区域协调发展视域下的地方政府竞争能力研究

摘 要：随着市场经济的深入和发展，竞争已成为地方经济与社会发展的重要动力源泉。现阶段，我国的区域发展呈现出不平衡、多样性和复杂性的特征。区域增长的格局也发生着重大变化，呈现出了“三大阶梯”“四大板块”“三驾马车”“三类病灶”的态势。地区发展不平衡，特别是西部民族地区与东部沿海发展差异的形成，很大程度上受地方政府竞争及其竞争力的强弱影响。本文通过对政府竞争的基本内容、发展现状和双重效应的深入分析，最终提出提高政府竞争力的有效措施。

关键词：区域协调发展;地方政府;地方竞争力

地方政府的竞争力与地区间的协调发⌚展存在着内在的相关性，对于地方政府竞争理论及其实际竞争力的发展现状进行研究，可以使中西部地方政府准确认识到自身存在的差异，并通过提升竞争能力来促进地区间的平衡发展。

一、地方政府竞争及其主要特点

“政府竞争理论，源于西方学者布雷顿所强调的‘竞争性政府’概念：在西方联邦制国家，政府间的关系总体上看是竞争性的，政府迫于选民与市场主体的压力，必须提供优质的公共产品与服务，以满足公民和组织的需求。……类似于企业之间的竞争，政府之间、政府内部部门之间以及政府之外行为主体之间为提高自身的吸引力，就会围绕居民和资源相互竞争。”[1]他将政府竞争分为政府内竞争、政府间竞争以及政府外竞争三个层面。政府竞争在我国也同样存在。由于我国单一制的国家性质，政府间的竞争主要在不具有上下级隶属关系的地方政府间展开。

地方政府间的竞争，是指我国各地方政府为了吸引本地区投资，在投资环境、市场制度、公共服务等领域所开展的跨区域的竞争性活动。其基本内容主要包括：制度竞争、非制度化竞争、技术竞争、公共服务与物品供给竞争、政府效率竞争。

随着地方服务型政府的转型和发展，原先的“管制型”政府逐渐转向“服务型”政府，其职能也在不断优化，地方政府竞争呈现出新的特点。

第一，财政分权是中国地方政府竞争现象出现的最重要动因。改革开放以来，中央政府面临强大的财政压力，所以对地方政府实行财政分权。随着地方政府“利改税”“财政包干”“分税制”改革等一系列分权政策的实施，地方政府作为独立的利益主体，其地位逐渐显现出来。

第二，地方政府的竞争机制主要表现为“以足投票”。地方政府竞争的内在动力是退出机制的建立健全。以足投票是公民表达对于政府偏好的主要形式。如果一个地方拥有健全的法律保障机制和公平公正的司法程序、可以提供良好的公共服务和优质的公共物品、能营造公平的市场交易环境，这个地方就会有较强的竞争力。反之，如果上述条件得不到满足，资金、技术等生产要素就会流失。

第三，与中央政府进行讨价还价的博弈过程成为地方政府竞争的主要内容。由于我国单一制的国家结构，地方政府没有立法权和财政权，所以在市场化改革和依法治国的大背景下，中央对地方政府的控制和领导主要表现在人事任免、财政控制、政策调控。制度变迁过程中，中央政策的实施有赖于地方政府，但受我国目前政治、经济条件的约束，中央政府对地方政府的考察主要是通过当地的经济增长速度、就业率等具体经济指标来完成的。各地区政府为了促进本地区的经济发展，采用多种博弈手段来争取政策扶持、资金补贴等优惠条件。

二、地方政府竞争的双重效应

在统一的市场化条件下，地方政府间的竞争可以有效促进地方政府努力供给有效制度，形成良好的市场环境和宽松的市场准入条件，最终为社会提供优质的公共服务和产品，如良好的医疗、就业、教育条件和完善的公共交通等基础设施建设，以吸引可流动的生产要素。

地方政府间的良性竞争，促进了区域间经济的协调发展，为政府行政管理和社会发展注入新的活力，极大地提高了政府的行政办事效率和基本公共服务水平，成为地区间的繁荣稳定发展的重要动力源泉。

