区域一体化与区域立法问题探讨

摘 要：区域经济一体化打破了行政区划边界，涉及到多地区之间的沟通配合，必然要求各地之间相互配合与协调，拆除各区划间的行政壁垒，建立一体化的空间环境。在我国现行立法体制下，区域立法还没有一个合法、合适的定位。为此，必须明确以规律为引导、以区域共同利益为基础、以法制协调为手段的区域立法原则。比较分析欧盟法和美国的州际协定，我国区域立法可以借鉴后者，采取区域立法协作的模式。

关键词：区域一体化;区域立法;立法原则;立法模式;软法

一、问题的提出

法律以建构和维护社会秩序为直接目的，这种社会秩序是内生于一定的自然或社会关系的，所以法律―自然或社会联系―区域之间有一种天然、内在的对应关系。区域是法律作用的载体，即法律的实施范围和效力范围。理论上看，中华人民共和国作为一个统一的国家，其疆界范围内，相对其他国家和地区来说，就是一个大的区域，中华人民共和国国家立法机关制定的所有法律在国家区域范围内都具有效力。具体到中华人民共和国这个大的区域之内，因为各地方经济社会文化发展有所差异，所以存在各地方行政区域范围内有效的地方立法。具体到民族自治地区，经济特区，特别行政区，这些具有地方区域特色的地方也有适于其区域范围内的自治条例、单行条例等地方法规或其他规范性法律文件。本质意义上来看，法律是对社会现实规律的一种客观表达。但从形式意义上来看，法律又是在一定的立法权限下，通过一定的立法程序被特定的立法主体创造出来的。按照现行法律规定，省、自治区、直辖市，较大的市，经济特区所在地的省、市，民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，遵照法定程序，可以制定地方性法规，自治条例和单行条例;省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。所以传统意义上的区域立法都是在我国以中央―地方行政区划所建构的国家机构体系为基础的一种立法行为，更多强调的是在国家内部以行政区划为基础的地方立法。

但是随着生产社会化的发展，区域经济一体化的发展趋势日益明显。所谓区域经济一体化，是指按照区域经济发展总体目标，充分发挥地区优势，通过合理的地域分工，在全区域内优化配置生产要素，推动区域经济协调发展，以提高区域经济总体效益的动态过程。[3]区域经济一体化打破了行政区划边界，涉及到多地区之间的沟通配合，必然要求各地方政府之间相互配合与协调，拆除各区划间的行政壁垒，建立一体化的空间环境。[4]法律是经济发展的内生要素，是降低市场运行成本的正式规则。区域经济一体化需要地方行政立法协调一致，为区域经济自由、有序、公平发展创造良好的法制空间。但是在现行的地方立法体制下，各行政区划的地方立法往往更多的是从本地视角出发限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地，阻碍了生产要素的自由流动，成为地方保护主义和地方市场分割的借口，形成一种以地域为中心的分割现象，即法治的“碎片化”现象。[4]这种地方立法模式，已不能适应甚至阻碍了区域经济的发展。如何突破传统的行政区划体系，形成新型区域立法模式是当前亟待解决的问题。

二、地方区域立法的基本理念及原则

区域立法在我国当前的法律制度框架下还没有一个合法、合适的定位，还有赖于地方推动、协调，所以明确区域立法的基本理念和原则是推进区域立法的重要前提。

为保障区域共同利益的实现，一方面要对区域内各地方的发展目标进行整合，形成区域发展目标的共识。以京津冀协同发展为例，针对京津冀区级贫富差距过大，严重妨碍其协同发展的问题，整合其发展目标的导向就是要实现京津冀基本公共服务的均等化，缩小区际差异，追求社会公平。另一方面，要构建和谐的区域关系，建立区域利益协调机制。对于地方政府而言，区域经济一体化在促进区域经济共同发展的同时，也会带来利益分配问题。由于“政绩考核”等因素的存在，地方政府在利益分配时往往追求自身利益最大化，这会减弱区域立法的实际约束力，最终不能实现对区域经济一体化的法制保障。因此，建立利益协调，包括利益分享和利益补偿机制是保障区域立法的核心要求。

3.以法制协调为手段促进区域立法。区域经济一体化发展对区域开发及合作法律提出了制度需求，但我国既有的以中央和地方立法权限划分为核心的立法体制却无法很好地满足这种需求。区域立法涉及多个立法主体，其所调整的事项或社会关系也是跨行政区划的。因此，与中央立法和地方立法相比，协调性对于区域立法来说尤为关键和重要。协调性是区域立法的基本属性，也是区域立法存在并发挥作用的根基。一方面，区域立法在《宪法》和《立法法》中的正式地位没有得到确认，尽管区域立法并未违反法律规定的基本原则，但将区域立法局限于现行立法体制无法发挥更大的作用，因此若要赋予区域立法正式的法律地位并使其能量得以充分释放，必须强化区域立法的协调性。另一方面，就区域立法的内部构成来看，无论是立法主体还是立法所要调整的事项和社会关系都不是单一的，都涉及多方主体，因此需要在协调各区域立法主体的基础上，就关涉各方利益的事项或社会关系寻求公认的或一致的法律规则。[7]

