来越多，实际参与了选举的村民认识到了选票的作用，更愿意在选举中选掉庸才和恶人，选上能人和好人，而乡政府由于乡镇企业改制等改革，财政支配能力不断下降，故越来越在选举中尊重选民的意愿。

勿庸讳言，乡政府越来越多地减少压制和操纵，也与乡政府在实地操作选举中法律意识逐步增强、政策水平不断提高有关。当然，对此我们不能作过分乐观的估计。其实，使得乡政府选择压制、操纵抑或支持的行为逻辑只有一个，就是这样得来的选举结果是否会更有利于自己对村庄的治理。以何种行为类型介入选举后对村庄的治理有利，乡政府就会采用何种行为类型。

也正是决定乡政府在选举中行为类型的这一基本出发点决定了乡村民主不可避免的治理化格局。

三、乡村民主的治理化

乡政府在选举中大量采取压制或操纵选举的行为使村级选举的民主性大打折扣。虽然我们在有关研究中也肯定不完善的选举对培养村民的政治参与意识与能力亦有不可取代的作用，但毕竟压制和操纵会使村民对选举持“假民主”或“民主无力”的印象，从而影响推进民主的主体力量建设。这种压制或操纵已经预示了乡村民主的取向不可能仅是民主的一维，其最终的发展方向的确要看选举中乡村关系流变的方向。

（一）“乡村民主的治理化”的含义

前已述及，乡决定自己在选举中的介入类型的主导因素是实现对村庄的有效治理。乡政府治理村庄的基本目标有三：一是维持村民基本生产、生活秩序；二是保证国家资源提取任务的完成，即收取农业税和乡统等，以及其他收费。三是保证其他乡村现代化任务的完成，如计划生育、义务教育、乡村文化建设等。这时，有一个得力的村领导班子认真去履行这些职责，就成为乡治理村庄的首要着眼点，即选择一个合格的“代理人”。选举改变了乡任命村干部的方式，而改由村民投票决定，这无疑会冲击乡选择村庄领导人的权力并进而影响治理村庄目标的实现。这时，通过压制和操纵使自己满意的村领导人选就任，就成为治理村庄的头等大事。目前的压力型体制下，乡无力提出自己所能把握了的经济发展目标和计划，那就只能将压力下传到村，村是其不可放弃的“腿”，否则自身的合法性就会在上级的严历批评和不满中日益丧失。村民选举必须服务于对村庄治理的目标，而不是治理时要服从民主，因此乡村民主的治理化必然会成为乡政府极力推进的趋势。

乡村民主的治理化即指村级选举的人选确定不以是否体现民意和依照民主原则选择而定，而是以是否有利于实现对村庄治理目标而定，决定这些人选的民主程序的贯彻程度也以是否会有利于治理目标实现而定。

乡村民主的治理化一方面是相对于乡村民主的民主化趋势而言。乡村民主的治理化标志着乡村民主只是实现治理的手段，而不可能成为乡村治理追求的目标。一个直接的判断就是，乡村民主的现有形式――村民自治不可能导致乡级以上的直接选举进程。这是因为，县乡之间压力型体制不变，乡的选举必然会冲击县的利益，县是不会主动推进乡级的直接选举的。村级直选可能会因其提高农村资源动员能力、约束乡村干部不良行动，解决村内权力斗争的功能而为县政府大力推进，但当前与村民选举的村民进而怀疑乡政府权力的合法性和其财政资金使用的合理性和透明度时，县政府会因其危及其行政方式和效能而极力反对。可见，乡村民主的民主化发展趋势不会自动向上延伸延到乡政府。

乡村民主的治理化也突出强调治理在乡村民主中的突出地位。民主是为治理所需，只有符合治理的要求，民主才能生存。乡村民主的治理化符合整个体制运行的逻辑。

（二）乡村民主的" 治理化的实现机制

决定乡村民主的治理化能成为现实的机制有以下几点：

一是选举启动的非民间化。对大多数的中国村庄而言，村级选举的发生是因为国家一级一级贯彻《村委会组织法》的结果。国家为什么选择村民选举作为选择村级“国家代理人”的方式，是有具体原因的。由于联产承包责任制后原有村级组织资源动员能力的下降和社会治安状况的恶化，这时迫切需要提高村级组织的合法性，增强其资源动员能力，为国家意志的下达构筑一个有力的组织渠道。这时，农民因经济利益的独立自主决定村庄公共事务、约束村庄管理者的内在要求。于是，国家和农民在民主制度上有了共同需求，以村民选举为核心的村民自治制度应运而生。可以说，国家在推行村民选举之初就更多地是从治理乡村社会的实际需要出发的，对其功能定位也是服从于治理需求的。但制度推行之后，其内在的民主属性就会显现，不同的实践者和观察者就会利用民主和治理两方面不同的功能。知识分子当然会更多地从民主的价值理想出发，高歌其民主成分，基层政府则会看重其提高治理效能的作用，利用它改善对乡村社会的治理，中央政府则一方面会肯定其民主性，并和整个国家制度的民主追求和民主现象联系起来，另一方面则会着力发挥其作为治理方式适宜当前农村治理要求的特点，大力推进。但使这几种态度和行为在现实中都能出现并且并行不悖的原因在于，村级选举的民主属性和治理功能从来就不是分开的，其治理功能的发挥必须通过其民主形式的贯彻。国家要想发挥起治理功能，就必须按其民主精神去推行。但由于国家是推行村级选举的主导力量，所以，对选举提高治理效能的作用就会被看作推行选举的首要目的。对选举中有可能损害治理效能的方面就会主动加以抑制。这一点，也许会被人们认为只是县乡两级的“国家”所为，其实，如果选举选上了恶家族势力、黑社会和不法分子，中央和省级政府也会“暗中支持”县乡干预选举程序和结果。总之，国家法律和现实的进程首先就是使乡政府成为推动组织的力量，而不问村庄是否需要选举，在选举推行中，乡政府天然地具有法律解释和运用方面的特权。而且，国家对选举的功能定位首先就是治理取向的，而不是民主取向的。选举启动的这种非民间化或国家化是乡村民主得以治理化的前提。

