国际金融危机背景下加强国家金融审计的再思考

内容提要：席卷全球的国际经济金融危机，再次展示了金融业本身的脆弱性，同时也打破了人们对于传统金融监管体系的幻想。如何重构金融业的免疫系统，维护金融安全，成为危机之后全球性的课题。本文基于对本次国际金融危机的反思，深入分析了国家金融审计作为经济金融“免疫系统”的逻辑合理性与现实优势，探讨了国家金融审计发挥免疫系统功能的实现机制，揭示了目前我国国家金融审计在发挥免疫系统功能的实www.Lwlm.com践中所存在的问题与不足，尝试性地设计提出了健全我国国家金融审计“免疫系统”功能的对策方略。

关键词：金融危机 国家金融审计 免疫系统 功能定位

源于2007年美国次贷危机的全球性经济金融危机，从住房信贷市场蔓延到整个金融市场，从金融领域扩展到实体经济领域，并进一步向国际政治、经济、社会各个层面渗透，影响波及全球，经济衰退，失业高企，政局不稳，冰岛、希腊等多个国家相继陷入国家破产的境地。危机的严重性、复杂性百年一遇，变化之快、波及之广、危害之烈出人意料，给世界各国的经济发展和人民生活带来严重的负面影响。回顾这次国际经济金融危机从初始到不断恶化的演进历程，令人深思。为什么肇始于一个私人部门的经营失败行为却引发全球经济社会的危机与震荡？数百年来，人类为了有效防控和应对金融风险，监管体系日益复杂，监管工具与方法日益精密，监管规则与政策日益繁琐庞杂，为什么仍然难以摆脱金融危机的梦魇，反而愈演愈烈？以风险为经营对象的金融系统，究竟如何才能增强其自身的免疫功能？本文基于对本次国际金融危机的反思，深入探讨国家审计作为社会“免疫系统”在金融系统稳健发展过程中的重要地位。

一、金融业的特殊性与金融系统免疫体系的重要性：问题的提出

“金融是现代经济的核心”。金融业的健康运行对于国民经济的发展有着至关重要的作用。同时，基于其自身特殊的财务结构和业务形式，金融业有着一系列相当鲜明而独特的特性，使其备受关注。

（一）金融机构的内在脆弱性与风险性

与其他行业相比，金融产业是资产负债率最高的部门，主要采取负债经营的方式，以极少的资本金支撑着比一般行业规模大得多的资产运营。这种高杠杆率的财务特征和超负债经营的经营特征，很容易产生两个方面的问题：一方面，从单纯的财务分析看，风险抵御能力较低；另一方面，基于股东利益最大化的需要，较少的自有资本不可避免地激励经营者的冒险行为。同时，由于经营环境的复杂性与债权债务方契约约束力的不对称性，金融机构作为资金融通的中介，在其经营过程中充满了各种不确定性和风险性，例如，交易对象无力履约或恶意违约的信用风险；由于市场价格的变动，表内外头寸面临损失的市场风险；由于存贷款利率的不利波动所面对的利率风险；流动性不足时，无法以合理的成本迅速增加负债或变现资产获得足够的资金，从而影响了其持续运营的流动性风险；由于内部控制及公司治理机制的失效，业务人员操作失误或违规操作导致的操作风险；因法规变化或法律纠纷而造成的法律风险；以及由于在经营过程中可能出现的代理人的道德风险，等等。对于金融机构而言，风险抵御能力本身便较低，又有着较强的冒险冲动，经营环境与业务又充满不确定性，使得其更加脆弱，稍有不慎，便可能破产倒闭。

（二）金融风险的传染性与外部性

与市场经济中一般的企业破产倒闭不同，金融机构之间有着复杂的债权债务关系和资金往来关系，交织为一个完整而复杂的资金网络，任何一个机构出现的ツ问题，由于多米诺骨牌效应，都可能引发系统性风险，导致整个网络的崩溃。特别是在信息不对称情况下，个别金融机构的风险往往被误认为是整个金融系统出现问题，从而产生信用危机，引发大范围的市场恐慌和社会恐慌。最常见的便是银行挤兑现象，个别银行的问题导致整个银行系统的混乱，冲击一波连着一波，最终酿成一场社会风暴。其冲击与影响往往跨越国界，蔓延为一种国际性的金融危机。因此，金融风险具有很强的传染性与外部性，由此导致整个金融体系都相当脆弱，单个金融机构的经营失败直接关系到整个金融系统的安全。

