组织行为与制度建构:非领导职务公务人员绩效考核影响因素探析

摘要：绩效考核作为一种管理工具，对于提升公共组织的效率，建立现代意义上的公务员制度，具有重要意义。现行的《公务员法》明确了公务员绩效考核的地位，使绩效考核具备初步的制度基础，但其制度效力如何，仍然是一个悬而未决的问题。以问卷调查为主要研究方法，基于因子分析的定量技术来分析影响非领导职务公务人员绩效考核实际效果的各类因素，可以发现，考核指标的主观性、程序公正性的缺失、组织中的政治行为以及组织文化，对公务人员对绩效考核的满意度均有明显的影响。

关键词：组织行为；制度；绩效考评；公务人员；因子分析

中图分类号：D6；D63文献标识码：A文章编号：02575833（2012）09001511

作者简介：李学，厦门大学公共管理系副教授（福建厦门 361005）

一、文献综述与研究问题

绩效考核作为一种现代管理工具，在政府治理过程中发挥着重要的作用。新近意义上的绩效考核，源于西方国家的“新公共管理运动”，并由国内的理论研究者引入国内公共行政的实践之中。20世纪90年代以后，绩效考核的管理方法，渐趋成为一种流行的管理手段，为上级政府有效约束下级政府行为提供了工具途径。《中华人民共和国公务员法》第5章明确了公务员绩效考核的办法，绩效考核具备了初步的制度基础。至少在符号层面，为公务员的规范化管理注入了颇具现代意义的管理方法。然而，作为一项建构的制度，其效力如何，仍然是一个悬而未决的问题。在学术界经过十多年的努力后，绩效考核的制度效力或实际作用问题，开始成为国内公共行政研究者关注的问题，并进行了一些前瞻性的探讨。

既有的关于绩效考核制度的效果的研究文献，依据研究对象的差异，大致可以分为两种类型：一是关于领导的绩效考核研究，二是关于非领导职务普通公务员绩效考核效果的研究。关于领导职位绩效考核的实证研究，以高洁的研究最为突出。该项研究在对政府领导职位绩效考核的经验现实进行反思的基础上，概括出了国内领导职位绩效考核的特征，认为现有的绩效考核制度具有明显的“逆向问责”的特征，“中国的绩效评估体系是一个促使下级官员遵从上级政府政策指令的工具，其主要功能是确保党的各项重要政策在地方得以落实，增强党的综合治理能力”①。逆向实施问责的考评方法，无助于建立向民众负责的政府。笔者也曾就地方政府领导职位绩效考核的特征，从组织依附的角度，分析其负面影响，指出“绩效考评并不是一个价值中立的管理方式，它不仅可以服务于民众的利益，也可能被扭曲服务于官僚机构的利益 ”李学：《非理性绩效考评、组织依附与目标置换》，《公共管理评论》2010年第8期。。

关于非领导职务的绩效考核制度的效力研究，基本停留在中观层面上，多以描述性的说明为主，结论略显笼统。周志忍教授认为：“与发达国家相比，我国的公共组织ต绩效评估的规范化程度明显不足，缺乏统一规划和指导，分散在多种管理机制中并由多元主体实施，由此带来了评估内容和侧重点上差别大、评估标准不统一、评估程序和方法不一致等特点，构成了公共组织绩效评估科学化的障碍，影响了评估在实践中的效果。”周志忍：《公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思》，《兰州大学学报》2007年第1期。倪星教授提出，有6种因素影响了现有绩效考核制度的效果。他指出：“我国的政府绩效评估是计划式绩效评估，是上级政府的一种新的政治控制手段，主要利益相关者是内部行为主体，绩效评估并没有改变原有的管理制度和程序พ，反而强化了科层制的优势，没有改变公民对政府管理的影响作用和程度。”倪星：《反思中国政府绩效评估实践》，《中山大学学报》2008年第3期。陈天祥教授认为，既有的绩效考评研究希冀建立普适性绩效考评指标体系的方法是不现实的，“这种研究取向过于线性化和表象化，也与当代政府绩效评估所蕴含的战略功能和治理过程的变革不相符。当代政府绩效评估是作为落实政府发展规划的战略工具而出现的，并且它体现的是民主行政的价值观”陈天祥：《政府绩效评估指标体系的构建方法――基于治理过程的考察》，《中山大学学报》2008年第1期。。既有的绩效考核方式忽视了现代治理的价值观，必然难以取得既有的效果。蔡立辉教授认为，虽然既有的绩效考评方式已经成为推行管理创新的重要措施，但现有的政府绩效考核存在8个方面的重要问题，指出“任何一种有效的制度设计以及它在实践中发挥作用，都必须具备现实的社会条件”蔡立辉：《政府绩效评估：现状与发展前景》，《中山大学学报》2007年第5期。；必须注重绩效考评的原创性研究，从3个途径推进政府绩效考评的实践，提高其制度的效力。这些研究对于廓清既有的绩效考核制度存在的问题，具有一定的理论启示意义。

