农村土地流转制度变迁与农民收入的关系分析

摘要：从农村土地流转影响因素角度梳理了我国农村土地流转制度的变迁过程，通过对农户之间流转、政府组织流转和通过中介组织流转三种主要流转模式分析农民土地流转收益的比较得出，我国农村土地流转制度变迁是有利于提高农民土地流转收入的，且通过中介组织流转模式下农民土地流转收益最大。对农民收入结构的现状分析得出，农村土地流转收益太低、工资性收入高但稳定性不够和农民经营性收入仍是主要来源阻碍了农村土地流转；农村土地流转制度的变迁主要围绕提高农民土地流转收入来进行，但土地流转收入在农民收入中比重太低而影响了制度作用的发挥。最后，针对上述问题提出了今后农村土地流转制度变迁应该围绕改变土地流转收益分配机制、完善土地流转中介服务体系和加速农民工市民化三个方向进行。

关键词：农村土地流转；制度变迁；农民收入

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2014）22-5597-05

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或经济组织的行为，是土地经营权的交换行为。我国从1978年开始逐渐实施农村土地家庭联产承包责任制，使农业生产获得了快速发展，农民收入不断提高。然而，随着改革的不断深入，问题也逐渐凸显，虽然绝大多数农民实现了增产增收，但与城市居民相比农民生活依旧困苦，土地经营收入太低。于是许多农民特别是青壮年农民开始走向进城务工的道路，导致土地转租、减少种植频度或是撂荒现象严重，流转农村土地、提高土地利用率逐渐得到了农民的重视。1988年，七届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》规定：任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让。首次从根本大法的高度使土地转让成为现实可能，土地承包经营权流转有了其合法地位；至2013年底，我国农村土地流转比例达到26%。虽然我国农村土地流转比例不断上升，但流转规模仍偏小，撂荒现象依然存在。制度经济学认为只有出现现有制度所无法实现的潜在利润时，制度变迁才会成为可能。制度变迁的过程是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，其目的是使外在的潜在利润内部化[1]。因此，随着土地制度的不断变迁，农民从土地流转中获取的收入应该是逐渐增加的，本研究分析阐述了土地流转制度变迁过程中农民收入的变化情况。

1 土地流转影响因素

目前我国农村土地流转的影响因素主要是农民的非农收入、土地的保障功能和土地产权，其影响主要表现为农民的收入结不合理构。因此，分析现有农村土地流转制度变迁对农民收入的作用和目前农民收入结构对农村土地流转制度的影响，对于明晰农村土地流转制度变迁的路径和促进农村土地流转具有重要意义。

1.1 农民的非农收入

张光宏等[2]认为在土地还是农民生活必不可少的生产资料时，土地流转是不现实的；张照新[3]通过实证分析证明，受非农就业机会的限制，农村土地流转中供给低于需求；贺振华[4]认为“土地的重要性”来自土地的收入占其总收入的比重，非农收入来源的可能性则取决于非农工作的稳定性，两者都影响着土地供给；在此基础上陈成文等[5]认为家庭的农村非农业收入、从事农业以及非农业的人数对土地的流入和流出有关键影响，家庭收入和职业所处的层次越高，越倾向于转出土地，家庭收入越高，愿意转出土地的可能性越大。家庭主要收入来源以非农业为主的农户，其愿意转出土地的可能性是家庭主要收入来源以农业为主的4.498倍，愿意转入的是其0.352倍，许恒周等[6]在理论分析与研究假说的基础上，运用Logistic模型对农民职业分化、产权偏好与农村土地流转的关系进行了实证分析，结果表明，职业类别、文化程度、非农收入比重、是否具有非农就业技能、是否拥有转让权、地权稳定性、地区虚拟变量对土地流转有正向影响。李中[7]基于湖南邵阳市的跟✯踪调研数据，研究农村土地流转与农民收入的关系，认为农村土地流转后非农务工人均纯收入和农村土地出租对参与农户人均纯收入增长的贡献率高达76%，与农业的自然灾害和市场风险相比，该贡献具有一定的稳定性和持续性。

