市场主导下政府金融监管行为的法律问题

【摘 要】《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求我国要转变经济发展方式，发展市场主导型经济，深化金融改革。但是全面深化金融改革不能忽视政府对金融业的监管作用。对金融业的监管一般都是由政府来组织和实施的，我国就形成了“一行三会”对金融业实施分业监管的格局。但是不论金融监管的具体形式如何演化，政府都当仁不让地成为监管的主体。对政府行为的法律规制也就成为影响我国金融业健康发展的关键。文章从武汉市政府对金融业的监管实际出发，探析政府监管中的法律问题。

【关键词】金融监管；政府行为；机构设置；立法

改革是发展的永恒主题，转变经济发展方式的重中之重就是金融改革，因为金融是现代经济的血液。虽然我国已经发展市场主导型经济，但是政府在经济发展中的作用不可忽视。目前金融改革关键一步还是政府对金融进行监管，它是一国政府职能的具体职责所在。在金融业快速发展的今天，随着金融业发展越来越专业化，体系化，政府对金融业的监管职能也呈现出多元化和功能化、具体化的特征。即便是在市场主导下的金融，也必须由政府进行立法和监管。政府在金融监管具体过程中，要秉持消除金融风险、维持金融稳✞定的理念，这样才能监督管理好金融机构。在金融出现风险甚至是危机时，政府必须承担风险或危机所消耗的对危机进行治理的成本，也就是说政府是金融失败成本的最主要的承担者。当然政府同时也是金融平稳运行的最大受益者，比如武汉市，在金融发展势头良好的机遇期，武汉的金融业增加值占GDP比重达到7%以上，成为中部地区金融中心。所以在对金融进行监督管理时，政府行为的有效实施成为公众关注的焦点。

一、引子――武汉市政府金融监管的举措

自国家提出“中部崛起”重要战略决策时起，武汉就牢牢抓住机会开始建设区域性金融中心，推动“城市圈”的发展。一般从理论层面上说，政府对金融业实施监管主要体现在两个方面：一是建立专门的监管机构，有政府授权这个专门的监管机构对金融业实施监管，二是政府直接实施各种政策和手段对金融业进行监管。从实际操作层面上讲，在对金融业实施监管中的政府行为主要有：宏观上制定有关金融监管的立法并组织实施，制定指导金融业发展的政策方针；微观上建立监管机构并授权监管机构实施具体监管，比如对金融机构的市场准入进行审查、对金融机构进行破产清算并组织市场退出、建立金融系统的信用体系等等。笔者查阅一些文献，对于武汉市政府在金融监管方面的措施主要有以下几点：

（一）武汉市政府监管立法

（二）武汉市政府金融监管机构的设置

由于市场规律具有固有的滞后性、盲目性自发性等缺陷，在市场主导型的经济模式下，特别是在法律不健全的发展中国家，容易诱发金融风险以及金融危机。政府必须采取各种手段去应对，这主要体现在对金融机构的救助方面，这是金融监管的最后一道闸门。政府行为是否及时有效ฏ直接关乎金融业能否维持和复苏，继而间接影响到一个经济体甚至是全世界范围内经济的复苏与发展，所以在这一层次上的监管更为重要。监管机构的设置是否合理会直接影响监管效率，那么也就突出了监管机构设置的重要性。至此，武汉市政府在遵循“一行三会”的分业监管机构设置的模式下，成立武汉市金融办公室对金融业进行监督管理，主要职责涉及拟定武汉市金融业发展战略、规划和政策措施，统筹武汉市企业融资工作，参与武汉市投融资体制改革工作，协调地方金融资源的优化配置，指导金融服务社会民生工作，维护金融秩序，化解金融风险等。

同时武汉市政府为建立多层次的监管体系，会同审计、财会和评估咨询等部门对金融机构多管道进行监管，还有就是引入社会监督力量，加强社会舆论监督。

二、武汉市政府金融监管的不足

武汉市政府为发展金融圈，在立法和机构设置上作出了一定努力，但在实际操作中还是存在一定问题，具体表现在：

（一）金融立法方面的缺陷

从宏观上分析，武汉市在金融立法方面，只是提供原则性的指导方针，缺少具体的实施规则，在实践中很难进行操作。武汉市金融办公布的工作职责主要是原则性的规定，基本上都是纲领性文件，没有完备的具体配套实施细则。

首先，关于金融立法的法律位阶比较低，大都是地方出台的一些行政法规和规章；其次，即便是行政法规和规章，规定的范围也比较笼统，缺少实践操作制度的规定；最后是对金融违法的法律责任承担规定不合理，单纯对金融机构进行处罚，没有涉及企业高管个人责任，权利与义务极大的不对等。在惩罚措施上大多数只是简单的经济和行政处罚，很少涉及刑事处罚。

另一方面，金融监管立法尚未理顺各个监管主体之间的职责权限。也即武汉市多层次监管体系在法定职责这一方面规定不明确，只是给出指导性意见，监管部门之间的分工与协调存在问题，这样容易出现监管真空地带或者重复监管的现象，造成金融监管效果和效率的低下，直接影响整个金融市场的发展。

