以结构性改革化解过剩产能

编者按：为了深入分析我区产能过剩的基本情况和特征，围绕“去什么，怎么去”这一核心问题，提出化解产能过剩的新思路和新办法，探讨稳妥化解过剩产能的长效机制，在“去产能”的同时生成“新动能”，内ฌ蒙古自治区发展研究中心邀请自治区有关部门负责人、专家学者及有关盟市、部分企业代表召开专题研讨会。现归纳整理研讨会的主要内容，以飨读者。

中央经济工作会议把“去产能”列为2016年“三去一降一补”五大结构性改革任务之首。稳妥化解过剩产能成为推进供给侧结构性改革的关键。面对国内产能过剩的大环境，我区作为国家重要的能源生产基地和资源型产业为主的地区，结合自身资源禀赋特点和在全国产业布局中的分工定位，实施好“去产能”任务。意义重大。

按国际通行标准，产能利用率低于75%为严重产能过剩。目前，我区煤炭产能利用率为71%、钢铁产能利用率为68%，其他能源的产能利用率如铁合金是68%、水泥是40%、焦化是58%、电石是55%，电力全面产能过剩态势也在加剧。可见，我区重要资源型行业产能已处于过剩状态。

造成产能过剩的原因是多方面的，既有国内外宏观环境的影响，又有各方参与主体利益动机的影响，还有体制机制、管理方式、发展方式等深层次原因。保持多年的传统经济发展方式如今已不适应世界需求结构的提升，国内外需求转弱使得产能过剩、结构性供需不足的矛盾愈加凸显；产业转型技术支撑不足，产品创新和质量提升缓慢；产业政策执行不坚决导致产能越减越多，地方政府对过剩产能的暗地保护阻碍了产能削减；银行、企业缺乏主动作为动机；市场机制在配置资源上没有发挥基础性作用，缺少退出机制；同时存在不适当的财政金融刺激政策。

一、内蒙古去产能：去什么？

自治区发展研究中心主任杨臣华认为，虽然各地区、各企业都有各自生存的特定的土壤，但对于我区整体经济而言，“去产能”势在必行，长痛不如短痛。总体来说，煤炭、钢铁、电力、有色、玻璃、建材、水泥等方面的产能都是要去的，同时要补齐结构性不足的产品种类。以煤炭和钢铁为主的资源类产业是化解产能过剩的重点领域。

（一）煤炭：去落后产能保先进产能，去非法产能保合法产能

“去产能”是供给侧结构性改革的重要任务，煤炭是我区去产能的重点行业。积极稳妥地做好煤炭去产能工作，对于提升煤炭产业发展水平、调整优化经济结构是重要的机遇。近期，全区重点工作重点项目推进大会指出，内蒙古煤炭行业力争3-5年时间化解过剩产能1.79亿吨。内蒙古伊泰集团副总工程师庞军林认为，煤炭“去产能”主要体现在两方面，去落后产能保先进产能，去非法产能（未批先建、批小建大、超能力生产、停产煤矿复产等）保合法产能。

（二）钢铁：去低端钢材产能，提升高端钢材有效供给

全区重点工作重点项目推进大会上强调，内蒙古钢铁行业初步计划用3-5年时间合理压减粗钢产能357万吨。包钢（集团）公司规划发展部战略统筹处副处长何玮介绍，2015年我国钢铁全行业50.5%的企业陷入亏损，“去产能”势在必行。目前我区钢铁产品的过剩是结构性过剩，同时面临有效供给不足和产能过剩的问题：低端普通钢材产能过剩，但工艺配置和流程优于一些同行业知名企业，特种钢材、高精尖钢材还需要依赖从区外甚至国外引进。所以，我区钢铁企业在此次“去产能”中面临着极大的战略机遇。

（三）电力：以“去产能”为契机，抓住机遇，未雨绸缪

自治区政府研究室的阚琨鹏重点就我区电力行业“去产能”阐述了自己的观点。他认为在能源结构变革冲击下，电力相对过剩的局面从全国层面看在加剧。作为一个能源输出基地，电是我区能源、冶金、化工三个支柱产业的核心，是最根本的纽带，产能化解的任务非常紧迫。但结合电力行业装机规模、运行管理、电网结构、单电煤耗、污染物排放以及燃料成本多方面因素，我区电力行业总体有很强的竞争力，必须以“去产能”为契机，抓住机遇，未雨绸缪。