绩效考核作为系统性工程，涉及到绩效考核指标、考核主体、考核过程和考核结构的运用等一系列过程，任何一个环节均能影响绩效考核的实际效果。部分学者分析了影响绩效考核预期功能的因素，并提出了相应的对策建议。此类研究既有文字描述的研究，亦有定量的研究，尤以文字描述的研究居多，且结论雷同，认为“由于社会环境和行政环境的复杂多变，我国的公务员绩效考核制度并不能完全实现设立该制度之初衷，仍存在许多问题”魏晓丽、伊士国：《我国公务员绩效评估制度存在的问题及改进》，《中南民族大学学报》2006年第6期。。定量研究相对较少，但由于理论视角雷同，所得出的结论与文字分析的研究相比，未有实质性的突破。陈全明、梅继霞以湖北省的公务员为例，分析公务员绩效考核存在的问题，指出“评估指标不具体，标准不明确，评估方法简单，评估主体单一，评估结果不到位，评估流程缺失”陈全明、梅继霞：《我国公务员绩效评估问题分析与改革思路》，《中国人力资源开发》2010年第6期。，均为现有公务员绩效考核存在的问题。

整体而论，既有的研究文献表明，国内公共行政的研究在推介绩效考核制度的过程中，对于绩效考核的效度和局限性问题有所惊醒，开始由盲目学习和片面引入，向批判性的反思迈进，日益关注制度移植的适宜性和具有经验基础的现实问题。如何基于现代的治理理念，建构符合国内现实的绩效考核制度，开始成为研究的增长点。然而，既有的研究基本停留在观念反思的层面，对经验现实的考察严重不足，既有的经验研究理论视野狭窄，局限在绩效考核本身，尚未充分意识到制度环境和组织行为对绩效考核制度具有的深刻影响；所给出的对策建议，经验性基础不足，基于逻辑推理和主观臆测的分析居多，确实难以为绩效考核的制度建构提供具有经验基础、相对符合真实世界需求的对策建议。绩效考核作为一种制度建构，其制度绩效取决于两个因素，一是制度本身的合理性，二是制度约束对象的互动作用。政府组织的绩效考核的效果绝非简单的制度设计问题，必须将官僚组织行为纳入分析视野。官僚组织成员作为制度约束的对象，是制度效果最恰切的评判者。因而，本文的研究主题为：在官僚组织成员的视界中，何种因素影响了绩效考核制度的效力？ 二、理论假设与测量设计

1理论研究：制度与组织

自制度主义的研究视野导入国内以来，从制度的角度研究公共管理渐趋成为研究的一种基本途径。制度作为一种博弈规则，为个体的互动提供规则，减少不确定性发生，限制人类个体选择范围，从而起到社会治理作用，这一理念日益为学术研究者认同和熟稔。建立绩效考核制度，规范公务人员的行政行为，解决官僚组织效率低下问题，正是这一思潮在理论和实践上的体现。在制度主义成为一种“显学”，愈发为国内同仁接受和运用的同时，这种研究取向的弊端亦逐渐浮现，即过度关注制度建构的作用而忽视了制度化过程中的复杂关系，低估了制度约束对象的能动作用和不同制度之间的冲突。这一倾向投射到绩效考核研究领域，则表现为对组织行为在绩效考评过程中的作用不够关注，潜在地认为，理性的绩效考核制度能够解决官僚组织的一切问题，采取的是一种制度强势的立场。而实质上，作为一种社会现象或社会制度的组织，直接参与具体制度的现实建构，其能动性的行为常常使观念层面的制度建构失去效力，甚至获得非预期的效果。

