审查起诉分案权改革问题探讨

2000年，主诉检察官办案责任制开始全面推行。这项改革的实质是在检察机关内部重新配置检察权，找准检察一体化与检察官相对独立办案合理与科学的结合点，使检察权的统一行使与充分发挥主诉检察官的个体价值结合起来。经各级人民检察院具体贯彻落实高检改革方案，主诉检察官办案责任制已进入正轨，有效运行，并初步显示了该项制度的优越性。目前如何

进一步强化主诉检察官的权力和责任，对部门领导的权力乃至检察长的权力进行限制，已是我国检察制度改革向纵深发展的重要课题。作为基层检察院，我院在主诉检察官办案责任制的具体实施中作了某些尝试与创新，制定推行了“疑难复杂案件挂牌竞办制度”，对传统的案件分配制度进行改革。下文将对此予以介绍，并阐述其理论根据与司法意义，供实践中交流与发展。

一、赋予主诉检察官在 “司法分案权”面前一定的主观能动性是强化其权力与责任的有效改革措施

主诉检察官责任制的要义是“放权检察官”或者称“还权检察官”。这里的“权”是指检察权，使检察官真正成为行使检察权的主体。检察官权限包括检察权与检察行政权，相应地我们可以把检察官处理的事务分为检察事务和检察行政事务。检察事务指属于检察权行使范围内的检察业务事项，主要是案件办理过程中的程序和实体问题；检察行政事务指关于案件处理以外的检察工作相关事务，如考勤、纪律、学习培训、工作条件设置、检察官职级待遇和福利、国家政治方针和政策的学习贯彻等。在传统的权力配置系统中，一般检察官的检察权及检察行政权几乎受到封杀。根据法律规定，检察院实行检察长负责制，检察长为当然的检察权及检察行政权行使主体。在检察机关各部门，检察行政事务则由负责人行使。主诉检察官办℃案责任制实施后，主诉检察官在检察权面前、在处理检察事务过程中具有相对独立性，激活了检察权的权力配置。但是在检察行政事务中主诉检察官仍处于被支配地位，是被管理者的身份。部门领导的行政管理对检察工作的分工协调与高效运作必不可少，然而，在检察行政权面前，主诉检察官是否应完全被动地处于被支配、被管理的地位，值得我们思考。在行政检察事务中，还包括一种涉及业务的检察行政事务，如案件分配。案件分配本身并不涉及案件如何处理，但在实践中，案件的分配方式可能对案件的具体处理与结果产生较大影响。对案件的分配权力，即“司法分案权”虽属检察行政事务权力，但与检察权的行使密切相关。案件的分配是案件控制的关键、控制的集中点，目前案件分配的方式主要有四种：科长分配制、内勤登记轮办制、自动分配制（电脑分配）、检察长指定制，可见在案件分配中，主诉检察官并无自主选择权，处于被支配地位，即ร不享有“司法分案权”。在此现状下，必然会造成办案中的一些弊端：第一，造成司法不公。在检察长指定制、科长分配制下，受检察长、科长等领导意志的支配，往往会形成执法不公之情事，个别当事人可以通过检察长、科长等领导的关系，让“熟识”的检察官来办理自己的案件或由检察长、科长对承办的检察官施加压力，即采取各种不正当的方法来干扰检察院的正常工作，这就为关系案、人情案留下了漏洞；第二，造成工作量分配不均。人工分配案件不可避免地会造成检察官工作量的忙闲不均，不利于检察官积极性的发挥；第三，造成资源配置不合理。由于主诉检察官的能力差异，目前的分案方式不利于发挥主诉检察官的主动性，实践中往往存在着某些主诉检察官特别擅长办理某些疑难复杂案件，由于主诉检察官不享有“司法分案权”，他就不能主动选择，而其他相对不擅长的主诉检察官就有可能被动地承办此类案件，为此花费大量的时间、精力，显然这样的做法不利于人才资源的最优配置，不利于诉讼效率的提高，从上述分析可见，现有的案件分配方式存在着不合理之处，应该赋予主诉检察官一定的“司法分案权”，这也是进一步强化主诉检察官检察权的有力举措，“司法分案权”与检察权的碰撞，促使我们对“司法分案权”重新进行审定，挂牌竞办制度正是在这种背景下应运而生。