（四）煤化工产业：积极推进产业转型升级，竭力扩大应用领域

对于我区煤化工产业，乌海化工有限公司副总经理陈勇认为，乌海市是煤化工发展基地，煤炭已近枯竭，PVC去产能波及面较大，最好在现有产能基础上，想方设法扩大和提升产品科技含量和附加值，扩大应用领域。

二、内蒙古“去产能”：怎么去？

自治区政府明确要求，化解过程产能要坚持市场倒逼与政府支持相结合，化解过剩产能与产业结构调整、转型升级相结合，做好控制新增产能、退出过剩产能，以及现有煤矿减量化生产、实施资源整合等工作。与会专家一致认为，“去产能”要与去库存、去杠杆、降成本、补短板相结合，根据资源禀赋特点，实施差别化的产业政策，因地制宜，出台符合我区实际的实施细则，谨防出现“一去了之”。

（一）促进优胜劣汰，化解过剩产能

一是实施差别化的产业政策，按照“存去挂钩”的原则，对现有产能进行重新确定。对于我区“去产能”的两大重点领域，自治区经信委政策法规处处长马俊提出，煤炭行业要严格控制新增产能、加大对违规违法煤矿建设生产的打击力度，重新合并煤矿生产能力，有序退出过剩产能。对于符合行业规范条件的钢铁企业，要优化产业结构和区域布局，实现结构调整和转型升级；对于不符合准入条件的钢铁企业，要综合运用经济、法律和行政手段，逐步压缩其生存空间，迫使其退出市场，达到“去产能”的目标。庞军林建议，按照“存去挂钩”的原则，在适当压缩小煤矿产能的基础上，对资源赋存条件好、工艺先进、生产效率高、安全保障能力强的大型生产矿井，重新核定现有产能，达到提高煤炭产业集中度和压减部分现有产能的目的。自治区能源局煤炭处孔德明提出实行差别化政策，配套建设结构性用煤的煤矿项目；根据自然条件给予区别对待，将产能向资源优越的重点产煤地区转移，实现煤炭集约化、规模化增长。

二是地方政府应因地制宜，出台符合我区实际的“去产能”实施细则。会上，煤矿企业的代表针对国务院七号文件所提出的“从2016年起开始，按全年作业时间不超过27ฆ6个工作日重新确定煤矿产能，严控超能力生产”的要求，建议地方政府应从生产安全实际、矿工休假实际需求及企业长远发展角度，科学设计全年作业时间具体方案。马俊认为，建立煤矿职工正常休假制度势在必行，但在政策细则制定时应予以全面考虑。庞军林介绍了该公司的税费情况――从2012年税费和利润基本持平，到2015年税费32亿、利润2.6亿元。庞军林和孔德明均希望能够进一步正税清费，并将“去产能”补贴政策同步惠及民营企业。鄂尔多斯发改委副主任陈勇强调，这可能会引发比较多的社会矛盾、社会问题，应由政府主导。 三是优先推进企业兼并重组，清理“僵尸”企业，化解过剩产能。要强化并购重组政策支持环境，增强对相关行业企业的直接融资支持、建立并购贷款的风险补偿机制，同时完善“僵尸企业”退出配套机制。自治区发展研究中心宏观经济处处长张永军认为，应优先推进兼并重组，组建跨行业的产业联盟，比如推进“煤电用”一体化发展，通过政策扶持降低企业成本；其次考虑破产清算。

就兼并重组的范围，专家们也给出了各自的意见和建议。马俊建议重新合并煤矿生产能力、有序退出过剩产能，对于符合行业规范条件的企业，支持发展并推动实施跨地区、跨所有制以及在区域内兼并重组。陈勇副主任认为要鼓励包括先进产能和落后产能，大型企业和中小型企业，国有企业和民营企业，煤炭产业和电力、冶金、建材、化工等产业之间的重组。庞军林、孔德明和陈勇副总经理一致建议，从政策上鼓励转化项目的建设、鼓励上下游产业的联姻，充分发挥其协同效应，实现资源有效利用，降低生产的成本，进而实现煤炭、煤化工行业的可持续发展。阚琨鹏建议以战略重组推进配电侧改革。