组织在面临制度约束之时，具有一定的能动性。“组织并非完全像早期制度解释所描述的那样无力、消极或被动。 ”[美] W理查德・斯科特：《制度与组织――思想观念与物质利益》，姚伟、王黎芳译，中国人民大学出版社2010年版，第178页。组织在遵循外界压力的制度化过程中，往往可能采取策略性的行为。此外，在面对冲突性的制度要求之时，组织亦有充分的自由行动空间，延缓甚至废弃制度的外在要求。“与制度一样，组织也为人们的相互交往提供某种结构。当我们探究由制度框架所引起的成本时，我们会发现这些成本不仅仅来源于这些框架本身。 ”[美] 道格拉斯・C诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行、韦森译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版，第5页。因而，关注组织在制度化过程中的具体作用，可以为理解绩效考核的制度效力提供一个全新的视角。詹姆斯・G马奇与约翰・P马奇指出：“在现代经济和政治体系中，大多数主要的行动者正是组织。法律制度和官僚制在当代生活中起到主导作用。 ”引自何俊志、任军峰、朱德米《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社2007年版，第19页。因而，绩效考评考核的设计如不考虑到官僚组织的实际行为，则难以深入理解绩效考核制度的实际过程和影响，亦难以建构出符合公共行政现实需要的绩效考核制度。

2研究假设和测量设计

基于上述问题的考虑，为解决既有研究存在的重指标主观建构，忽视制度背景和官僚组织实际行为的弊端，本项研究致力于在多重制度背景下，关注行动中的官僚组织以及官僚组织的实际行为，揭示影响绩效考核成效的实际因素，从而为建构符合国情的绩效考评制度提供一定的理论指导和研究思路，力图从指标体系的合理性、考核的激励效果、考核的组织过程以及考核过程中的政治行为等诸多方面，采取问卷调查的形式，收集非领导职务公务人员年度绩效考核的相关信息，从经验层面上检验理论假设视角下的相关推论。

绩效考核指标的合理性，是绩效考核效果的实际影响因素，直接决定着绩效考核能否真实地反映组织和个体的实际成效，从而影响绩效考评制度的实际效力。建构绩效考核的首要任务就是确立合理的绩效考评体系，这也是国内绩效考评研究的热点所在。然而，基于公共组织的特征，确立绩效考核指标体系绝非易事。工作职位性质的差异，行政层级的差异，地域的差异，组织领导的倾向，以及政府组织的工作的动态变迁，均使建立符合实际需要的绩效考核指标困难重重。因为，界定合理的职务分析是开展有效绩效考核的基石，而上述因素则直接影响职位分析的可行性和现实性，造成绩效考核制度的基础薄弱，难以合理测量出组织成员的实际付出。尽管这已是长期研究的热点，但以往的研究多是从理论的断言入手，因而有必要从经验层面探寻既有的绩效指标体系中存在的问题。此外，本项研究所虑及的制度背景，可能为绩效考核的指标设计引入新的维度。本文的研究假设既有的绩效考核制度缺乏公正、合理的指标体系。

绩效考核肇始于泰罗的计件工资制度，后续的研究者和管理者以之为蓝本，构建出相关的绩效考核体系，力图有效地激励组织成员的行为，提升组织的管理效率。但是，这一路径忽视了工作性质差别的影响。更为重要的是，泰罗式绩效考核的理论思路，秉承的是组织控制思想，视组织为一个封闭的控制系统，认为组织以及组织成员是实现特定目标的工具，忽视了组织外部因素以及社会因素对组织行为的影响。事实上，组织理论研究早已摒弃了视组织为控制系统的视角，而是视组织为开放的政治体系，认为组织成员拒绝自身被视为简单化的工具。“在应对不确定性、争议和复杂情势时，组织行为必须超越决策制定和冲突管理。他们必须权衡成本和收益，致力于在其成员和选民中间营造合法性、促使其忠诚于共同的事业。 ”Karen MHult， Charles WalcottGo☣verning Public OrganizationPacific Grove， Calif： Brooks/Cole Publishing Company，1990组织机构和组织成员自身，均具有政治性行为。组织成员的政治性行为，会ผ致力于减少单位的紧张关系，潜在地削弱指标体系的激励作用。本项研究假设，由于客观评价公务人员的个体绩效比较困难，加上组织领导和普通成员的非正式关系的影响，在绩效考评的过程中，会采取政治性行为，从而扭曲绩效考核制度的影响。