（三）金融体系的公共品性

区别于一般的工商企业，金融作为现代经济的核心，在现代信用货币制度条件下，金融机构不仅仅是一家有着独立经济利益追求的企业，而且同时还承担着创造和供给货币、维持资金清算与支付等社会职能。特别是银行系统是整个社会流通体系和支付清算体系的主要组成部分，是国民经济体系的血液循环系统，是经济发展的第一推动力，也是其持续推动力。金融系统的平稳运营直接关系到全社会的稳定。因此，金融系统本身已经不再属于单纯的私人部门，同时还有着明显的公共品性质，需要政府对其的正常稳定运转实施必要的监控和维护，避免因金融危机而影响实物经济部门，甚至整个经济系统的持续运转。

总之，金融机构本身的内在脆弱性使其很容易出现经营失败的风险，风险的传染性又使单个机构的经营失败行为极易蔓延导致整个系统的震荡和崩溃，由此使得增强金融系统本身的抗风险能力和免疫能力至关重要。而在金融体系本身便具有公共品性质的条件下，增强金融系统的免疫能力、保持金融系统的正常平稳运转、维护金融稳定与安全，可以说是政府所承担的一项重要的社会公共职责。

二、国家金融审计“免疫系统”功能的凸显：逻辑合理性与现实优势

金融业的特殊性决定了增强金融系统免疫功能的极端重要性。问题是应由哪个部门，以什么形式并凭借什么样的工具方法来承担这种职责？一百多年来，人们为此设计了包括监管体系在内的形式各异、高度发达的风险防范体系和安全防线。然而，从此次国际金融危机看，金融领域的四条防线全面失守：一是金融机构董事会和内控体系的内部防线失守；二是律师、会计师、评级机构等社会监督防线失守；三是政府的专业监管防线失守；四是市场约束失灵。其中，曾经被寄以厚望的金融监管体系，竟然成了马其诺防线，在金融危机的冲击下黯然失色，再次警示人们，金融领域除了普遍性的经营失败问题之外，还有经常性的监管失败问题，单纯的金融监管体系无法完全承担“免疫系统”的功能。在更大范围、更高层次、更前关口上预防、揭露、抵御金融运行中的各种矛盾和各种风险病害侵袭（刘家义，2008）、维护国家金融安全免疫系统功能的任务，历史性地落在了接受社会公民委托代表国家专司监督责任的审计机关的肩上，国家审计再次被推向金融系统的前台。

事实上，发挥包括金融领域在内的社会“免疫系统”功能，已经成为现代意义上的国家审计的天然使命（赵彦锋，2009）。随着政府职能的变化与受托责任的演进，现代意义的国家审计所承担的职责，已经不再是简单地以“合法性、合规性和真实性”为主要目标的财务监督，甚至也不限于以“经济性、效率性和效果性”为目标的经济监督，而是基于受托社会责任基础上的国家政治制度体系中内生的社会“免疫系统”，要求其能够及时防范、发现、解决经济社会运行中的各种矛盾和问题（李凯，2009），其目标已经演进为及时识别经济发展中面临的风险，维护国家安全，确保经济社会健康持续发展。因此，其审计范围更加广阔，不仅要关注经济领域公共资源运用的合法性、合规性、经济性和效率性，同时还要关注社会领域的民生安全、环境安全、金融安全等涉及广大社会公众利益的社会问题；审计视角更加宏观，不仅关注微观层面的监督检查，还应从宏观的角度进行理性分析；审计的作用更加积极主动，不再是简单地事后检查，而更多的是事前与事中的主动预防。正因此，《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》明确指出，金融审计以维护安全、防范风险、促进

发展为目标，服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系（原野，2008）。国家金融审计承担着及时发现并预警金融风险，消除风险根源，维护 ت金融系统安全稳定等“免疫系统www.Lwlm.com”功能。

