探讨城乡居民养老保险基金管理“疲软”态势的原因与破解路径

一、引言

城乡居民养老保险基金管理，面临着制度与管理的双重风险。制度的缺失与基金管理的不可持续性，造成养老保险制度的一系列潜在风险。我国的养老保险基金制度经历了现收现付制、现收现付与个人账户结合、个人账户累积等制度的变迁：制度变革是伴随着时代 シ的发展和养老保险的框架改革，而不断发生转变的。养老基金重在财务资金的管理与运营，唯有此才能保障资金支出的持续供应。但当前我国养老保险制度，存在着灵活性差、限制条件多、法律漏洞大等方面问题，违规挪用养老基金的情况屡禁不止。2010 年10 月28 日国务院下发的《中华人民共和国社会保险法》指出：社会保险基金通过预算实现收支平衡，在社会保险基金支付不足的情况下，地区政府财政要对社会保险基金给予适当的补贴。社会保险的资金运营机构，需要在一定时间内向社会公布社会保险基金的收入、支出、结余、收益情况，特别要定时汇报社会保障基金的保值增值情况。政府也将成立社会保障基金机构，通过财政预算拨款、社会筹资的方式，给予社会保障基金相应的补贴与调节。

对外经济贸易大学保险经济学院王亚柯教授指出：在破解城乡居民养老基金管理难题方面，不仅需要从基金管理与运营方面下功夫，还要寻求更为广泛的筹资融资渠道， 以推动养老基金的持续健康发展。通过将城乡居民养老基金中的国有资金调出，同时通过增加征收社会保障税、发行社会保障债券、调整国家财政补贴的方式，完成城乡居民养老基金的筹措与管理活动。中国社会科学院法学研究所研究员栗燕杰提出：城乡养老保险基金只有进入资本市场，才能在较长时间内获得稳定的资金收益。在养老资金的管理方面，可以将个人账户、社会统筹账户区别管理;也可以聘请养老基金管理公司人员，展开社会统筹账户资金的运营活动。政府要设立专门的监督机构，对资金运营中各个环节进行紧密监督，以解决个别政府人员的资金管理不作为。

二、城乡居民养老保险基金管理的主要特征

1. 法制性

城乡居民养老保险基金管理，需要按照国家法律规范执行。城乡居民养老保险基金的缴纳投资、支出、监督管理， 都要在法律规定的范围内有节制地开展，团体与个人不得干涉养老保险基金的管理活动。

2. 长效性

城乡居民养老保险基金，具有保障城乡居民基本生活需要的责任与任务。其中个人享有的保障基金数目，与城乡居民养老保险基本资金的缴纳数额，以及基金享有人的生命长度， 有着密切相关的正比例关系。但当前的城乡居民养老保险基金制度尚未健全，基金的长效性特征还没有完全发挥出自身的作用，基金的长期保障特性在未来会逐步彰显。

3. 专用性

城乡居民养老保险是保障城乡居民养老生活的专用基金，地方政府在基金的管理与运营方面有着特殊的规定与限制。财政部颁布的《关于规范管理社会保障基金的财政专户问题通知》，提出社会保险基金的收取与运营都由国家立法部门强制控制，地方政府在城乡居民养老保险基金的投资中，需按照相应的规范妥善执行。结余资金不能任意使用，也不能用到其他的投资活动中。

4. 公平性

城乡居民养老保险基金的筹集、投资、管理、分配，要秉持着公平公正的原则进行基金利用。公平公正包括经济、社会的公平公正，也就是在养老基金的分配过程中， 要照顾到贫困地区养老基金的财政压力，以及贫困居民的养老基本基金交付水平。通过政策与财政的倾斜，来完成国民收入的再分配活动。

三、城乡居民养老保险基金管理研究的理论基础

1. 新制度经济学派理论及制度主张

新制度经济学派主要研究的课题为公共设施、外部财产纠纷问题，而城乡居民养老保险在新制度经济学中属于公共保障产品，可以运用新制度经济学展开相应研究。新制度经济学中的交易成本，指的是在运行某种经济制度中花费的资金，交易成本过高会使经济制度的发展陷入低效局面，交易成本过低也会产生一系列的贪污腐败行为。其中在交易成本中加入产权理论，能够有效解决交易成本问题。产权理论对各方的经济产权有着明确的划分，这能够从根本上对外界的不利产权特征进行界定，从而降低交易成本。而特定的产权方式若能够对外部的积极因素进行内化，则能够有效提升产权主体的经济收益。新制度经济学派理论指出： 各种制度会伴随社会发展而发生转变，制度的好坏会对经济发展造成影响。养老保险基金中新制度经济的运用，提出降低交易成本、明确基金产权的养老基金发展模式。通过控制收入支出、运营管理等方面的交易成本，强调基金监管主体来降低养老保险基金的颓势。