现行《公务员法》第5章第37条规定：“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”第83条关于辞退公务员条件的规定：“在年度考核中，连续两年被确定为不称职的，可以予以辞退。”上述两条作为公务员绩效考核激励功能的仅有规定。尽管上述制度规定具有一定的激励效果，但是，法令的效力取决于经验层面的实际行为，绝非概念逻辑的演绎；如若其在实践中从未付诸实施，则非领导职务公务人员的绩效考核难于获得基本的效果。基于对中国行政管理现实的生态考察，由于尚未建立起规范的功绩考评制度，公务人员的选拔和任用中，论资排辈、领导好恶、人际关系等非正式规则仍然发挥着主导作用，这种“习惯法”或“事实法”，在公务人员体系内部发挥着实际的效力。习惯和人际关系的规则，可能排斥绩效考核的“国家法”，从而弱化绩效考核的实际激励效果，难以起到制度设计的作用。本项研究假设，既有的激励规定难以扭转公务人员管理体系中的人治色彩，从而造成绩效考核制度效果不彰，并设计出相关变量，予以测量。 《中华人民共和国公务员法》第5章第35条规定：“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。”在绩效考核的正式规定中，这一关于绩效考评的程序性规定，具有明显的瑕疵，其制度逻辑为领导人充分了解组织成员的绩效，而且可以公正地作出判断；其次，个人总结和群众意见能否客观，也是一个悬疑的问题。由于缺乏独立、公正的考核程序，从而引发晕轮效应、近因效应的影响，致使希望完全客观评价的努力难以获得客观的基础，从而影响制度的实际效果。缺乏合理的申诉程序，更是弱化了绩效考核的矫正能力。本项研究假设，既有的缺乏日常的绩效考核的程序，潜在地激发了绩效考核中的政治行为，影响绩效考核的实际效果。现有的民主测评方式，由于成员之间具有相互的影响力，其中的个人利益，很难使组织成员超越狭隘的自我利益，从而造成不客观的评价结果。考核过程缺乏监督、领导随意性大，更严重影响了绩效考核制度在组织成员心目中的地位，从而影响绩效考核的制度效果。由于组织成员对绩效考评的效果和实际作用不满，使其实际作用下降，从而导致领导和组织成员漠视绩效考评的实际作用，并使其成为一种象征性的政治行为。领导和组织成员日益漠视其制度设计，从而导致绩效考评制度满意度下降，难以发挥其预期的效果。因而，本项研究假设，既有的绩效考核制度，程序缺乏公正，亦缺乏激励组织成员的政治行为，导致领导和组织成员对绩效考核制度的漠视。

三、数据收集与研究发现

为获得研究问题的经验数据，厦门大学公共管理系以MPA在读公务员为具体的调查对象，委托在八个省区内开展MPA教学的青年教师，向MPA在读公务员发放调查问卷，调查范围覆盖福建、广东、贵州、海南、湖南、江西、河南、上海等八个地区；从经济发展程度来区分，调查对象范围涵盖东部、中部和西部地区，具有一定的代表性。此次问卷调查共发放600份，回收500份，其中有效问卷487份。样本的基本特征参见表1。在487份有效问卷中，除去一个缺失值外，女性占45.6%，男性占54.2%，男女比例大致相当，样本的性别结构均衡。从工作年限来看，工作时间在10年以下的样本，占样本总数的85.6%，多属单位的业务骨干，属于“攀登型”的公务员，对制度公正具有较高的要求，对绩效考核的形式与作用，具有比较深切的体验。从样本所处的行政级别来分析，科级单位占234%，处级单位占42.5%，厅级单位占30.8%，省级单位比较少，只占到3.1%，样本的状况比较能够代表基层单位非领导职务公务人员绩效考核的基本特征。从行政辖区来看，福建、广东、上海、海南所代表的东部地区，占据样本总量的