不仅在理论上，国家审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”有着充分的理论依据和逻辑合理性；在现实中，国家审计与金融监管机构、社会审计及金融机构内部稽核等相比，具有独立性、再监管性、权威性、延伸性等明显优势，能够通过各种审计手段，充分发挥“免疫系统”的作用，控制甚至消除引起金融风险的大部分内外部因素，在防范和化解金融风险、维护金融安全方面有着不可替代的作用。

（一）国家金融审计的地位优势：独立性与超脱性

金融风险的产生既与金融企业本身的经营管理失败、金融市场环境恶化等客观因素有关，也可能与金融监管制度缺陷、失灵和监管机构的失职有关。因此，作为金融体系一部分的金融监管者，不可能对金融监管问题及由此产生的金融风险进行彻底和全面地反映、处理、责任追究，也不可能提出有可能触犯自身权利的改革建议。与此相比，作为国家审计的重要组成部分，国家金融审计享有法律所赋予的独立性，其对金融业的监督是因公共受托责任而产生的，与金融机构没有行政隶属关系，也不存在经济利害关系，是超脱于管理活动之外的独立监督。审计机关独立存在于金融系统外部，与金融风险没有直接责任关系，能客观、公正地行使审计监督职权，独立提出金融改革建议，在防范金融风险方面有不可替代的作用。

（二）国家金融审计的平台优势：综合性与全面性

金融风险的传染性决定了金融系统的风险防范体系建设必须是全面的、综合性的，任何一个子行业风控体系建设的滞后都可能由于“短板效应”和“蚁穴效应”导致整个金融系统风险防范体系的低效。特别是在目前金融全球化、综合化发展浪潮的冲击下，金融业务的交叉和金融产品创新层出不穷，急需加强金融业的综合监督。在目前我国“分业经营、分业监管”的金融体制下，人民银行负责制定和执行货币政策，防范宏观金融风险；银监会、保监会、证监会各自分别对银行、保险、证券业进行具体业务监管，而财政、税务等部门仅在自身管辖权限内进行专项事项检查，都无法承担全面风险管理的职责。相比较而言，只有国家金融审计能够对金融系统进行全行业、全业务范畴的专门经济监督，能够从全面、系统和联系的角度去监督、发现、预警风险。同时，其所提出的防范、化解金融风险的意见才更加具有针对性、周密性和有效性。事实上，除了对金融企业进行微观层面的审计监督外，国家金融审计内容还可涉及金融监管部门的职责履行情况、金融监管机制的有效性和健全性等宏观层面。因此，对金融业进行全面性审计监督，为金融审计提供了全方位的防范金融风险的平台优势。

（三）国家金融审计的专业优势：专业性与权威性

及时发现金融领域中存在的潜在性、苗头性、倾向性的问题是消除和化解金融风险的关键。而这恰恰需要及时、准确地获取能反映金融企业和金融行业真实的经营、发展状况的基础资料和会计信息，并对此进行专业性的审计验证和科学的分析比较。相较于金融监管部门，由于政府金融审计具有会计专业背景和审计职业优势，同时又能及时、全面地获取并有效地验证和分析金融部门的会计信息，因而，也就能更准确、更直接地发现金融机构的经营问题和金融行业的风险所在，因而其审计结果也更具权威性。

（四）国家金融审计的手段优势：延伸性与先进性

金融机构是国民经济的综合部门，其业务经营活动深入到生产、分配、流通和消费领域，金融领域的风险与问题往往肇始并掩藏于实体经济之中。因此，金融体系免疫系统的建设必须关口前移。根据审计法的规定，国家审计不仅可以对金融企业、金融监管部门进行审计以及对金融管理体制的改革和发展提出建议，而且还可以利用法律赋予的权力，对有关联的其他行业、企业进行延伸调查与审计，这是银监会、证监会、保监会和金融企业内部稽核所无法比拟的。此外，近年来，随着审计信息化程度的提高和计算机审计工具的大量开发应用，国家审计在技术手段方面相对其他金融监管部门的优势更为明显。

三、国家金融审计“免疫系统”功能的实现机制：方式与路径

功能定位的明确解决了干什么的问题，但同样重要的是怎么干的问题。对应于此，国家金融审计发挥着维护国家经济金融安全的免疫系统功能，问题是通过什么样的机制才能发挥这一功能，怎样组织实施这一功能，如何对其实际绩效进行分析评判。与生物体的免疫系统功能相类似，国家金融审计“免疫系统”功能产生作用的方式与路径，具体可分五个方面：