二是选民的组织化程度低。目前的家庭承包制，彻底取消了人民公社时期的生产队建制，农民的生产协作被局限在邻居、家族或朋友的范围之内，而且基本上没有制度化的组织形式。由于市场化程度不高，农民的专业合作组织发育也不健全。这样，在€选举中，选民很少以组织化的形式表达自己的需求。对选举如有不满，不满的意见也是散漫的，在村民三个五个人的闲谈中飘过，在被外来者问及时略带激愤地提出，然后再以“说也没用”掩去。如有组织，也只是以家族、派性表现出来，而国家很容易从意识形态出发，压制这些组织形式的活动。村民并不构成选举操作中有力量的一方。他们是被行政力量动员进选举过程中的，起初可能带有期盼，但很多时候又在失望和无奈中退出，随后便将选举遗忘。组织化程度低的村民，无力提出民主的强劲要求，也不能有效抵制乡政府对选举的压制和操纵。

三是乡村组织利益关联度高，熟练运用非正式权力。这里的乡村组织主要指乡政府和村支部。由于支部书记大多由乡政府任命，其合法性和工作业绩评价都源于乡，使其更容易听命于乡。而党支部由于有其组织网络，故可大大加强乡政府对村级选举的治理化效果。同时，为了使选举达成民主治理化的目标，乡村两级不是简单地采取组织对个人、合法暴力对平民的方式的。乡政府和村支部于长期浸染于乡村社会，熟悉乡村的文化传统，有丰富的人情、利益网络，这样，在选举中他们就能纵横摆捭阖，在不违背法律的情况下实现自己的组织意图。在艾村选举中，最为突出的是乡村两级组织逼、劝具有正式侯选人资格的村民精英“辞选”的精彩控制。因为这最终使选举变成了在原村政精英内部淘汰少数人选的选举，变成了几乎没有任何竞争性的选举，可以说，选举结果几乎没有多少可能会出意外，乡村两级对选举的意图可以保证基本实现。而在游村选举中，乡政府巧妙运用了۵五家和七家的家族矛盾，最终使才山“出局”。

由以上机制保障，乡村民主的治理化成为了大多数实行村级直选的村庄中的现实。但是，治理化是不是乡村民主唯一的发展趋势呢？它是不是会长久存在下去呢？这里，我们需要进一步提出，乡村民主的治理化得以实现的保证条件。

一是乡政府的相对村委会的经济强势。只有保持乡政府与村委会在经济实力上的优势地位，乡村民主的治理化才能成为日常事实。否则，实力强劲的村就会不听乡政府的指令，此时，乡政府也许会真的被迫成为村事务的指导者。

二是农民的组织化程度。农民组织化程度的持续提高，会使乡村民主的治理化越来越难以保持。

三是乡对县的行政依附关系。现行的压力型体制下乡对县的行政依附关系，是乡村民主治理化得以实现的一个支持条件。

可见，如果乡不能保持对村的经济强势，农民的组织化程度进一步提高，乡对县的独立性得到增强。这时，乡村民主的治理化趋势就会停止发展，而越来越朝向其民主化的制度设计目标。最终，乡村民主的民主化动力机制形成，从而真正推动乡村治理体系的民主化改造。对此，我们完全有理由预期。

注释:

[1]村委会的最初萌芽形态产生于1980年。这里是指村委会大规模建设开始的时间。

[3]艾村案例见仝志辉《“村政精英均衡”与乡村民主的治理化》一文，载《人类学与民俗学研究通讯》（北京大学社会学人类学研究所主办）2000年4期。

[4]游村案例见仝志辉《乡村关系、村庄权力结构与选举——江西游村选举观察》，香港中文大学大学服务中心、香港浸会大学政府与国际研究系合办“第二届大陆村级组织建设讨论会”论文，2001年3月16-18日。

[5]太平案例见仝志辉《遭遇选举的乡村关系——内蒙Q 乡村委会选举研究》一书，即将出版。

[6]德隆地村案例见仝志辉《遭遇选举的乡村关系——内蒙Q 乡村委会选举研究》一书，即将出版。