1.2 土地的保障功能

许恒周等[8]认为中国二元户籍管理制度下，土地的社会保障功能使得进城农民不愿放弃土地，从而阻碍了农地流转。王兴稳等[9]则指出，土地严格来说不是社会保障而是就业保障，土地的就业保障功能主要取决于非农就业的机会及其稳定程度，同时也取决于农民工能否得到必要的社会保障。李长健等[10]指出我国农村社会保障制度不健全，绝大部分农民游离于现代社会保障制度之外，严重影响着农村土地流转，农村土地承担了农民的基本生活、养老、就业等社会保障功能。程丽娜[11]指出对于农民来说土地具有社会保障的功能，土地流转对农村社会保障的完善具有积极作用，社会保障的完善又将促进土地流转。

1.3 土地产权

钱忠好[12]认为我国农地承包经营权不完善，农民没有土地的真正处分权，是现阶段农地市场发育迟缓的产权原因。农地承包经营权转让受到诸多限制，降低了产权价值，必然会降低农地交易价格，交易价格不能真正反映农地资源的稀缺程度，农户农地承包经营权转让收益也会因此而下降，进而减少农地市场供给。黄祖辉等[13]的实证研究表明，产权权属模糊及其利益主体的虚化已给土地流转和农业的市场化发展带来了很大的负面影响。刘荣材[14]认为在当前的土地产权制度下，土地流转的主要形式是政府征地和批租。由于土地产权制度不健全，土地流转补偿定价机制不合理，导致土地流转不灵，农民的土地权益得不到有效保护。谢欣[15]则认为土地产权残缺背景下的流转困境是一种必然现象，我国现有的土地产权残缺或者说现有的土地制度阻碍了农地流转并造成了效率损失。

2 我国农村土地流转制度的变迁历程

1）1988-1992年，土地流转机制开始建立阶段。1988年，七届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》确定了土地承包经营权流转的合法地位，同年《中华人民共和国土地管理法》规定国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让；依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。从此农村土地流转开始经历了禁止流转-允许流转-放开流转和从模糊不清到逐步明确鼓励的一个过程。 2）1993-2000年，土地流转机制逐步确立阶段。1993年11月颁布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中规定，土地承包期从15年延长到30年，并实行“增人不增地、减人不减地”的办法防止耕地规模不断被细分，并允许土地使用权依法有偿转让；1995年《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中指出：在坚持土地集体所有和不变农业用途的前提下，经双方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的的依法转包、转让、互换、入股。这为建立农地使用权流转制度提供了思路；1998年8月29日，九届全国人大十次会议通过了修定的《土地管理法》，第一次将“土地承包经营期限为30年”的土地政策上升为法律。进一步稳定的土地承包关系为土地经营权的进一步流转提供了保障。此后，全国相继出现了两田制、反租倒包制、股份制以及“四荒”地拍卖制等制度形式，在这些制度形式下的土地流转已经基本具备了市场化流转的特点。

3）2001年至今，土地流转逐步市场化。2001年，“十五”规划纲要指出，在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》对土地发包方和承包方的权利和义务、承包期限和承包合同、土地承包经营权流转等作了严格规范，表明土地流转开始进入了规范化阶段。2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步强调了稳定农村土地家庭承包经营制度和完善土地流转机制。2007年3月，第十届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》（下简称《物权法》），把土地承包经营权定义为“用益物权”，进一步明确了农民土地承包经营权的财产性质，为推动土地流转市场化提供了制度保障，土地流转逐步市场化。2013年1月31日，《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》全文公布，提出、鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，进一步鼓励、推动农村土地流转。

3 农村土地流转制度变迁中农民土地流转收入的理论分析

在我国农村土地流转逐渐向市场化过度的进程中，土地流转形成了转包、转让、返租倒包、出租、互换、代耕、拍卖、抵押、土地信托、入股、继承、赠与等12种方式[3]。对于农民而言，为了取得收入而进行流转的方式只有8种，即转让、出租、转包、入股、代耕、拍卖、土地信托以及返租倒包。从参与人的角度对这8种流转方式进行分类主要有三种类型：农户之间的直接流转、通过中介组织进行流转和通过政府组织进行流转。我国的农村土地制度变迁过程正是将农村土地流转由农户之间的直接流转向通过中 ッ介组织流转的市场化方向推进。

假设土地流转的价格为P，流转的成本为C，流转量为Q，农民土地流转收入TR，则会有TR=P×Q-C。为了便于比较分析三种流转模式的农民收入，假定在三种模式下土地流转量Q一致，则三种不同模式的收入比较如下。