不平衡，致使无法分析不同区域公务员对绩效考核认知的影响。但整体而论，此次调查收集的样本，从性别比例、工作年限和单位级别来看，均为考察非领导职务公务员的实际绩效考核过程提供了真实客观的数据。调查样本来自多个行政辖区，增强了样本的代表性，提高了分析结论的外在效度。

1 绩效考核指标因素的描述性统计分析

客观而论，作为一种管理工具，绩效考核并不是一个新概念，我国封建时代的吏部就创设了对官员的考核制度。现代意义上的绩效考核产生于20世纪 40年代的美国，并在60年代陷入低潮。当前对我国公共管理产生重大影响的绩效管理的理论与途径，其实为中兴的产物，缘起于20世纪90年代美国政府的绩效评估运动。抛开绩效考核这一管理工具的兴衰不论，如何在公共部门开展绩效考核，一直是一个历久弥新的研究问题。中外学者聚焦于此的讨论，积累了大量的文献，探析其中的利弊得失。其中一个难以回避的问题，即如何测量公共组织成员的绩效。“绩效考评致力于提供关于项目和组织绩效的各种客观的相关信息，这些信息可以用来强化和为决策提供依据，达成工作目标和改进整体绩效，以及增加责任感。 ” [美] 西奥多・H波伊斯特：《公共与非营利组织绩效考评：方法与应用》，肖鸣政等译，中国人民大学出版社2005年版，第4页。为实现绩效考核的目的，首先必须开发出一个切实可行的绩效考核系统，而绩效考评指标的选择，则是一个最为重要的步骤。由于公共组织的复杂性，如何选择适应具体情况的指标体系，是一项无比艰辛的工作。公共组织的复杂性及其提供服务的复杂性，加上经济发展水平、行政相对人的状况、地域状况、行政层级的差异和工作性质差别，使得设立一套统一的、普适的绩效考核指标异常困难。绩效考核研究者所开发的许多指标体系，尽管在一定程度上使这些问题有所缓解，但尚未完全解决这些问题。即使这些指标体系功能有限，也由于政府组织相关人员的素质和利益原因，尚未在实际部门得到广泛的应用，造成绩效考核指标选择的随意性有余，客观化不足，遑论提供科学合理的基础。

是8个省级行政辖区公务人员对非领导职位公务人员绩效考核指标的评价情况，从中不难看出现有政府组织绩效考评指标存在的问题。参与调查的994%的公务人员认为，其所在组织的绩效考评的指标测量度差；998%的调查对象认为，考核指标的主观性过强，缺乏科学合理的基础；参与调查的994%的公务人员认为，既有的绩效考核指标无视岗位之间的差异；986%的调查对象认为，既有的绩效考核指标所考察的对象，超出了自身的管理权限。质言之，公务人员自身怎么努力工作，也无力或难以提高绩效指标锁定的目标。尽管上述提及的数据属于累计比率，公务人员对绩效考核这些指标属性的认同程度不同，但整体而论，这些数据高度凸显了我国公务人员现行绩效考核指标难以为公务人员的绩效考核提供科学合理的基础，从而验证了本文提出的研究假设。由于考核指标的选择是整个绩效考核流程的基础，其存在的问题，不仅会造成绩效考核失去水准，而且会扭曲绩效考核的整体流程，造成绩效考核的形式化和符号化。

