艾森豪威尔政府的刚果危机决策及其困境

一、以欧洲宗主国为中心的非洲政策

1950 年代之前，由于非洲大多数地区仍处于殖民统治之下，美国对非洲主要推行以资源为中心的政策。随着冷战格局的形成及非洲独立运动的涌现，美国重新评估非洲在美国安全政策中的地位，其自然资源的地位随之逐渐下降，而其战略利益与意识形态地位日益突出。从1950 年代中期开始，美国对非洲非殖民化的认知经历了逐渐转变的过程，即由严格以欧洲为中心的非洲政策转向试图把欧洲与非洲方面分开考虑的政策。

1960 年1 月14 日，国家安全委员会召开第432 次会议，通过了极重要的非洲政策文件

NSC-6001。该文件强调，新独立的非洲国家若得不到西方国家的支持，可能会转向共产党集团或其他不认同宗主国或美国的国家。由此，它设定了对非洲政策的总目标，即维持该地区的自由世界的定位，并阻止该✡地区落入共产党控制之下。与此同时，艾森豪威尔政府与英、法积极磋商，一致认为非洲是西方的关键，非洲是西欧的腹地，仅靠单个国家无法挑起帮助新独立国家发展的重担。然而，这些国家更关注本国在非洲的利益，极力反对美国插足。艾森豪威尔也不愿把有限的资源用于这块边缘地区，而是坚信非洲依附人民能够通过宗主国政府，以一种自治有序的方式来寻求进步和利益。因此，政府内的保守派在非洲问题上占了上风，着重强调宗主国在非洲殖民地问题上的责任。至1950 年代后期，美国也在一定程度上受到法属非洲非殖民化的鼓舞，认为新独立国家能够保持亲西方的立场。

美国对比属刚果的政策正是其非洲政策的典型。刚果地处非洲心脏地区，铀、钴、铜和钻石等战略资源蕴藏丰富。二战结束前，美国由于曼哈顿工程的需要，对这里的兴趣主要集中在铀矿方面。二战后，由于刚果对比利时经济复兴的作用重大，美国积极地将之纳入北约战略规划中。然而，比利时坚决拒绝美国染指刚果事务，曾在美国给刚果政府委员会议员伊萨克卡隆吉申请访美签证、新闻总署增加驻刚果的人员与出版物的数量以及美国官员私下与刚果人接触等问题上提出过严正的抗议。这使美国在刚果问题上更加谨小慎微，正如国家安全委员会文件NSC-5719 /1 指出那样，要避免在现在独立的地区留下一种美国准备赞同他们最终独立的印象，与殖民国家合作明确我们没有试图取代宗主国。结果，当比利时于1960 年1 月给予刚果独立地位时，美国几乎没有任何关于这里的重要情报。

1960 年5 月，美国政府邀请的刚果代表团访美，其成员也都是由比利时人组成。随着加纳、几内亚等国家独立，特别是1958 年法属非洲的独立，刚果人要求独立的呼声越来越高，各地纷纷成立以地区和部落为基础的政治组织。艾森豪威尔一直认为刚果人不成熟，即使就非洲标准来说也是愚昧无知的，他们中的一些人还没有从树上下来，甚至他们中的许多人仍是食人族。因此，他的政府并不主张该殖民地过快地获得独立。然而，随着刚果独立日期的临近，美国政府不得不希望与卢蒙巴政权结好，如选派了富有经验的罗伯特墨菲作为总统代表参加独立庆典仪式，并把驻利奥波德维尔总领馆升格为大使馆。同时，他们又对刚果的未来形势表示担忧，据说卢蒙巴政府内的10 名内阁部长中有5位与左派有染。

就当时的形势而言，艾森豪威尔政府自然会从全球战略的角度看待刚果危机问题，其政策的基点是遏制苏联插手刚果事务，保持西方的传统优势地位。然而，经过1950 年代的军备竞赛，美苏之间的军事力量尤其是核力量已经达到恐怖平衡状态，双方都不愿为改变现状而进行直接的军事对抗。两大国虽然都会对第三世界的重要国家或地区中出现的重大政治变动保持警觉，并把对方视为一个潜在的威胁，但都不愿在非洲进行直接对抗，这也决定了双方在刚果直接对抗的可能性不大。