（二）完善配套政策，重视政府的“托底”作用，在去产能、促发展、稳就业之间达到平衡

一是要妥善处理好“去产能”与保增长，“去产能”与人员安置的关系。从国际经验看，化解产能过剩不可能一蹴而就，必须做好配套政策准备，着眼长远，才能打赢这场攻坚战。与会人员一致认为，要妥善处理好“去产能”与保增长，“去产能”与人员安置的关系，从而实现经济持续健康发展。杨臣华同时强调，只有市场发挥校正作用，政府发挥监管调控作用后，才能由政府兜底。

二是地方政府要提出、完善和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等配套政策。会上，何玮提出，不同类型的企业税赋标准不一致，所承担的社会责任也不一样，像包钢这样的国企，承担着较为沉重的“办社会”职能，且由于被纳入“京津冀及周边地区环保联控联防机制”，环保指标比新环保法要求还严格，给企业生存增加了成本，希望各部门在剥离“办社会”职能、环保补贴等方面给予企业一定的支持。对此，马俊认为这与地方政府的承受力直接相关，政府应推动“瘦身转型”来带动钢铁企业提升发展。

（三）坚持创新驱动，优化产业结构，加快转型升级，在“去产能”的同时生成“新动能”

自治区“十三五”规划提出2020年我区煤炭就地转化率达到50%以上，战略性新兴产业占比达到10%。加快发展先进装备制造、新材料、新能源、生物产业、煤炭清洁高效利用、云计算等产业。自治区发展研究中心总经济师赵云平指出，如何建立化解过剩产能的长效机制，在“去产能”的同时生成“新动♂能”，减少对相关产业的依赖并培育新的接替产业是我区亟需面对和解决的问题。杨臣华认为，“去产能”要注意与结构调整结合、与产业升级结合。

一是调整产品结构，拓宽应用领域，消化钢铁产业现有产能。马俊提出从产品结构调整上加快硅钢、核电用钢、海洋用钢、高端不锈钢等高附加值、高端钢种的研发生产，从做大规模转变为做强营运能力，提升质量。何玮提出，钢铁行业要通过打造精特产品，提高产品附加值，拓宽产品的应用领域，创造新的经济增长点，从而消化现有产能，求存图强。

二是通过产品和技术转型升级形成新供给，化解我区煤化工业过剩产能。张永军认为应通过加快生产性服务业发展引领工业转 Ü型。陈勇副总经理认为相关企业要坚持创新驱动发展的思路和生产运营；淘汰高污染高耗能的落后产能并积极进行产业转型升级。

（四）“外拓内扩”，提升有效需求，变被动“去产能”为主动“增效益”

一是要妥善处理好有效需求乏力与增加有效供给的关系。“去产能”不应消极被动，而应“外拓内扩”，一方面，加强对外开放，结合实施“一带一路”战略，加强沿边基础设置建设，扩展与俄蒙经贸合作的深度与广度，带动优势产能“走出去”；另一方面，正确预测房地产开发、基础设置建设、汽车生产、家用电器消费、机械工业、黑色金属、有色金属、化工、建材等行业发展趋势，扩展内需市场。

二是通过开展国际产能合作，带动优势产能“走出去”，化解钢铁和煤炭的过剩产能。何玮和陈勇副总经理都认为应抓住我区向北开放与丝绸之路经济带建设的战略机遇，通过资源循环利用，开展国际产能合作，带动优势产能“走出去”，化解钢铁和煤炭的过剩产能。

三是科学确定自治区煤炭消费增长，做好煤矿的储备工作，有效衔接煤价和产能。针对煤炭行业，孔德明根据我区“十三五”规划中围绕煤电、煤化工所预测的需新增产能1.3个亿左右的数据，认为要科学确定自治区煤炭消费增长，做好煤矿的储备工作；内蒙古伊泰集团股份公司副总经理宋占有提出，政府应想办法稳煤价，有效衔接煤价和产能。

四是努力打通电力外送通道，补齐用电侧短板。阚琨鹏基于我区电力行业“去产能”的紧迫性，提出以下建议：第一，以蒙西电网为抓手，重点完善价格形成机制、加快蒙西电网职能转变，努力打通外送通道；第二，集中攻坚，采用改变电价补贴方式、探索配电模式 、借助PPP模式来盘活剩余电力资源和重点支持电动汽车产业发展等方式，把用电侧短板补齐。

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）

责任编辑：康伟