浅析部门行政法的规范和调整对象

摘 要 对于部门行政法的划分标准并不是唯一的，应当综合部门行政法的规范对象、职能的权限以及法律的形式等因素对部门行政法进行全面的诠释。关于部门行政法的调☣整客体，同样需要综合考虑各方面的因素加以研究分析。调节和控制行政权的行使是行政法的宗旨，主要是对行政主体的规范，侧重点放在了调节行政或公权的关系上面。然而，保证行政权的正常行使是部门行政法的宗旨，主要是对行政客体的规范，侧重点放在了调节行政管理或私权的关系。部门行政法可以根据行使职权的主体、管理的关系或者行政权的定义和范围来对其架构进行说明。

关键词 部门行政法 规范 调整对象

作者简介：曹艳红ม，河北照海律师事务所。

一、引言

我国行政法体系的建设经历了三十余年的发展，在二十世纪八十年代初，我国产生了第一代行政法学，当时的行政法系统仅仅从宏观上对其进行了定义。发展到八十年代中期，行政法分出了总则以及分则两个方面的论述，阐述了总则是对行政机关及行政行为总的规范法则，则分则则是针对具体的行政行为进行约束和规范。在八十年代末及九十年代初，我国在一系列教材中陆续出现了行政组织的小范围管理法，成为了部门行政法产生的雏形。在上世纪末，行政法学领域开始有了部门行政法这一概念的流传。但是，对于部门行政法的明确定义以及该法的规范和调节对象并不是十分清晰的。所以，十分有必要对部门行政法的规范及调整对象进行研究。

二、部门行政法的划分

部门行政法与行政法的区别和联系，以及各部门行政法之间的区别和联系成为了目前研究部门行政法两个热门的问题。这些问题的源头终归结于如何对部门行政法进行划分。

（一）按行政法典进行划分

这种划分标准表示的拥有立法权的全国人大及其常委会关和拥有行政立法权的相关行政机关通过制定法律文件来对部门行政法的内容进行规定。大体上改划分标准分为两类，一类是按照行政法规范的名称来进行划分，例如国家在制定行政诉讼法之后，就会出现一个行政诉讼的部门行政法。这类情况是普遍存在的。另一类是按照行政法规范的范围来进行划分，即部门行政法的制定应当具有一定规模的。例如我国的行政编制法是归属于行政组织法的范围，并不是单独的一项部门法。

（二）按职能的权限进行划分

这种划分标准表示的是具有职能权限的机关组织和他们管理范围内法律法规来划分部门行政法。这种划分标准应当把国务院对其所设立的组织机构和活动的规定作为依据，而且需要将各个机构在管理操作中使用到的法律规范进行汇总，使之成为某一部门的部门行政法。例如中国司法部曾经审定过的一个教材―《中国部门行政法系列教材》，该教材对规范政府行政组织行为的法律，并没有将其纳入到部门行政法中，从而使之包括公务员法、行政诉讼法在内的多部法律都不隶属于部门行政法的体系。在我国，行政组织中的职能部门容易发生变化，假如按照职能的权限来划分部门行政法的话，会导致法律规范的不稳定。然而，该教材的这种划分标准有效地将政府行政系统的法律法规与智能部门管理的法律法规进行了分离，是十分有价值的。

（三）按照行政法的渊源程度进行划分

关于行政法的渊源，可以将其看成是一个金字塔式的层次结构，从具有最高法律效力的宪法到最低级别的规范性文件，如图1。

由于宪法具有最高的法律效力，因此在宪法中所提到的关于行政机关组织等相关规定应属于最高级别。第二级则是由全国人大及其常委♪会制定并通过的基本法和一般法。由国务院制定的行政法规则隶属于第三级。各个地方政府依据各方的行政特点所制定的相关的行政法规属于第四个层次。第五级，即最低的一级则是其他关于行政管理的各类规范性的文件。行政法渊源的这种金字塔的层次结构，不仅仅反映的是法律效力等级的高低，还反映了行政法规范数量的多少，如果行政法规或规范位于行政法渊源的层次级别越高，则其数量则会少，到了最高层，则只有一一部具有最高法律效力的宪法。