二、疑难复杂案件挂牌竞办制度是对“司法分案权”改革的一种尝试

评制度”等各项考核制度相挂钩，对挂牌竞办案件确定一个相应的高分值，计算入当年主诉检察官及其小组的考核分数内。

该项制度在我院实施半年来，已对非法出具金融票证、挪用资金、内幕交易、泄露内幕信息、贪污、受贿、挪用公款等9件13人疑难复杂案件进行挂牌竞办，已显示出其可行性与可操作性。

三、疑难复杂案件挂牌竞办制度实行的司法意义

“司法分案权”不仅仅是一种检察行政权，它与检察权的行使密切相关，因此，疑难、复杂案件挂牌竞办制度，赋予主诉检察官一定的“司法分案权”，在实践中有着积极的意义：

第一，有利于强化主诉检察官的权力。长期以来，我国检察机关各部门负责人既为行政领导，又为业务领导，这使检察官的独立性和应有的权限得不到保证，强化检察官的权力和责任，对部门领导的权力乃至检察长的权力进行限制，是今后一段时期我国检察制度改革的一项重要内容。主诉制改革作为先行制度已经赋予主诉检察官一定的检察权，限制了起诉部门领导的一定权力，但从实际情况看，部门领导在本部门的作用和影响仍不可小视，他们可以利用纪律监督、人事管理、办案条件的提供等行政性权力影响案件处理，他们也可以利用分案权来影响主诉检察官的决定，因为一旦部门领导对主诉检察官提出某种建议，主诉检察官一般都是比较重视的。因此，司法分案权本身就是一种“涉业务”的管理权，不是一种单纯的检察行政权，而是一准检察权。赋予主诉检察官一定的司法分案权是强化其权力的有效保障。

第二，有利于体现“主诉原则”。现有的主诉检察官办案制度要求主诉检察官在一般情况下应当就承办的案件出庭支持公诉，但也不排除由助手办理一些案件，由助手独立出庭。疑难复杂案件挂牌竞办制度强调由主诉检察官摘牌，由主诉检察官具体审查案件，由主诉检察官出庭支持公诉，全面体现了主诉检察官享有的权力和应承担的责任，做到权力和责任相统一。

第三，有利于体现“审诉原则”。挂牌竞办制度要求摘牌的主诉检察官必须亲自审查案件，助手只是配合从事一些事务性的工作，在全面熟悉事实和证据的基础上，由主诉检察官亲自出庭支持公诉，做到审查和公诉相统一。

第ฏ四，有利于主观能动性的发挥。在挂牌竞办制度下，主诉检察官可以根据自己对某类案件涉及专业领域的熟悉程度及具体工作量来确定是否承办，变被动为主动，改变以往分配案件由科长说了算，疑难复杂案件分配难的局面。同时，挂牌竞办制度也给主诉检察官创造了更多的锻炼机会。由于挂牌竞办案件本身的特点，承办这类案件对主诉检察官而言是一个全新的挑战，可以促使其学习相关知识、查阅法律法规，努力提高自我，充分挖掘潜能。此外，挂牌竞办制度也促使起诉部门形成了比、学、赶、帮、超的积极进取氛围，促进科室其他工作的开展。

四．疑难复杂案件挂牌竞办制度的继续完善

挂牌竞办制度是将司法分案权这种特殊的检察行政事务权一定程度的赋予主诉检察官的一项措施，也是主诉检察官制度改革的配套措施之一，它无疑有益于减少司法不公，提高公诉水平，优化资源配置。但作为一项制度，尚在摸索阶段，许多方面有待完善。其一，应建立与之相配套的奖惩机制。对于承办挂牌竞办案件的主诉检察官除了给予相应的考核高分以外，对于承办该类案件较多的主诉检察官还应给予一定的ณ奖励，但如果主诉检察官未将挂牌竞办案件办好，则应给予相应的惩罚。其二，应建立与之相配套的科室督办制度。作为一个主诉检察官办案小组，人员有限，能力也有限。在办理挂牌竞办案件时，科室领导应在各อ方面给予帮助、指导，解决实际困难，使主诉检察官办案小组能在科室的领导、督促下顺利地完成挂牌案件的审查起诉工作。其三，应制定挂牌案件无人竞办、超期竞办的相关处理措施。其四，应妥善处理效率与权力再配置之间的矛盾。