2. 政治经济学派理论及制度主张

当代马克思主义代表人物理查德克洛沃德指出：养老保险制度有利于国民收入的再分配，缓解社会因收入不均而产生的矛盾与冲突问题，以维持社会长远与稳定的发展。民主论代表人物指出：政治力量的博弈促成了社会养老金制度，社会养老金制度有利于劳动与资本的分配不均衡问题的解决。新工业主义理论代表人物埃米尔迪尔凯姆提出，社会工业化成熟度的提高，促进社会养老保险制度的快速发展，国家财政也会逐步增加养老基金的补贴投入。政治经济学派将社会稳定作为养老基金管理的前提，现收现付养老基金制度的施行， 能够缓解老龄化的养老基金缺口。资金累积的养老基金制度，则会对同时代的老年群体造成利益冲击。

3. 新古典主义学派理论与制度主张

新古典主义学派包括生命周期假说理论、交叠世代模型理论等学说，是养老金经济学的研究依据。生命周期假说是根据某人一生消费结果的统计分析，理性消费者会利用收支平衡方式，来规划自身的消费与理财行动。交叠世代模型指出人口增长速率、社会生产力的增长率， 是影响养老基金数额提升的主要因素。新古典主义学派制度强调社会生产力与养老基金制度间存在的关联作用，通过增加养老基金税收和减少养老基金的政策干预，来提高养老基金的保值增值效率。市场化的养老基金运营制度，有利于养老基金的累积增值，有利于养老基金的私人化发展。

4. 公共组织管理理论与政策主张

公共组织管理理论以市场化管理、竞争机制作为主要管理理念，注重公共产品的绩效性、灵活性特征。公共组织管理理论指出：政府机构人员臃肿与贪污腐败问题，严重降低公共产品的运营效率。而且当前的公共产品服务属于政府垄断项目，公共产品服务的投入远远大于服务产出。因此利用企业管理方式，在市场竞争的前提下展开公共产品运营管理，能够有效提高管理质量，实现既定的管理目标。公共组织管理理论提出政府应逐步放开对公共产品的管理政策，通过自由的市场化管理、竞争机制，来提升公共产品的自身效率。政府在公共产品服务中起到监督作用，国营与私营合作才能促成养老基金的保值增值。

四、我国城乡居民养老保险基金管理

疲软态势的原因分析

1. 城乡居民养老保险基金管理的制度缺陷困境

法制体系不完善。当前我国的养老保险基金管理制度，大多通过规章、通知、决定等进行基金的规定。但国务院下发的养老保险基金管理制度，并不是《宪法》中的法律条文，没有硬性的法律效应。大多数通知、规章制度的严谨性欠缺，会随着社会发展发生不定向转变，这为养老制度埋下了隐患。养老保险制度的法律缺失，会产生养老保险基金收入、支出、运营投资、管理等方面问题。政府人员会借助义务、管理方式、管理原则的模糊性，逃脱法律漏洞以展开一系列贪污腐败活动。法律缺失也会产生基金管理的碎片化和基金信息的不对称问题，这对养老保险基金保值增值的影响严重。

基金收支机制问题。我国的城乡居民养老保险基金制度，只属于大范围的含糊概念。不同地区在养老保险基金的补贴方面，并没有固定的方式与比重要求。而城乡居民养老保险基金并不能一味依靠政府补贴予以实现， 养老保险基金应保持稳定的筹资渠道，专一的投资与发展方向，这需要相应的收支制度保障。同时在制度不健全、养老基金政府补贴机制不完善的情况下，城乡居民并没有信心投入到不稳定的基本资金缴费中。

城乡居民养老保险基金给付制度，并没有伴随国家生产力与物价的增长， 而发生较为明显的变动。当前城乡居民养老保险基金以缴费时长、缴费资金总额，作为养老基金发放的主要标准。但目前我国不同地区城乡居民养老基金领取数额， 存在着将近10 倍的差距。其中经济较为发达的上海地区，城乡居民基础养老金标准为每月540 元，而吉林、河北、安徽等经济欠发达地区，城乡居民基础养老金标准仍旧为55 元。中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文指出：不同地区的基础养老金差距在不断扩大，发达地区与欠发达地区的基础养老金差距，已经超过社会工资、农村居民的收入差距。