3.1 农户之间流转与通过中介组织流转

假设农户之间的流转收入为TR1=P1×Q-C1，通过中介组织流转的收入为TR2=P2×Q-C2。由于农户之间流转主要是为了防止土地撂荒而通过口头协议的形式将土地交予他人代耕，土地经营仍然是小规模分散经营，不能形成农业规模效应，因此流转的价格较低。而通过中介组织的流转大部分土地流向专业大户、农民合作社和家庭农场，土地使用产生了规模效应，因此流转的价格较高。因此有P1C2。因此，农户之间流转的收入TR1小于通过中介组织流转的收入TR2。

3.2 农户之间流转与通过政府流转

通过政府流转的收入为TR3=P3×Q-C2。农户之间流转的价格与上述分析一致，流转价格较低。而通过政府流转的土地也是流向专业大户、农民合作社和家庭农场，因此流转的价格较高。因此有P1C3。因此，农户之间流转的收入TR1小于通过政府组织流转的收入TR3。

3.3 通过中介组织流转与通过政府流转

通过政府流转的土地和通过中介组织流转的土地都是流向专业大户、农民合作社和家庭农场，能够合理利用土地资源，集约经营土地，产生规模效应。但二者相比，市场是效率优先，也就是说原则上通过中介组织流转后土地的产出应该高于通过政府流转的土地，因此土地流转的价格P2应该大于P3。而对于成本C，在政府的操作中可能会产生寻租行为，从而使交易成本增加；政府组织是一种科层组织，管理成本也应该大于中介组织，即C2TR3>TR1，即农村土地通过中介组织流转时，农民流转土地获得的收入最大。因此，我国农村土地流转制度变迁理论上符合制度变迁的过程，即随着土地流转逐步市场化，农民从土地流转中获得的收入不断提高。而实际上我国农村土地流转面积目前虽然占到家庭联产承包土地面积的26%，但土地撂荒的现象依然存在，并且土地流转收入增长缓慢，其对农民收入增长的贡献只有2.18%，说明我国土地流转制度变迁的过程并未切实提高农民流转土地获得的收益。

4 农民收入结构对土地流转制度的影响分析

4.1 财产性收入比重太低，阻碍农村土地流转

农民财产性收入的主要来源就是房屋租金、土地出让金和储蓄利息。我国农村土地流转逐步市场化以来，土地流转规模不断上升（表1），流转规模从2006年的4.57%，上升到2013年26.00%。随着农村土地流转规模的加大，农民财产性收入不断上升（表2），农民财产性收入的比例从2001年的1.99%上升到2012年的3.15%。同时，尽管农民财产性收入的比例不断上升，但在农民收入结构中的比重仍然偏低，截至2012年，仅为3.15%，与不断上升的土地流转面积的比例不相对应。从经营性收入和财产性收入的比重及其各自对农民收入增长的贡献（表3）来看，农民直接保有土地经营获得的收入远远超过土地流转获得的收入，并且财产性收入所占比例最低。从这方面看，农村土地流转制度变迁虽然能够带来农民土地流转收入的提高，但在农民总收入中所占的比重太少，会影响农民土地流转的积极。 4.2 工资性收入比重增加对土地流转存在双面影响

工资性收入是农村劳动力从农业向第二、第三产业转移，从事家庭经营以外的劳动所获得的收入，反映了农民对农业的依赖程度。工资性收入所占比例越大，农民对农业收入的依赖程度越低。由表2可知，2001年以来工资性收入在农民收入中所占的比例逐年增加，2012年底工资性收入所占的比例为43.55%。工资性收入在农业收入中所占的比☁重越来越大，而且对农业收入增长的贡献比例也增加到最大。如表3所示，2001～2012年工资性收入对农民收入增长的平均贡献为50.26%，经营性收入对农民收入增长的平均贡献为36.03%，工资性收入的平均贡献高出经营性收入14.23个百分点。说明我国农民收入对农业的依赖程度在逐渐降低，也就意味着农民对土地的依赖降低，而工资性收入的比例和稳定与否又在两方面影响了土地的供给。一方面部分农户工资性收入占绝对比例但收入预期不稳定，由于土地流转手续多、收入低而放弃耕种，但又把土地作为务工困难后回归农村的退路，阻碍了农村土地流转。另一方面部分农户工资性收入占绝对比例且基本定居城市，他们有土地流转的愿望½，能促进农村土地供给增加。这部分农户大多认为农业经营性收入可有可无，农村土地如能通过有效流转获取收益也是不错的选择。但由于新二元结构的存在，这一类人群的比例还很小。