（一）通过合规性审计检查，建立防范金融危机的金融审计清查系统，发挥“免疫清除”功能。合规性审计检查是国家金融审计的基础性工作和主要形式。通过真实性和合规性金融审计检查，可以检查资产质量，揭露掩盖不良资产的手段，分析原因、明确责任；可以监督业务经营合规性，发现管理漏洞和薄弱环节，重点揭露和纠正违反规程授信放贷、诈骗资金等行为；也可以检查经营盈亏的真实性，发现并查处存在的账外经营、挪用资金、私设“小金库”等问题；还可以严肃查处重大违法违纪案件，形成巨大的威慑力，从而规范金融机构的经营行为，降低金融风险，维护正常的金融市场秩序。

（二）通过日常性的审计分析，建立多层次的监测体系与审计预警系统，发挥“免疫预警与保护”的功能。利用经济、金融、财会等理论知识，借助比例分析、趋势分析、模型分析等手段，建立金融审计预警系统，及时发现金融企业、市场、行业以及整个宏观经济运行中存在的内生性和外生性风险因素，并向经营管理者与宏观经济调控决策者预先提示，提前采取降低或分担风险的措施，防止警情的发生，进而规避或延缓危机的发生。当然，要建立有效的金融风险预警系统，最重要的就是要选择合理的多层次的风险预警指标作为参考。从微观考虑，应该选择能够反映单独金融机构经营活动绩效和风险状况的有关指标，如盈利性能力指标、不良资产率指标、存贷款比率指标、资产周转率指标、资本充足率指标等；从中观考虑，银行业、保险业和证券业作为金融机构体系中最重要的一部分，要分别选择指标类型。从宏观考虑，更应注意如GDP 增长率、CPI 增长率、货币流通量、进出口增长率、外汇储备额、外商直接投资等指标的变化。其次通过合理的建模方法，使用风险预警指标进行风险预测。将各种微观、中观、宏观预警指标联系起来，采用时间序列、协整与误差修正等高级计量方法，运用动态的、整体的思想对风险预警指标与风险情况的关系进行全面深入的分析，从而达到掌握和规避金融风险的目的。

（三）通过对宏观调控与监管的绩效审计，建立科学合理的金融审计评价体系，发挥建设性的“免疫防御”作用。国家金融审计具有再监管性（吴凌涌，2009），通过对中央银行和专业监管部门在制定和执行国家货币政策的行为与效果进行监督，评估其体系的健全性、政策的科学性、措施的有效性、履职的尽职性，及时发现货币政策和监管政策不完善或执行不到位与调控不力、监管不严、监管真空甚至监管失灵等问题，以及深层次的体制性、结构性、制度性缺陷，疏导政策传导机制，堵塞政策法规漏洞，清除金融监管盲点，提高货币政策调控的有效性和金融监管效能，有效防范金融风险，确保国家经济金融安全。

（四）通过对金融机构的持续跟踪审计，建立快速全面的金融审计修正系统，发挥“免疫修补”功能。持续性地跟踪以往审计发现的问题，指导督促金融机构加强对问题的整改，及时纠正，并举一反三，完善相关内控制度，从制度层面查漏补缺，修改完善向金融制度法规，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。

（五）通过协调相关监管机构，建立顺畅高效的金融审计协调系统，发挥“免疫调节”功能。金融审计应发挥独立性和综合性的特长，切实履行经济高层次监督的职责，担当协调者的重任，协调与以“一行三会”为主的金融监管部门之间关系，形成监督和惩治合力。一是协调国家审计、内部审计和社会审计三者之间的关系，整合审计资源，对金融风险形成全方位、深层次、立体化的监督，提高金融免疫系统的效率和效果；二是

协调与国家政治制度体系中金融、财政、工商、税务等其他子系统之间关系，促进对国家审计的配合；三是协调与人大、党委、政府之间关系，实现审计范围、内容等的拓展；四是协调与纪检、监察、公检法等子系统之间关系，做好www.Lwlm.com工作上的衔接，形成互补和共享机制以及有效地打击金融犯罪、维护金融安全的合力。同时，金融审计应主动就审计中发现的倾向性、普遍性问题定期向金融监管部门通报，必要时提议召开金融监管部门联席会议，或组成联合调查组共同检查，实现金融监督资源的整合，形成监督合力，达到最优监督效果。