基金投资运营机制不完善。城乡居民养老保险存在的主要问题为基金运营问题，基金运营是实现养老基金保值增值的主要手段。城乡居民养老保险的基金运营，包含制度与运营经验两方面难题。城乡居民养老保险基金的投资主体为地方财政，但地方财政并没有较为保险与适宜的投资方案。财政并没有对货币市场的投资方式、投资风险、运营模式，有着清晰地了解与准确地把握。因此在养老保险基金的增值保值方面，不具有相应效益。《社会保障基金投资管理暂行办法》指出：在社会保障基金的投资中，银行存款、国债投资不应低于总投资的50%， 银行存款应高于资金投资的10%， 金融债券投资应控制在总投资的10%以内，证券与股票投资应低于总投资的40%。而城乡居民养老保险基金的制度规定，有着更加单一的投资控制，其中银行存款为大多数城乡居民养老保险基金的投资渠道。投资渠道的限定，无疑对城乡居民养老保险基金投资造成严重影响，养老保险基金无法从金融市场获得可观的投资收益。

各地区养老保险基金统筹为县级统筹，地方统筹并没有形成有效的资金流。县级养老保险基金投资分化严重，不同县市没有资金互助与调节的习惯，因此养老保险基金投资难以获得可观的效益。基金规模较小的前提下，投资与运营管理会出现管理成本大于投资收益的现象，这在各级政府都为棘手的问题。

2. 城乡居民养老保险基金的管理

资金来源缺乏。《关于统筹城乡居民养老保险制度的意见》指出：城乡居民养老保险中的养老基金构成，分为个人缴纳养老基金、非缴费型养老基金两部分。其中非缴费型养老基金的金额支付，需要由地方财政、户籍集体予以提供保障。但当前城乡居民养老保险基金的筹资渠道，大多为个人缴费与地方政府补助的结合，各地区的户籍集体或限于财力、或存有私心，都没有对养老保险基金给予相应的补贴。我国城乡地区存在区域经济实力弱、人口相对集中的弊端，城镇化程度偏低限制了地方财政的税收和非税收收入。在政府本身实力较弱的情况下，农村地区依靠财政补贴维系居民养老保险的做法，显得不太现实。

基金运营效率低。城乡居民养老保险基金的运营，关乎养老保险基金的资金流动与保值增值。但当前养老保险基金的投资运营， 存在两方面问题：首先国家采取较为严格的约束政策，对养老基金的投资方向进行重重限制;其次地方财政在养老基金的投资过程中，对养老基金的安全问题较为担忧，在资金投资中采取保守的投资策略。我国城乡居民养老保险基金总量巨大，但分散到各地区城乡居民养老保险基金的资金持有量较小。而地方财政大多利用城乡居民养老保险结余基金，购买银行定期存款、国债等风险低的投资产品，获得的投资收益自然微小。央行利率、投资渠道、物价等因素的长ต期波动，使城乡居民养老保险基金的保值增值面临严峻压力。地方财政在资金持有量较小的情况下，恐于承担资金损失的责任，再加上人社部门的基金运营能力较差，因此城乡居民养老保险基金的保值增值无法保障。

基金监管有待完善。各地区城乡居民养老保险基金规模较小，但仍然存在资金挪用、贪污腐败的状况。这一方面是国家基金补贴政策不明确，各地区补贴落实不到位所产生的并发症。另一方面地区养老基金参保人数的增长， 基金支付比例的不断上升，对地方财政造成严重的压力。因此在各项资金筹措不能到位的过程中，地方政府人员就会产生动用居民个人账户资金的念头，这样一来即造成账户亏空与运营困难。而普通居民、财务审计机构无法发挥自身的监督作用，对各种资金流动账目进行监督，因此资金的监管处于相当混乱的状态。

五、我国城乡居民养老保险基金管理

疲软态势的破解路径

1. 多支柱养老保障制度的建设

鉴于城乡居民养老保险基金的筹资困难、投资渠道单一的现状，多支柱养老保障体系构建才是未来养老保险基金的发展方向。多支柱养老保障体系由国家财政、地方财政、社会集体、雇主、个人5 部分构成，是较为复杂的养老保障体系。多支柱养老保障体系以个人为养老基金的主体与责任对象，以各种组成部分协同筹款作为供款方式，以满足不同层次和不同角度的养老保障需求。政府、集体、家庭在多支柱养老保障体系中，起着重要的资金分配与调节作用，推动城乡居民养老保险的长远发展。