2绩效考核程序影响因素的描述性统计分析

绩效考核管理工具的成功运用，不单取决于良好的考核指标体系的选择。作为一种管理过程，在实施考核过程中，如果缺乏有效的程序保证，即使是良好的指标选择体系，也难以发挥出实际的作用。著名的绩效管理学者赫尔曼・阿吉斯指出：“在（考核）体系实施之前，必须成功地实施一个沟通计划，使其为人接受。部分沟通计划包括对投诉程序的阐释。其次，在考核体系实施之前的准备阶段，绩效评估者理应接受训练，以提升其观察和评估的能力，并给予适当的指导。评估体系在投入之前，需要开展试验性的适用，以消除存在的问题。只有在诸如此类的系统实施前提条件满足的情况下，整个体系才有可能取得成效。 ” [美]赫尔曼・阿吉斯：《绩效管理》（英文影印版），中国人民大学出版社2008年版，第148页。作为公共组织的绩效考核，其程序的价值更是不容小觑。在行政法学上，无论是自然法理念的公正的思想，还是成文法的诸多规定，都将程序公正作为行政行为的基本准则。这一规则不仅适用于行政机构和行政相对人之间，它同样适用于行政机构内部。因而，绩效考核的程序是否公正，直接影响着绩效考核体系的实际成效。 表3为公务人员对非领☮导职位绩效考核程序的认知情况，相关数据显示，既有的绩效考核在实施过程中存在着严重的程序问题。虽然和指标的相关数据相比，程度稍微有所降低，但其负面影响仍然很显著。91.4%的调查对象认为，在绩效考核过程中，当自身权宜受到危害时，维权困难；74.7%的调查对象认为，考核的透明度不足，存在暗箱操作现象；75.5%的参与调查的公务人员认为，非常有必要设立独立的绩效考核部门，而不是沿用既有的绩效考核程序；87.3%的参与调查的公务人员坦陈，既有的绩效考核缺乏必要的反馈，难以为提升自身的绩效获得必要的信息，未能有效起到开展绩效考核的目的。这些数据验证了本文提出的研究假设，表明行政机构对绩效考核的认知的片面性。许多领导者将绩效考核理解为一种对下属加强控制的手段，意图在使自身行为不受约束的前提下，增强自身在组织内部的影响力。由于缺乏程序公正，现行的绩效考核办法引起许多公务人员的不满，非但没有提高组织的服务绩效，反而引发组织中的潜在冲突。

3绩效考核组织中政治影响因素的描述性统计分析

在组织中实施合理的绩效考核，需要在明晰组织使命和战略目标的前提下，在组织分工明晰的基础上，科学合理地进行职位分析，合理确定个体的绩效。这一管理理念秉承的组织理念信奉组织分工的效率。然而，组织分工只是组织发挥效率的一个维度，组织存在本身即是个体间需要合作的明证，分工的目的在于充分地实现合作。依据现代管理学之父巴纳德的观点，正式组织指的是具体的社会过程，“组织的存在取决于合作系统中均衡的维持” [美]切斯特・I巴纳德：《经理人员的职能》，王永贵译，机械工业出版社2007年版，第57页。。组织中的成员存在着大量的个体动机，这些个体动机未必能够为组织的正式目标所约束，因而组织分析的法国社会学派认为，组织分析如果摒弃理性主义的幻觉，增强观察现实、分析现实、解释现实的能力，就会发现“人们所创立的组织更具有灵活性、边界不那么泾渭分明，更具流动性，而且具有政治性的特征”[法]埃哈尔・费埃德伯格：《权力与规则――组织行动的动力》，张月等译，上海人民出版社2005年版，第95页。。因而，在组织管理过程中，极易出现政治行为，概称为组织中政治。“组织政治是指个体、团队或部门在面对不确定或不一致的选择时为了获得自己更为满意的结果而去获取、发展和运用权力和其他资源的活动。 ”胡近、吕晓俊：《公共组织行为学》，上海交通大学出版社2007年版，第193页。由于绩效考核制度具有潜在的奖惩价值，因而与组织成员的利益息息相关。任何一个理性的组织成员都不会漠视其间的利益，加上现行的绩效考核制度缺乏合理的绩效标准和公正的考核程序，极易诱发组织中管理者和一般成员的政治行为，从而捍卫自身的利益。