四、我国国家金融审计“免疫系统”功能的绩效评判：差距与不足

近年来，我国金融审计工作取得了长足的进步，在指导思想、审计内容、审计方式、审计手段等方面有了重大转变（刘家义，2002）。然而，从国家金融审计发挥经济社会“免疫系统”功能的实际效果看，仍存在一定的差距✪和不足。

（一）审计功能发挥不平衡。长期以来，我国的国家金融审计通过查错纠弊、打假治乱、揭露违法违规问题，特别是查处大要案、惩治腐败，审计的揭示功能得到了较好地发挥。然而，通过审计建议规范管理、服务宏观、完善政策法规、健全责任机制的建设性防御功能尚显不足；预先感知风险、防范预警、提前抵御等预防功能发挥更是有待加强。 （三）审计内容存在薄弱环节。目前，国家金融审计主要集中在对传统金融业务的审计上，对国际业务和金融创新业务很少涉及。特别是由于金融业信息化程度高、操作程序复杂、相关信息的保密性、审计人员业务素质等多种原因，对金融行业的信息系统审计仍处于初级阶段。

（四）审计关系协调有待加强。国家审计要全面发挥免疫功能，必须调动一切有利因素，协调国家审计与其他相关部门的关系，形成监督合力。从目前来看，在关系协调方面，既有审计越俎代庖、包打天下的嫌疑，也存在各行其是、群龙治水、重复监督的问题，还有由于衔接不够导致的监督盲区（金融审计课题组，2004）。

五、健全我国国家金融审计“免疫系统”功能的基本对策与方略

针对目前我国国家金融审计中存在的问题，为更有效地发挥国家金融审计的“免疫系统”功能，促进经济金融持续健康发展，必须进一步全面完善国家金融审计体制与机制，从审计立法、对象、内容、模式、效能与人才保障等方面全面重构国家金融审计体系，不断提高国家金融审计水平和质量。

（一）强化国家金融审计法律地位

尽管国家金融审计作为经济社会“免疫系统”的重要组成部门，既有理论逻辑上的充分依据，也有现实的优势。然而，由于相关法制建设尚未跟上现代国家金融审计实践的步伐，国家金融审计的“免疫系统”功能尚未得到充分体现，法律定位仍较模糊。从而导致在实际工作中，国家金融审计总是面临越俎代庖的猜疑，其他专业金融监管机构也总是心存芥蒂。为此，应尽快修改相关的法律法规，如《审计法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》《证券法》和《保险法》等，明确规定审计机关开展金融审计的职责、权限，改善以往国家金融审计与其他金融监管部门之间存在的交叉重复、监管资源效益低下、“监管误区”和“监管盲区”同时并存等问题。同时，要进一步明确国家金融审计对金融机构内部审计的业务指导作用，将这一职能用法规的形式固定下来，政府金融审计不仅可以利用内部审计成果，还可以动用内部审计人力、物力资源，使二者形成合力。另外，还应明确国家金融审计机关对社会审计组织的管理和监督职责，促进其规范执业，提高审计质量，形成监督合力。

（二）拓宽国家金融审计对象范围

适应新形势发展的需要，金融审计应积极拓展审计监督的范围，除了加强对“一行三会”的再监督和对国有资产占控股地位或者主导地位的金融机构的监管外，要逐步探索对其他金融机构的国家审计。当前，可先通过延伸审计或其他途径扩大审计监督的范围，待时机成熟时，再进行制度化、规范化。例如，通过开展延伸审计，在对“一行三会”履职情况进行绩效审计的过程中，间接对包括外资金融机构、地方中小金融机构在内的其他非国有金融机构进行审计。其次，还可以组织进行专项调查，将外资银行等非国有金融机构纳入被调查范畴。此外，还可以通过整合协调各金融监管部门的监管信息，充分利用计算机审计方法，对其他非国有金融机构进行跟踪监督。