（四）按规范的客体进行划分

除了以上三种划分标准外，部门行政法还可以按照规范的客体来明确其内容。行政法规范的客体可以是以下六种类型：分别是，有关行政组织的规则、有关行政行为的规则、行政权运行的规则、对行政权进行救济的规则、程序规则或者是实体规则。行政组织的规则属于体的规则，而行为规则属于用的规则，所以有些制定出来的部门行政法只是包含了行政行为规则，而没有行政组织规则。在行政权救济规则中，由于它并没有直接作用到社会公众中½，因此并不属于部门行政法的范畴，而行政权的运行规则则是其中的一部分。程序规则规范的是政府机关组织的管理活动，没有直接涉及行政主体与客体的权利及义务，所以不能列入部门行政法的内容。实体规则对行政机关的管理活动起着调节和管理的作用，直接作用与行政权的某些方面，所以，该规则属于部门行政法的内容。这种划分标准在一定程度上反映了部门行政法的本质内容，但是并不能仅仅以此作为划分部门行政法的唯一标准，因此该划分方式无法明确行政法与部门行政法的界限。

三、部门行政法规范及调整对象

对于部门行政法所规范的内容以及它的调整对象，本文通过分析和比较四组概念来对其进行相应的说明。

（一）规范管理与规范行政

在行政法学领域，有很多学者将管理与行政视为一种关系的不同表述，即这这两种关系时同一个概念。如果进行细分的话，管理关系和行政关系其实两个不同的概念。行政关系表示的一种组织关系，管理关系表示的是社会事务中，行政主体与可以之间的一种权利和义务关系。管理关系不仅仅属于一种组织关系，它还明显体现着物质方面的内容。对于这两种关系，对行政法来说，主要规范的是行政关系；对部门行政法来说，主要规范的是管理关系。

（二ซ）规范行政主体与规范相对方 在行政法规中可能出现的立法的技术有图2 所示的四种情况。

如同图2所述，这四种情况可以大体分为两种类型，第一种情况和第三种情况都是对行政主体进行规范的行政法规，而第二种情况和第四种情况都是对相对方的当事人进行规范的行政规范。故此，可以利用规范行政主体和规范相对方当事人这种分类方法来区分行政法和部门行政法，即行政法应当包含的是规范行政主体的行政法规，而部门行政法应当包含的是规范行政管理中相对方当事人的规范。

（三）保权法与限权法

保权法指的是行政法的一种功能，即保障行政权正常的行使。限权法指的是行政法的另一种功能，即在一定程度上限制行政权的行使，以达到规范行政机关的活动和程序，调节行政权的行使的目的。行政法既属于保权法，同时也属于限权法，是两者的统一。但是综合考虑行政法和部门行政法，他们对于保权法和限权法的侧重则是不同的。行政法主要侧重在限制行政权上面，而部门行政法主要侧重在保护行政权上面。保权法与限权法数量的比例会影响到行政活动的法治水平，如果限权法的数量较多时，整个国家的行政法治水平会提高，相反，如果保权法的数量较多时，整个国家的行政法治水平很难有所提高。根据相关的数据统计，我国的行政法与部门行政法的数量比例并不十分均衡，限制行政权规范的比例明显很小。因此，我们不仅应该保证行政权的正常行使，还应该将重点放在合理规范行政权的行使上面。

（四）公权与私权

在西方，法律通常被分为公法和私法两种类型，公法指的是调节公权关系的法律，私法指的是调整私权关系的法律。在我国，对于公权和私权的概念并没有明确的进行说明，在现实的法治活动中，却存在着公权与私权的关系。公权可以联系到公共关系的活动，比如说公共事务的管理。私权可以联系到涉及私人利益的活动，比如说人身安全的问题。关于公权关系和私权关系的理解，可以参照图3所示的例子。

从图3可以看出，公私权存在于我国的法律体系中。我们可以将公权关系和私权关系与行政法与部门行政法的关系联系起来，即行政法主要是调整公权关系的，而部门行政法主要是调整私权关系的。

四、结语

本文按照行政法典、职能的权限和其渊源三个角度对部门行政法进行了划分，从规范管理关系与规范行政关系、规范行政主体与规范相对方、保权法与限权法、公权关系和私权关系，这四种概念的比较对部门行政法的规范和调整对象进行了说明。对未来修订部门行政法的规范和调整对象具有一定的借鉴意义。