二、避免另一个朝鲜

自19 世纪末期比利时实现对刚果的控制以来，一直实行严酷的家长式统治，拒绝刚果人参与任何政治活动。随着1950 年代中期以后非洲非殖民化浪潮的兴起，比利时被迫给予比属刚果独立的权力，然而巨大的殖民利益使之并不甘心从这里撤离。1960 年7 月5日 ，首都利奥波德维尔附近军营的国民军发动兵变，随后骚乱向全国蔓延。9 日，比利时借口保护欧洲白人出兵伊丽莎白维尔等要地。11 日，加丹加还在比利时支持下宣布独立。随后，联合国、美国、西欧国家、苏联、新兴亚非国家相继卷入其中，使刚果成为这一时期冷战焦点之一。

美国对刚果政策的核心在于避免由于其国内冲突和政治混乱导致东西方直接对抗。因此，艾森豪威尔政府拒绝承认加丹加的独立，以及刚果政府请求美国派遣2， 000 人的部队进驻利奥波德维尔。同时，决策ช层也意识到，没有联合国的存在，苏联可能会进行单边干涉，这会导致西方反干预和赤道非洲转变成一个冷战的战场。因而，艾森豪威尔赞同联合国部队取代刚果境内的比利时军队，试图以相对较小的代价防止混乱与共产主义，让熊远离刚果鱼子酱同时，可使比利时及其他北约盟国确信美国不想干涉它们的殖民地事务。为此，美国向联合国刚果行动提供近一半的经费支持与军事援助，并在大多数时间里能够击败联合国的不友好的决议。

然而，欧洲盟国出于各自利益考量对美国的决策形成掣肘。艾森豪威尔在刚果问题上倚重于欧洲派，着重强调保持与西方盟国的团结，在分裂问题上举棋不定。欧洲宗主国也想在刚果避免冷战冲突，如1960 年9 月首相麦克米伦指出，加丹加分裂将把非洲这块广袤的土地变为一种非洲贫民窟为共产主义的渗透敞开大门。然而，英国属地罗得西亚联邦与加丹加在经济上联系密切。戴高乐同情比利时的军事行动，主张由美法英主导该问题的解决，并在该建议失败后拒绝为联合国行动提供资金，并缺席了所有讨论刚果问题的安理会会议。比利时则以怀疑的态度看待美国最初关于骚乱的声明，继而对联合国迫使比利时撤军感到失望。一些比利时议员哀叹，大国总是团结起来对付弱国，比利时所能做的不过是继续忍受苦难，其地位太轻微而只能是北约年鉴的一个注脚。在联合国和美国的干预下，比利时把部队撤离刚果，但仍与英、法支持加丹加的加丹加保持分裂状态，实际阻止了联合国、比利时和刚果之间问题的解决，并促发了刚果地区的混乱。卢蒙巴自然把维护刚果的独立与统一放在首位，并为此不惜付出任何代价。在7 月访美毫无成果的形势下，他向苏联紧急求助，并得到赫鲁晓夫的积极响应。8 月中旬，他连续与哈马舍尔德交换了5 封信，拒绝后者对安理会决议的解释，谴责联合国干涉刚果国内政治，表示自己的政府已经对秘书长丧失了信心。

8 月18日，中情局驻刚果情报站站长德夫林紧急致电总部:大使与情报站都相信刚果正在经历典型的共产党接管政府不论卢蒙巴是真正的共产党，还是在玩弄共产党游戏巩固他的政权，刚果反西方力量正在迅速加强，采取行动以避免出现另一个古巴的时间已不多了。艾森豪威尔深恐刚果危机会从混乱发展为共产主义综合症，避免苏联在刚果朝鲜式的卷入成为优先考虑的问题。在8 月18 日的国家安全委员会第456 次会议上，他强调指出: 我们必须✯让联合国部队留在刚果，如果它被赶走，后果不堪设想。狄龙则表示，如果卢蒙巴积极反对哈马舍尔德，联合国军驻留刚果是困难的; 如果联合国遭到驱逐，苏联会受到刚果的邀请，进行干涉。在他们看来，如果苏联控制了刚果，那么附近十多个国家都将倒向它的怀抱，进而影响世界政治力量的平衡，因此必须把刚果问题作为在非洲遏制苏联扩张的试金石。在苏联单边干涉既成现实的形势下，美国认为，要把苏联排除于刚果事务之外，除了依靠联合国外，还必须对卢蒙巴采取单独的行动 。