（三）扩展国家金融审计业务内容

要适应金融业发展的形势变化，不断扩展国家金融审计的内容范围，避免出现审计盲区。当前，一是要适应国际化和金融创新发展的需要，在强化对传统金融业务审计的基础上，加大对金融衍生品、电子银行产品、代客理财等金融创新业务和国际业务的审计力度，同时应将中资金融机构的海外业务纳入到审计范畴。二是要适应金融信息化发展的需要，尽快从简单地利用计算机审计软件的计算机辅助审计阶段步入到对金融业的信息系统本身进行审计并行的阶段。在利用计算机审计软件提高审计效率的同时，针对信息系统本身设计与执行进行审计，把整个金融信息处理系统全部纳入审计范围，评价系统的合法性、可靠性、安全性、有效性，并以此为重要参考因素制定数据审计的方案。通过对信息系统的审计，发现其薄弱环节，及早制定防范措施。三是要适应宏观金融调控的需要，紧紧围绕国家宏观调控政策和经济热点问题，充分揭示严重影响宏观调控政策落实和经济金融安全的突出问题，及时发现影响金融安全的倾向性问题，以维护国家金融安全、防范金融风险为中心，随时关注、把握国家的宏观调控政策和央行货币政策的调整动态，充分发挥国家审计的时效性。四是要适应金融业改革的需要，将金融改革成效和影响金融业发展的外部风险因素列入专项审计范畴，对影响金融的外部风险进行调查，如对房地产市场发展与金融风险的问题，地方政府融资平台、财政担保借款是否导致财政风险向金融风险的转化等等，使金融审计能跳出金融看金融，将金融发展与国家经济和产业发展问题等联系起来，直接揭露和及时预警影响金融业健康发展的外部风险因素，为建立良好的金融业发展环境做出贡献。

（四）更新国家金融审计模式

国家金融审计要充分有效发挥“免疫系统”功能，必须要超越“就审计谈审计、就金融审金融、就问题查问题”（刘家义，2002）的思维定势与传统模式，更新审计模式，以防范金融风险和危机为目标，建立现代风险导向审计，在“合理的职业怀疑假设”的基础上，立足于对审计风险因素进行系统的分析和评价，将审计的视野扩大到被审计单位所处的整个经营环境，捕捉潜在的风险点，将风险评估贯穿于审计工作的全过程，更好地维护国家金融安全。特别是要关口前移，将内部控制制度设计的完善程度以及内部控制制度执行是否到位纳入到审计范畴，检查内控制度的健全性和有效性，及时发现漏洞并提出改进建议，提高金融机构自身防范风险的水平和能力。

（五）提升国家金融审计效能

“免疫系统”论下的审计功能，已经由“监督经济活动运行”这样相对单一、初级的层次，发展到“保障国家经济社会运行”这一全方位、高水平的层次。顺应这种变化，国家审计机关除了行使监督权外，更重要的是行使建议权——向被审计机构、金融监管当局、甚至国务院行使对完善制度、改进管理的建议权，发挥国家金融审计的建设性功能。例如，要对被审金融机构，提出完善公司治理、加强内控体制建设等方面的建议，促进其合规经营，提高自我风险抵御能力；要对金融监管机构提出完善监管体制、提高监管绩效等方面的建议； 要加强对国内外经济金融形势的分www.Lwlm.com析，进行专项审计调查，为政府相关部门决策提供参考；要在政策制定和国家宏观决策中发挥参谋作用，以同样的审计资源释放更大的审计效能，不断提升金融审计的工作层次，从较高的层面发挥审计的免疫系统功能。

（六）培养现代化国家金融审计人才

金融审计免疫系统功能的发挥与金融审计工作的有效开展，需要审计人员具有多样化的方法和多学科的知识，不仅要懂基本的财务、会计、审计、法律、计算机等基本知识，更需要掌握金融专业知识，将我国的金融业置身于国际大的经济环境背景下，运用统计、计量等分析方法进行综合分析。这些知识的掌握深度直接影响金融审计免疫系统功能的发挥。因此，应加大对金融审计人才的培训和引进力度。特别是要考虑增加配备金融和计算机专业人员、宏观经济管理专业人员、宏观经济分析专业人员等非审计专业的审计人员。同时，应增配和培养金融审计专家型指导人员，研究和创新审计技术方法，指导一般金融审计工作，解决审计过程中遇到的新问题和技术方法问题。

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