相关数据显示了在绩效考核过程中，组织成员政治性行为的普遍性，验证了本文的研究假设。99%的组织成员认同年度考核中存在绩效平均化的倾向，即绩效考核并未真正甄别出绩效的差异。参与调查的994%的公务人员认为，所在组织的优秀成员的评定是组织分配的结果，而不是基于真实绩效的测定。由于官僚组织内部领导与同事之间关系的复杂化，领导和一般成员都具有不能无故得罪他人、制衡有潜力的人的心理倾向和组织行为。因而，领导容易给予下属同样的绩效考量，以防止上级组织部门在考核自身时，有人散布不利于自身的言论；同事之间出于利益的考量，在互相打分的过程中，会根据个人关系的亲疏和利害关系打分，造成同事之间评价的利益化；在这两个问题上，有988%-998%的调查对象认同这一现象，可见其影响的普遍性。994%的调查对象认为，组织中的领导在考核过程中存在不当影响。这一数据表明，开展公正合理的绩效考核，亟需组织内部管理方式的法治化，合理界定领导的作用。此外，SPSS统计数据还显示，755%的调查对象认为，所在组织小部门内部优秀对象的评定，也是采取“轮流坐庄”的形式，而不是基于具体绩效考核的考量。绩效考核过程中普遍出现的政治现象表明，科学合理的绩效考核，必须做到将这一不利于绩效考核发挥实际作用的政治因素降低到最低限度；否则，绩效考核难免流于形式，难以发挥有效激励组织成员的目的。

4绩效考核组织成员支持度的描述性统计分析

绩效考核作为管理过程，涉及到组织管理者与组织成员之间的互动，绩效考核如若得不到相关人员的认同，则必然出现相关支持者越位的状态，导致考核体系难以发挥作用。根据上文的分析，现有的绩效考核系统缺乏有效的评估标准和评估程序，致使其具有形式化和符号化的特征。本研究假设组织成员会比较漠视这一制度，但是，相关数据否定了这一假设。

表5的数据显示，领导者对现行绩效考核制度持重视态度的累计比率为772%，73%的调查对象认为，组织内部的同事注重绩效考核，这就否定了先前的研究假设。至于组织成员为何注重这种形式化的绩效考核，由于缺乏深入的数据，难以作出基于经验事实的判断。从消极的视角出发，只能尝试从组织中人际关系和利益的角度加以解释。领导重视绩效考核或许是出于把绩效考核作为体现自身权威与增强自身对下属管控能力的工具的需要。而一般公务人员则是出于维护自身利益，防止在绩效考核中被边缘化的需要。而从积极的视野出发，该研究表明尽管现有的绩效考核制度存在诸多问题，但它作为一种制度已经植根于政府组织之中，获得了组织成员的支持和认同，只需在制度改革中，革新考核指标和考核程序。这样，公务员绩效考核制度的建设，即可发挥其应有的制度功能。

影响绩效考核满意度的因子分析

为验证影响非领导职务公务人员绩效考核的各类因素的潜在特质，厘清各种影响因素的内在结构，采用因子分析的统计方法，对各类影响非领导职务公务人员绩效考核满意度的因素，进行统计验证分析。为增强分析效果，首先对收集到的数据，按照认同程度进行重新赋值，认同度最高的赋值为20，认同度最低的为5。在因子抽取方式方面，采取主轴因子分析方法，经过初次萃取后，采用最大变异法，进行转轴分析，使结果更易得到解释。 表6为采用正交旋转法，经过6次迭代后收敛的结果。表6中的数据清晰显示，共有四类因子影响公务员对绩效考核的满意程度，以此分别为程序因子、政治因子、指标因子和认同因子。在程序因子中，除同事之间评价的利益化外，均属于研究假设中设定的程序性因素。这一结果可以给出如下解释，由于现有绩效考核制度的程序设置不当，导致同事之间的政治因素影响绩效考核的真实性。其次，在研究假设中设定的政治性因素，除去同事之间评价的利益化外，全部通过因子分析的检验，表明组织中的政治切实影响了非领导职务公务人员的绩效考核。在指标因子方面，指标的主观性、指标超出管理权限、岗位部门的差异和领导对工作的实际了解方面，均具有明显的分析效应，表明公务人员对现有绩效考核的指标体系非常不满，在未来的制度设计中，仍需改善绩效指标的设置。最后为认同因子，数据显示，无论是领导还是一般公务人员，都非常重视绩效考核工作，表明作为一种激励制度，尽管它还存在诸种缺陷，但已经深入人心，获得了组织成员的认同，获得了一定的生命力。