（二）金融监管机构设置方面的不足

武汉市金融监管机构的职责存在的最大问题就是事后追究没有与事前预防并重。金融监管部门的注意力都集中在对市场准入的审查和批准上，而对于金融市场主体规避监管造成危害结果的处罚并不严苛，在实践中往往是以小数额的罚款来警告市场主体，如此一来，金融市场主体会肆无忌惮地违反监管法规。

其次是监管部门职责不明确，遇到具体问题时互相推卸责任。我国实行“一行三会”的分业监管模式，各部门由于分工不明确，在一些职责分工是存在交叉或者“真空”，导致监管不力或重复监管。法律在赋予监管部门职责时就是要其承担一定的义务，明确各部门的分工职责，提高监管效率，节约监管成本。但是实际情况却并没有理论上那么完美，各部门之间的职权分配不均导致利益冲突，监管部门往往趋利避害，逃避监管职责，推卸责任。

（三）金融信用的缺乏

这可以说是我国金融面临的普遍问题，金融信用一直都是金融发展过程中重点强调的话题。据统计，由于信用缺失，全国每年40亿元经济合同中，只有20亿元最后履行，履约率仅为50%，“失信”成为经济运行中挥之不去的病毒，市场缺失诚信，造成市场交易成本增加，同时加大市场风险，继而造成整个社会资源的效率低下。武汉市政府在金融信用体系建设方面还没有出台规定，个人、企业、政府信用的不健全最终会成为金融市场发展的阻碍。

三、完善政府金融监管的法律构建

政府要建立一套合理的法律制度框架，保障公平竞争，创造和谐的经济秩序，实现监管法治化，就必须完善监管立法。根据当前武汉金融业发展的实际情况，笔者认为应该从以下几个方面完善我国中央政府在金融监管中的行为：

（一）完善政府金融监管立法

有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这是我国实现法治社会必须要遵循的原则。而首先必须是“有法可依”ษ，没有法律规范对具体的行为加以约束，那么势必会出现金融市场混乱的局面。

第一，虽然我国金融监管官方称是分业监管，但实际上我国的金融机构已经走上了混业经营的道路了。而我国金融监管立法还是以分业监管为主，缺乏混业监管的相关法律。我国应根据混业经营的实际进程，修改或废除一些不适用、过时的法律制度，制定颁布符合混业经营的法律、法规。

第二，在金融立法过程中减少对金融市场准入和退出的限制，使法律规定适应金融市场化趋势，避免政府的过度干预，从总体上消除金融体系运行中的制度障碍。也就是说要明确政府金融监管的权力边界，让政府职权法定化，以减少政府©抑制金融的行为。

第三，程序、责任法定。监管权的行使应遵循合理且合法的方式，让监管权自觉接受社会监督；赋予监管者职权的同时就是赋予其义务和责任，要具体规定监管者违法失职应受到的惩罚，给利益相对方提供具体的法律方面的救济途径。

（二）健全金融监管部门机构设置

金融监管要与金融混业经营相适应。我国目前实行“一行三会”的分业监管模式，这种模式在随着金融创新的发展，尤其是在金融机构混业经营的大趋势下，分业监管已经不能完全满足现实的需要，这就需要在监管机构的设置上做出一些调整与改进。同时对于跨部门的金融创新，需要有一个统揽全局的更具权威性和协调能力的机构牵头，采取全面的审慎监管。监管中既要保持金融创新的活力，又要防范金融风险，还要防止出现监管“失灵”的问题。

第一，重新定位中央银行的核心地位。把中央银行作为最重要的监管主体，把“三会”――银监会、证监会、保监会合并成一个监管机构，并且由中央银行进行统一领导。

第二，金融监管部门机构的合理设置是监管机构各司其职的要求，只有完善金融机构的职能，才能提高监管机构执法的效率。金融监管机构作为一个公共服务机构，应树立包容性监管理念，一方面，要确立包容性的监管目标，监管部门在实施具体监管活动过程中努力促进金融目标的实现，另一方面，对不同的金融机构和金融活动，采取不同的监管手段和措施，适当调整监管标准，更多地实施一些非审慎监管措施。

第三，监管部门要避免直接微观管制金融机构。监管者不是金融机构的经营管理者，不能对金融机构的具体事务进行直接管理，监管者应把自己定位在为金融机构提供安全稳健的金融环境。监管者不应过度干预金融机构的市场行为，尽可能去遵循而不是违背市场规律，充分尊重金融市场机制作用的规律。

四、结语

政ฝ府在金融监管中有着举足轻重的作用。通过对武汉市金融业的分析可以推导出全国面临的金融发展情况，面对我国金融发展中出现的问题，监管部门应该吸取经验教训，要通过制定一系列的法律政策措施来规范政府监管行为，提高监管效率，防范系统性金融风险，进而维护金融安全。