4.3 家庭经营性收入的主要地位影响土地供给

家庭经营性收入是指农民从事农业生产的收入。2001年以来农民工资性收入对农民收入增长的贡献最大（表3），且2001～2012年农民家庭经营性收入的比重在不断下降，但农民家庭经营性收入仍然是农民收入的主要来源（表2）。2012年家庭经营性收入占农民收入的比重为44.63%，工资性收入占农民收入的比重为43.55%，经营性收入仍然高于工资性收入。从对农业收入增长的贡献率来看，家庭经营性收入虽然低于工资性收入，但仍然是农民收入增长的主要来源。这说明尽管外出务工的人员在逐年增加，工资性收入不断提高，但是家庭经营性收入仍然是农民主要和重要的收入来源，也说明了农民对土地的依赖性仍然很高。因此，在这样的收入结构下，农民流转土地的积极性不高，从而影响了土地流转的供给。

5 结论与建议

从上面的分析可以看出，自1988年农村土地开始流转以来，农村土地流转制度的变迁都是围绕如何实现土地流转市场化，从而提高农民土地流转收益来进行的，但事实上不断扩大的土地流转面积和缓慢增加的土地流转收益却不相匹配。从农民收入结构的变化上看，目前农民流转土地尚不是因为土地流转带来的收益，而可能是因为工资性收入上涨快，土地流转收入可有可无。农村土地流转收入太少会直接影响土地供给，农民工资性收入的稳定与否也会对影响土地供给。因此，我国农村土地流转制度变迁应考虑提高土地流转的收益和改变农民收入结构，才能进一步促进土地流转。农村土地流转制度变迁可以围绕以下三个方面进行。

5.1 改变农村土地流转利益分配机制，提高农民土地流转收益

我国农民收入结构中土地流转的收入很低，这主要是源于我国农村土地流转的价格太低。以农业大省安徽省为例，安徽省农村土地流转价格呈逐年上升趋势，按每年二季作物平均计算，10年间土地流转价格从每0.67 hm2 32.5元上涨到每0.67 hm2 214.4元[16]，这样的流转价格相对于2012年农村居民家庭人均纯收入7 160.5元而言，可忽略不计，打击了农民流转土地的积极性。土地流转的目的是为了实现土地规模经营、农业现代化，流转之后的生产效率应该逐渐提高、收益不断增长，而农村土地的价格单以粮食产量来计算也是不合理的。土地不仅是生产资料，而且是相对稀缺的生产资料，应该享有流转后收益的分配权利。改变现有土地流转利益的分配机制，让农民也成为土地流转收益分配的主体之一，才能提高农民土地流转收益，提高农民流转土地的积极性。

5.2 完善农村土地流转市场化的中介服务体系，加速土地流转进程

农村土地流转通过市场中介完成的效率最高，获得的收益最大。为确保农村土地流转通过市场化高效完成，不仅要有土地流转的中介组织，还应该完善整个中介服务体系。在农村土地流转的每个环节都应该有第三方机构或者专业人员介入，以便完成土地政策的法律咨询、土地估价等。目前，中介组织的数量相对较少，无法满足土地流转的实际需要，而已经建立的中介组织，多为行政主导的外生型组织，大都存在行政干预过多问题，自发主导的内生型组织较少。因此，要建立健全各项制度，保障中介组织的健康经营和运作，尽量减少政府干预；要优化中介组织结构、完善中介组织自身的建设，加速土地流转的进程。

5.3 加快农民工市民化进程，确保土地流转供给

土地对于农民而言不仅是生产资料，也是生活保障。随着工资性收入的不断上涨，进城务工队伍不断壮大，农民工实现了职业和地域的转移，但是没有实现身份的市民化，他们无法享受城市公民的同等待遇，子女在城市就读困难、买房困难，没有相关的社会保障。虽然他们的工资性收入较高，但不稳定，无法承担城市过高的生活负担，大部分务工农民不能实现在城市定居，土地仍然是他们的最后保障，这样阻碍了土地的流转。因此，只有实现农民工市民化，农民在城市有生活保障，才能促进农村土地流转。

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（责任编辑 刘文君）