2. 养老金管理法律系统的完善

当前我国尚且不存在城乡居民养老保险基金的有关法律文件， 只是从规章制度层面下发相应的通知与决定，而且国务院的《通知》与《决定》有着较多的疏漏之处，不足以形成良好的规范效应。城乡居民养老保险基金法律体系的完善， 首先要将以往的各种《通知》与《决定》展开规范化整理，梳理出一整套完整的养老保险基金文件体系， 补充完善以往的疏漏之处。城乡居民养老保险基金的立法，需要从养老基金的收入、支出、投资、监管等多方面展开，以此构建出具有等级体系的宪法、养老保险法、养老金管理法。通过明确的内容ღ来规定各部分的权责范围，以保障城乡居民的养老保险基金权益。在立法过程中要广泛征求城乡居民代表的意见， 结合各个地区的现实情况进行协调与问责， 以保障养老基金法律的正确性、合理性。

3. 逐步提高养老金统筹层次

城乡居民养老保险基金的统筹，有利于形成较为庞大的基金规模，有利于各地区养老基金间的互济与联动，有利❥于缓解不同地区基金给付水平的差异。我国的养老保险基金仍处于地级统筹阶段，想要完全实现省级统筹还需要经历很长的一段时间，全国统筹则需要经济与制度的全面支持。城乡居民养老保险基金的统筹，是对养老基金统一而有效的管理，是缩小区域养老基金发展差异的有效手段。在养老基金的统筹方面，可以先将基础养老基金展开全国统筹，在基础养老基金差距逐渐缩小的过程中，推进其他养老保险基金的统筹层次。或者可以先将地市级养老基金统筹，逐渐发展为省级养老基金统筹，再逐步向全国养老基金统筹方向迈进。

4. 基金收缴支出制度体系的完善

健全城乡居民养老保险多方供款机制。城乡居民养老保险基金在财政补贴方面，仍旧遵照中央财政补贴基础养老基金，地方财政依据当地情况设定完备的补助层次。其中中央财政对中西部地区基础养老基金实现100%补助，对东部地区实现50%补助。这样的补贴机制虽然实现补贴政策的全覆盖，却不能因地制宜地解决当前城乡养老金较低的现状。其中与国际社会保障投入比例相比， 中央财政的补贴金额较少。其次国家在集体补助方面的制度规定，并没有明确的任务与资金分配，这是导致集体补助额度较低的主要原因。除此之外，要利用各种缴费激励机制，提升农村居民的参保比例。城乡居民中涵盖较多的工人、自由职业者与农民，其由于受教育程度、经♛济状况等限制，对养老基金参保没有明确的意识。地区财政可以通过缴费年限补贴、多缴多得、长缴多得的缴费方式，激励广大城乡居民踊跃参保。

确立待遇给付增长机制。2014 年7 月1 日起， 全国基础养老基金数额从每人每月55 元提高到70 元，这一政策变化使全国1.4 亿城乡居民受益。但相比于物价水平、工资水平的增长，基础养老基金数额的增长幅度依然较小，待遇给付增长机制还需要长时间的调节与适应。因此在待遇给付过程中，不仅要从基础养老基金数额、物价与工资水平等方面考虑，还要从地区差异、特殊人群方面着手，使待遇给付增长机制保持稳定发展。

5. 城乡居民养老保险基金投资运营机制的完善养老基金的投资运营，需要交由专门的基金运作部门进行投资。当前我国已经实行部分地区的养老基金交由全国社会保障基金理事会运营的先例，但政府参与的资金投资活动产生的收益非常低。而专业基金投资机构则熟悉投资的一整套运营方案，在市场竞争的前提下会选择更多的投资产品组合，以保障养老基金的最低收益。我国在养老基金的投资运营，并没有制定出健全的法律体系，因此专业的投资机构运作所产生的法律风险较大。当前可行的城乡居民养老保险基金投资，可以采取全国社保基金理事会、专业基金投资机构公共运营的基金策略，社保基金理事会将部分基金通过竞标的方式， 交由专业基金投资机构打理。而其自身则为基金流动状况的监督者，时刻关注基金运营中的各个环节。

城乡居民养老保险基金的投资， 可以从公路、能源、环保等公共设施方面着手，依据相应的政策以确保养老金的投资收益。国有企业的投资不仅稳定性较高，养老金的收益也相当可观。也可以将养老基金交由专业的投资机构管理，投资较为稳定的基金与债券产品。地方政府债、企业债都是良好的投资项目，对债券的风险预估，能够带来可观的投资收益。

6. 基金监管体系的完善

城乡居民养老保险基金的监管，并没有明确的法律条文予以支持， 这为不法分子提供牟利的空档机会。与此同时，养老保险基金的监管人员，缺乏专业的业务知识与素质水平， 监管的力度与产生的效果较差。而城乡居民养老保险基金的资金运营账目，又从来不对外公开披露。因此审计与税务部门的行政监管，就显得尤为必要。各职能部门间要形成广泛的协调，养老金管理机构也要对养老金的业务流程、数据核算，展开严格审查。