我国经济技术开发区行政管理体制创新研究

一、相关概念界定

（一）开发区与经济技术开发区

开发区这一概念，从广义的角度来说，是高新技术产业开发区、经济特区、经济技术开发区、科技创业园区、出口加工区、保税区、国家及旅游度假区和边境经济合作区等特定各级各类经济区域的总称。

（二）经开区行政管理体制

行政管理体制从本质上说，是一个国家的政体及其管理制度的集中反映，它的运行着手于将各种形式的组织采用某种适当的规则组成一个完整且协调的有机系统，并通过协调内部环节之间的联系和科学设置各自的ผ职权来发挥整体作用。

（三）行政托管

所谓行政托管，是指在不改变行政区划的前提下，由上一级政府委托开发区管委会履行对原属不同行政区的乡镇或特定区域的经济社会管理权限，从而推动开发区经济增长分配模式。简言之，行政托管是一种介于法律授权和行政委托模式之间的一种特定行政权力配置方式，是探索政府治理市场化与社会服务相结合的过程中的一种新路径。

二、国外相关理论研究

（一）经济增长极理论

发展经济学中的增长极理论是解释开发区经济增长和发展的重要理论。理论强调投资在推动性产业（极）中，通过与其有投入产业协作的相关经济项目而带动全面的产业增长与发展，形成以该增长极为核心，周边区域不均衡增长的经济综合体。

（二）产业集群理论

产业集群理论是国外开发区产业组织研究中的一个重要理论。当产业的集聚在一定的范围内超过临界数量时，由于马太效应的产生，一定程度上会促进产业群呈现自组织运行状态，形成一个良性的产业集聚循环。

（三）技术创新理论

技术创新作为经济发⌘展的动力源泉已经为当今观点广泛接受。产业通过引进技术、刺激创新，通过吸纳科学和技术教育产业，增加高科技人才储备，打造技术交流与科技创造的良好环境。

三、我国开发区存在问题及原因分析

（一）开发区管委会行政主体资格认定不明确

首先，从中央层面来看，缺乏一个明确的法制界定将开发区的行政管理职能赋予特定的行政主体，另外，我国目前并没有出台一部具有高度权威性的《开发区法》等类似相关法律法规，在对开发区本身及其管理机构的定位尚未明确立法。其次，从地方层面来看，地方政府的地位在《组织法》中具有明确规定，反观开发区管委会的政府形式没有法律依据。

（二）开发区管委会管理职能权限模糊

目前我国开发区的管理体制主要为中央-地方政府-开发区这样一个自上而下的行政层级，尚未形成明晰准确地开发区管理权限，从而会在未来的运行中阻碍中央管理层宏观调控职能的发挥。另一方面，管委会的行政领导体制、人事机制、激励机制及决策机制等规定有所欠缺，首长负责制还是集体负责制界限不明，行政决策的计划程序、执行细节等方面更是无章可循。

（三）管理机构内部创新机制尚待完善

目前我国开发区大部分管理机构内ฬ部运行机制存在一定的弊端，具体体现在：一是管理理念的落后与停滞不前，这是导致其内部行政管理体制创新难以跟上时代的主要原因。以官本位思想为驱动而忽略社会公众的利益诉求ญ，给开发区综合建设带来损失。许多管理政策往往只追求短期效应而忽视长远制度发展，对技术性较强的领域较少投入，导致创新力度远远无法与国际化水平相比较。

（四）开发区扩张趋势与其管理体制不协调

纵观我国现阶段，在行政体制没有健全、行政技术、管理理念、行政规划等没有足够完善的情况下，必然要求管理主体的综合职能及其管理机构即软性环境与硬性环境的全面扩展。一些新兴的派出机构担负了安全、质检、社保、人文、基建等扩充行政事项，但是由于这些机构不具备足够的主体资格，缺乏相应制度权限，导致行政机构运行呈现不规范状态。

四、对策探析与研究展望

（一）推进法律制度创新，为开发区法制建设提供有效保障

必须在中央制度上明确开发区管理主体的法律地位。出台一部《开发区法》以宪法层面上规定其开发区管理主体的法律地位和执法资格，明确其管理职权及身份，使其不再处于管理法制的边缘，相应的地方政府也必须依照依法行政的原则对相关地方法律法规进行贯彻和落到实处，从中央到地方都建立起开发区法制化、科学化、精简高效的行政管理体制。

（二）推进行政管理体制创新，充分发挥行政效能

一方面，健全开发区行政管理体制。借鉴目前世界广泛采取的体制模式，在开发区运行的外部打造统一而权威的核心管理机构。发挥好宏观上的综合调控职能，使园区在持续完善的制度体系中健康发展，规避由于之前制度不完善和体制不健全造成的一些负面效应。另一方面，合理优化机构设置。在各职能机构能够自由行使好范围内职权的前提下，按照当前行政体制改革的要求合理精简、压缩管理层级，减少行政审批项目，缩短行政办公流程，打造合理优化的科学管理模式。

（三）推进产业规划创新，打造未来经济制高点

坚持走新型工业化道路，增强产业综合创新力。培育壮大主导产业，改造提升传统产业，加快培植新兴产业，推动制造业向高端化发展，努力形成一批优势明显、特色突出、支撑有力的产业集群。以未来经济态势为发展导向，培育产业转型创新点。

（四）推进人才激励机制创新，构建创新创业人ว才高地

秉承人才意识，完善激励机制。从根本上树立人才战略意识，进一步深化人事制度改革，从教育着手真正落实培养各个领域的专业人员，在用人环节完善人才激励机制，建立科学合理的人员配置方案，制定统一性、协调性、灵活高效的人事编制制度，在目前普遍运用的聘任聘用制基础之上，适当探索推行绩效评估制、末尾淘汰制、目标管理制和转岗交流制等。

（五）推进公共服务职能创新，促进管理民主化

向公共服务型政府转型。在政治层面上，政府应充分提供给公众广泛而有效的政治参与权利，职能和政策的制定要确保为全社会提供优质的产品与服务，推进政府与社会、市场个体的互动，实现良好的联动机制；在经济层面上，在确保市场基础性作用的前提下调整政策导向，制定公平的市场规则，消除恶性竞争，打造健康的市场体系；在社会层面上，维持市场秩序和提供充分就业的大环境，做好义务教育、社会保障、卫生医疗、社会安全等公共服务工作。