三、地方区域立法的国外经验借鉴

1.欧盟一体化及欧盟法。欧盟一体化是成员国之间的一体化过程。欧盟及其法律的发展是一个渐进的过程。在欧盟内部，并存着两个相互独立的法律体系，即欧盟法律体系和成员国法律体系，这两个法律体系各自有着存在基础和运作方式。欧盟法是指在欧盟缔约国之间签订的以促进欧洲一体化进程中的欧盟建立及内外活动的各种关系的法律规范。欧盟法不是成员国法律的总和，成员国法律也不是欧盟法律的组成部分。欧盟法在成员国具有直接适用和优先适用的效力。欧盟法通过其直接适用效力和优先适用效力来达到协调欧盟成员国之间的法律冲突，实现法制统一的目的。

通常情况下，国家政府间的条约需通过国内立法机构的转化才能在国内适用，但欧盟法却不同于一般的国际法，它具有在成员国内直接适用的效力，不需要成员国采取任何“程序性”的接受措施，而自动成为成员国国内法的组成部分。这一立法精神在法院司法实践中也得到了体现，欧洲法院1963年在VanGendenLoos一案中第一次确立了欧盟法的直接适用效力。实践中，多数情况下欧盟法和成员国法是互相补充、互相联系、相互依存的，但当欧盟法和成员国法规定不一致而发生冲突时，如何适用呢？欧洲法院在有关钢铁共同体条约的“汗布勒特诉比利时案”中首次确立了欧共体法优先于成员国法的原则。1964年著名的科斯塔案中，欧洲法院裁决明确指出，共同体法优先乃取决于共同体基础条约及共同体本身的性质。共同体所以能够创立，是以共同体各成员国相互间承担一定的义务为前提的，成员国将与条约规定相应的权利与义务由它们本国的法律体系转移至共同体法律体系，因而给其主权带来相应限制。所以，成员国违背共同体精神或原则的后来行为是不能够被接受的。[8]

2.美国州际立法协作。美国是一个联邦制国家，各州都有自己的宪法和独立的立法权，因此各州法律政策具有多样性。州法律多样性带来的不同标准给州际商业活动带来许多麻烦。州际协定就是各州加强立法协作、保障法制趋同的有效措施。州际协定就是两个州或多个州之间以让渡部分主权为代价签订的协议。在美国联邦体制下，州际协定同时具有合同和州法的性质。州际协定的合同性质意味着缔约州必须受到他们所签订的协议条款的约束，一旦州际协定生效，就不能被缔约州单方面修改或废止，如果作为缔约州的一方违反或者没有履行协定的条款，另一方可以向州法院或者联邦法院提起诉讼。州际协定还具有州法的性质，指的是州际协定需要经过立法机关批准才能生效，并被收入州的法典，如果获得国会批准的话，还可以收入全国的法典。因此，州际协定具有制定法的效力和效果。由于缔约州必须受到州际协定的约束，因此州际协定可以取代冲突的州法律，相当于在协定州的全部或部分领土范围内建立了一个统一法律。当协定和州法冲突时，协议优先适用，因此，州际协定是各州化解法律冲突、协调立法的有效工具。州际协定缔结的整个过程都体现了平等、自愿的理念。州际协定的缔结一般需要经过三个环节：磋商达成一致意见，形成暂时性的协定，提交州立法机关批准，如果协定是政治性的，取得国会的同意。

3.总结。地方区域经济一体化及其法制一体化虽然和欧盟一体化及美国州际协定有所不同，但无论是国际区域还是国内经济区域，追求一体化的目标具有相似性，即通过逐步取消妨碍各国或地区生产要素在区域内自由流动的障碍，建立一个包括商品、资本和劳动力在内的统一市场，充分发挥各国或地区生产要素优势，实行区域内生产要素的优化配置，促进区域内专业分工、协作生产，发挥规模经济效益，从而促进本区域的共同繁荣。[9] 欧盟法采取的是区域统一立法模式来协调区域法制。欧盟法律直接进入成员国法律体系，在成员国直接适用、产生直接效力，并具有优先于成员国法的地位，可使冲突的成员国法无效。从欧盟法的实践经验来看，区域统一立法在与区域经济一体化发展密切相关的货物自由流动、人员自由流动、自由提供服务、资本自由流动、竞争法等方面，有效促进了区域一体化向更高层次发展，从根本上消除了一体化进程中的法律冲突问题，有效阻止了区域内地方可能采取的新的与之相抵触的地方性法规。