三、一个卡斯特罗或者更坏的人

随着1960 年8 月底9 月初苏联部分军事装备和少量军事人员的陆续抵达刚果，卢蒙巴命令国民军向南开赛与加丹加发起进攻，进一步加剧了紧张的局势。在第452 次国家安全委员会讨论中，杜勒斯直接把卢蒙巴定性为一个卡斯特罗或者更坏的人，宣称他直接或通过埃及受到了苏联的指使，而苏联显然正在试图利用埃及作为在刚果和非洲的一个矛头。这将给予他们在非洲的另一个控制杆。9 月初的政变正是美国利用刚果国内矛盾而进行操控的结果，也是这场危机的转折点。9 月5 日，总统卡萨武布解除了卢蒙巴的总理职务，后者则报复性地解除他的总统职务。两位国家首脑相互解除对方职务引发了严重的宪法危机。这场危机虽有其内部的根源 ，但更多受到了外部力量的影响，尤其是联合国在明处而美国在暗处起了关键的推动作用。学术界普遍认为，卡萨武布、联合国与美国为首的西方国家在这次政变中发挥了共谋作用。豪斯肯斯断言: 联合国刚果行动高级官员几天前就知道卡萨武布想干什么，并且他们大多数人热切地希望他能成功。魏斯曼则证实，美国在解除卢蒙巴职务中发挥的作用是相当清楚的。美国驻刚果大使廷伯莱克早在政变前就曾与卡萨武布的比利时政治顾问商讨，并要求卡萨武布对卢蒙巴采取行动。安德鲁杜里也认为，中情局曾提醒卡萨武布，解除卢蒙巴的职务并组建新政府是他份内之事，而后者对中央情报局人员俯首贴耳。

政变发生后，卡萨武布却表现得软弱无力，美国不得不物色新的政治强人。9 月14 日晚，蒙博托在国家电台发表广播讲话，宣布国民军决定自即日起中立国家元首、政府和议会至当年12 月31 日。在此期间，国家事务交由一批专家治理。他还命令卡萨武布和卢蒙巴不得擅离住所，并派兵封锁总统府和总理府。此外，他还宣布与联合国合作，要求苏联、捷克和中国 外交团和技术人员在48 小事内离境，并将共产党国家的大使馆置于军队监管之下。卢蒙巴政府随之轰然倒塌，其速度之快简直说不上卢蒙巴先生的政府曾开始统治过。当时在场的德夫林掩饰不住自己激动的心情: 这是一个令人兴奋的时刻。我们努力除掉卢蒙巴并阻止苏联控制刚果的努力终于有了结果。我相信并继续相信，这次政变是生死攸关的。

达亚尔断言，正是中情局通过利奥波德维尔大使馆向蒙博托提供资金。德夫林也证实，蒙博托政变前就中立总统和总理之事找过他。在得到美国政府会承认一个由平民技术人员组成的临时政府的保证以及提供5，000 美元给部队高级军官后，蒙博托坦白了自己的计划: 政变将会在一周内发生，我会控制电台，宣布组成一个新的政府，并宣布苏联和捷克大使馆和✈中国共产党代表团离开。这样，当不积极的卡萨武布无法与卢蒙巴相匹敌变得明显时，中情局已经找到了以卡萨武布名义管事的人。事实证明，蒙博托政变彻底逆转了卡萨武布与卢蒙巴政治较量的发展趋势，并改变了美国的决策环境。