四、讨论与结论

绩效考核作为一种现代管理方式和手段，对于约束组织成员、提升组织绩效，具有重要的实践价值。它在欧美等西方发达国家的公共部门业已取得了明显的成效。为解决政府效率低下的问题，我国的政府机构试图在不变革既有的行政管理体制的条件下，以绩效考核为手段，提升对官僚组织成员的约束力，以改善行政管理的效力，提升官僚组织成员的责任感。《中华人民共和国公务员法》的相关规定，以正式法律的形式，确立了绩效考核在管理公务员过程中的法定地位，使得我国公务员的绩效考核制度具备了初步的基础。经过理论界和实践者的努力，绩效考核制度对政府管理的影响日益增强。

然而，作为一种管理手段，它必然受制于其内在的制度环境的影响。欧美国家的绩效管理运动，是建立在政府职能明确定位，行政权力包括行政领导的权力受到现代法治制约，程序正义深入行政过程的现代行政管理制度之上的，具有完备的制度基础。“ 公务员绩效管理制度主要包括制度考评计划、确定考核标准、实施考评管理、进行信息反馈总结和改进工作、运用奖惩制度反映考评结果等环节，其管理过程演进，既注重考评工作的核心即考评计划的制定，又体现考评是手段而非目的的绩效管理原则。”葛海彦：《美国政府的绩效评估》，《学习时报》2007年12月20日。从绩效评估计划、评估指标选择、评估程序到绩效评估结果的运用，均有完备的制度支持。而中国行政机关的绩效考核制度，缺乏英美国家的制度体系支撑。研究发现，既有的非领导职务公务人员的年度绩效考核，无论在指标选择、考核程序方面，均存在较大的缺陷，组织中存在的政治因素，造成绩效评估呈现出形式化和符号化的特征，绩效考核制度尚未发挥出应有的激励效果，反而有诱发组织政治行为，影响组织凝聚力和行动效力的可能。在缺乏政治责任和行政责任约束的条件下，组织领导在绩效考评过程中的行为取向具有明显的机会主义特征，背离了绩效考核工作的初衷。西方国家行政组织的领导人科学严谨地实施绩效考核的制度约束状况，在当下的中国并不存在，因而绩效考核的技术性优势，目前还难以发挥实质性的作用。

本文的研究揭示了政府部门年度绩效考核中存在的问题，为绩效考核未来的研究指明了方向。文中的相关数据显示，影响绩效考核实际效果的因素，除去过往研究非常重视的指标体系外，程序性因素、组织中的政治行为，都对绩效考核的实际效果具有显著的影响。因而，在完善政府机构绩效考核制度的过程中，还应注重建立公正、合理的考核程序，采取措施防止组织中的政治行为对绩效考核过程和结果的影响。唯此，绩效考核制度才能发挥出实际的效力。在研究绩效考核的过程中，视野不能仅仅局限在绩效考核的指标选择上，简单地寄希望于科学的指标选择方法；亦不能片面强调学习欧美国家的先进经验；而必须认识到中外历史发展阶段、国家制度建设和政治文化的差异，注重制度背景对组织行为的影响。行政学的研究人员，如欲为实践部门提供符合现实的知识产品，必须改变以欧美为圭皋的取向，注重本土化的研究，植根于国内公共行政的现实，研究本土的实际问题，然后才能在此基础上，借鉴西方制度建设和行政管理的丰富经验。本文的研究表明，幻想在不对行政体制进行根本的改革，确立现代民主和法治制度的前提下，任何希望通过管理技术解决现实问题的理论思路和实践，注定铩羽而归。文须有益于天下，行政管理的学术共同体，必须对当下理论研究中普遍存在的技术化和工具化倾向有所惊醒，重视建立现代行政管理体系的制度基础，真正为建立现代行政管理制度，提供有质量的知识产品，服务于转型之中的华夏文明。