美国州际协定采取的是区域内协商缔约模式来协调区域法制。美国的州际协定是协调各州法律、达成统一政策和联合行动的最古老的机制。州际协定能够提供一个清晰的、有法律约束力的协议，并能经受政府的更替和观念的变化，对各州共同面临的问题进行规范和约束。在程序上，通过各州立法机关批准和州长的签署，赋予其州法的效力。这种利用契约来协调和统一地方立法的方式，既不影响地方立法权的独立行使，又能够协调冲突的法律、统一共同的政策。同时，这种协商模式体现的平等、自愿的理念，有助于地方政府在保证自己利益的同时，寻求区域共同的利益，使立法协作更容易展开。[10]

四、我国区域立法模式的选择与设计

欧盟和美国的区域法制协调模式，对我国区域立法模式均有一定的借鉴意义。我国区域经济一体化的客观趋势究竟需要什么样的区域立法模式呢？或者说哪种区域立法模式才能协调区域内各行政区划的立法冲突，促进区域经济一体化的进一步发展呢？

首先，我国是否能够尝试构建一种区域统一立法模式呢？即由区域内统一的立法机构依据一定的立法程序制定出来，在该区域各行政区划内适用。区域立法应当高于区域内各行政区划内立法，当各级区划内立法与区域统一立法冲突时，以区域立法的规定为准。笔者认为这一立法模式不适合目前我国区域经济一体化发展的现实需求。一方面，这样的立法模式，需要在现行立法机制和体制下，创造出一个新的区域立法机构。该机构属于中央和地方的中™间层，在法制统一的前提下，✘其需要经国家权力机关或国务院授权产生。这种改变对现行的立法体制是一个很大的冲击，需要行政体制和司法体制等多方面的协调和配合才能保证这一新型立法机制得以有效运转。另一方面，我ป国区域经济发展的探索性和阶段性特点决定了目前还不适合采取这种相对固定的模式来解决区域法制协调问题。区域立法问题之所以备受关注，是因为区域经济一体化发展提出了相关制度诉求。区域本就是一个相对动态的概念，当前因市场化发展到一定阶段，在市场机制作用下，一些邻近地区联系在了一起，出现了区域经济一体化发展动向，这些邻近地区形成了一个“区域”。但这个“区域”目前还不是一个稳定的空间范畴，随着经济和社会的发展，还在不断变动。

其次，我国是否能够采取立法协作的手段来实现区域法制协调发展呢？笔者认为这种立法模式适合我国目前区域经济一体化的发展阶段。立法协作契合了现行立法体制，是在充分尊重和肯定地方立法权和地方自治权的基础上的一种法制协调机制。《宪法》和《立法法》规定了地方立法权行使的基本♡原则是不应同上位法相冲突，却并未规定地方立法权行使的具体方式，更没有禁止各地方立法主体根据具体情况和实际需要进行立法合作与协调来实现共同利益✉，这为区域立法协作提供了合理的空间。区域立法协作更有助于调动地方立法主体的积极性，使其更为主动地参与到地方经济、社会发展进程中来，使区域内各地方利益得到充分尊重和保护，更有利于强化区域间的相互协调和合作，保障横向经济联合和通过市场对资源进行整合，促进资源的有效开发和资金、技术、人才的合理流动，而不是限制、阻却、隔断区域间的相互联系和协调一致的发展。

那么区域立法协定与现行立法体制如何对接呢？笔者认为，区域立法协定应区分地方立法主体，即地方人大及其常委会之间的协商议定达成的区域协定，以及地方政府之间的协商议定达成的区域行政立法协定。两个层面的协定在各地方同级法规、规章体系中具有直接效力和优先效力。各地方与之相冲突和矛盾的法规、规章应当被认定无效并做相应的修改。在肯定了区域立法协定的法律地位以后，需要思考的是如何保证各地方对立法协定的遵守，因为区域立法协定背后涉及到的是各地方对其立法权、行政权的让渡，以及其背后所代表的社会利益的妥协与让渡。如何保证协定能实际发挥效力及作用，不至于成为束之高阁的文本文件呢？笔者认为，一方面应在协定磋商订立时弱化行政主导模式，充分吸纳社会公众，尤其是利益相关的社会团体、民间组织等参与到区域立法中来，保证社会利益能够得到正向的表达和梳理，协定之初就能得到社会认可。另一方面在协定中应增加相应的责任条款，充分借助司法力量，通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等方式保障协定内容得到有效实现。