四、第三种选择: 暗杀卢蒙巴

由于加丹加坚持分裂，刚果危机远未因卢蒙巴政府倒台而结束。软禁中的卢蒙巴仍在努力争取非洲左派国家的支持，而联合国遭到了前所未有的挑战。埃及、几内亚等国对联合国解决加丹加分裂不力表示不满，相继从刚果行动中撤出部队或者威胁撤离部队，赫鲁晓夫则把矛头直接对准了秘书长哈马舍尔德。新任秘书长代表达亚尔也改变了此前依从美国的政策，拒绝承认蒙博托的专家委员会为合法政府，倡导召开刚果议会，从而把自己置于直接反对美国政策的地位。艾森豪威尔确信，刚果问题是由一个人即卢蒙巴造成的，若不除掉此人，美国无法达到遏制苏联的目标。在9 月19 日与英国外交大臣休姆的会谈中，他表示希望卢蒙巴落入一条满是鳄鱼的河流之中。两天后，杜勒斯在国家安全委员会第460 次会议上警告说，蒙博托此时似乎在刚果是有效的政权，但是卢蒙巴还没有被处理掉，只要他没有被处理掉，就依然是一个极大的危险。这次会议最后决定，处理和解决刚果问题并不排斥采取任何特别行动搞掉卢蒙巴。

9 月24 日，中情局局长艾伦杜勒斯致电德夫林，要求尽一切可能支持消除卢蒙巴任何重新开始恢复在政府的地位，或者如果他在利奥波德维尔失败了，把他自己安置在斯坦利维尔或者其他地方，并为此授予情报站更大的权力和10 万美元执行任何摧毁计划，无须与总部磋商。26 日，中情局负责隐蔽行动部门专家西德尼戈特利布以巴黎来的家伙为代号，把一种能让人患上致命疾病的毒药秘密地带到利奥波德维尔。起初，他们设想把毒药投入卢蒙巴的食物或牙膏，或者任何能进入嘴巴的东西之中。后来，由于无法确保投毒计划万无一失以及该毒药失效，投毒计划搁浅。

随后，德夫林向总部建议派一名训练有素的第三国国民执行暗杀计划。10 月29 日，总部致电德夫林，专门负责暗杀计划的高级官员将很快抵❣达刚果。由于联合国部队护卫森严，加之卢蒙巴几周内没有离开住所，枪杀计划也宣告失败。替代性计划是同时雇用两个外国杀手，代号分别为QJ /WIN 和WI /ROGUE。然而，这项暗杀计划尚未实施，卢蒙巴于11 月27 日逃离总理府。中情局官员则与蒙博托等人讨论追缉方案，并与刚果军官密切合作，封锁卢蒙巴可能逃跑的道路。12 月1 日，卢蒙巴及随行同事在弗朗基港逮捕，并于次日押回利奥波德维尔。在美国决策者看来，卡萨武布与蒙博托不会轻易放过卢蒙巴，暗杀行动随之取消。

卢蒙巴在被捕后仍积极争取看守部队的支持。德夫林不断地警告卡萨武布和蒙博托形势紧急。虽然他在处理卢蒙巴等人问题上并没有被征求过意见，也不知对待卢蒙巴的计划，但他已经预料到，卡萨武布和蒙博托会找到永久解决卢蒙巴的方法。1961 年1 月17 日，卢蒙巴等三人被秘密地押上前往伊丽莎白维尔的飞机，并于当晚惨遭加丹加宪兵队毒打后杀害。卢蒙巴之死使艾森豪威尔政府在一定程度上完成了在该地区遏制苏联的冷战目标，但也使刚果失去了唯一的民族领导人，导致其政府左派与右派之间和解的希望破灭。

五、结语

冷战时期，美国政府制定对第三世界政策时的考量因素是多方面的，主要包括对共产主义的恐惧、联盟的稳固等。刚果独立前后，国际冷战局势正处于非常紧张的时期。两大国必定对世界各地出现的任何机会或危险保持警觉，万一发生一场政治危机，大量来自外部的干涉是可以想象的。从这种意义上说，刚果注定会成为冷战对手争锋的新战场。

艾森豪威尔政府始终把遏制苏联作为其主要目标，夸大了它在刚果的影响，而对日益觉醒的刚果民族主义的基本诉求重视不够。另一方面，美国虽以其反殖民主义传统自居，但它更强调西方国家的集体安全的重要性，倾向于支持西欧盟国。然而，这些国家更关注自己的殖民利益，常以苏联威胁为借口，迫使美国对其做出让步与妥协。由于过分迁就北约盟国，美国的全球冷战目标长期受制于盟国的地区目标