第一，地方政府间的竞争，促进地区人才流动。市场竞争是人才优化配置和合理使用的关键。地方政府间的竞争，有效地促进了人才的地区间流动，为本地区引进了大量的科技型人才，同时也有利于各地区形成重视教育、尊重人才和使用人才的良好社会风气。地方政府吸引人才所实施的优惠性政策，在一定程度上也促进了本区域内软环境的建设，使政策成为一种必要的制度保障，从而在人才引进领域发挥着积极的作用。地方政府间的竞争使人才的流动更具灵活性。人才对于利益的期望和对于工作环境的要求都具有较高的敏感度，一旦本地区提供的条件与其预期出现较大差别，则会流动到其他地区。而地方政府间的竞争所带来的重要影响之一就是促进人力资源的不断流动，从而推动人才培养机制的建立，客观上发挥着市场配置资源的效果。

第二，地方政府间的竞争，促进对外资的吸引和对技术的改进。地方政府通过有效的制度供给，完善了市场制度，发挥了市场配置资源的核心和决定性作用，为招商引资提供了制度化的保证。通过提供良好的生态环境和完善的基础设施建设，从而创造出理想的投资就业环境，以吸引大量的资金、技术的进入。在政府竞争化机制的影响下，本地区的生产技术得以改造和提高，最终推动本地区经济与社会快速发展。地方政府的竞争加快了资本的流通和技术的改造。地方政府在竞争的过程中为企业提供各种优惠政策、补贴政策以及财政支持等一系列措施，以此来吸引外资。而外资注入所带来的新技术又将成为我国企业技术改革与创新的典范和蓝本。

第三，地方政府间的竞争，促进思想解放和制度创新。新制度经济学理论认为，政府间的竞争归根到底是知识与信息的发现过程。地方政府为了吸引技术等生产要素的流入，势必要加强对于其他地区优秀制度的学习、模仿和创新。消除政府间竞争，往往会导致制度僵化，无法发挥动态适应性效率。虽然利益导向的竞争最终会产生地方保护主义、行政干预、市场分割等问题，但随着对于自己长期利益的关注，政府间的竞争领域会逐渐发生转变，由最初的原材料逐渐转向市场制度建设、政府服务质量以及市场环境秩序的建设。 第四，地方政府间的竞争，促进经济结构的调整以及对外开放规模的扩大。地方政府为吸引生产要素而展开的技术竞争、制度竞争、公共物品和服务竞争以及效率竞争，有效地促进了本地区对外开放规模的扩大。同时，完善的基础设施建设，有助于传统产业的改造、升级，从而实现产业结构合理化。地方政府竞争过程中，通过完善基础设施来吸引外资和技术，最终导致辖区内的基础设施状况得到改善，如办公设施得到全面提升、服务设施得到具体整修，以及社区健身器材的日常管理与维护等。各地方政府在竞争过程中形成新的产业链规模，通过竞争机制的不断完善和发展，从而达到了产业聚散的目的。地方政府的竞争进一步促进了产业结构的调整，同时也有利于产业结构的重新布局，促进对外开放向着全方位、多层次、宽领域的方向发展。

如同企业竞争一样，地方政府间的竞争，特别是不正当的竞争，也有其负面的消极作用。这些问题影响着资源的优化配置，同时也不利于社会的公平稳定发展。

其次，地方政府间的不正当竞争，必然影响市场配置资源。近几年，部分地区地方政府采取“过度让利”或“过度争利”的政策来达到增强资源配置权的目的。一些落后地区，为了提高地区的经济发展水平，片面追求眼前利益，不惜以牺牲环境为代价，引进大量高污染、高耗能的企业，这种人为配置资源的行为严重破坏了市场机制的导向作用。沿海经济发达地区，个别地方政府将吸引外资作为地方的头等大事，为了和其他区域形成比较优势，地方政府纷纷以远远低于成本价的土地价格吸引外商，税收政策也一再突破国家规定的外资优惠政策的底线。出现了以“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”为主要内容的“让利竞赛”。

再次，地方政府间的不正当竞争，必然导致重复建设。部分地方政府不断通过扩大投资的规模来实现地区间的经济竞争，某些地区为了实现地区发展的规模效益，不顾自身人力、物力、财力等的限制，强行上马一些工程。这些工程的大量投入彰显出地方政府竞争的无序性和自利性。大量工程的兴建导致资源的浪费以及产业结构的雷同。在这种精神的指导下，地方政府大搞“形象工程”。在非竞争的领域，政府大力投资公共基础设施建设，如兴建机场、高铁等，而这些建设与现阶段的经济发展并不相适应。例如中西部地区机场的建设，80%处于亏损状态，加重了地方的财政负担，既浪费资源，又无法使发展效率得到有效提升。尤其在一些热门产业上，“有条件要上，没有条件创造条件也要上”成为地方政府的普遍共识。

最后，地方政府间的不正当竞争，必然诱发“公贿”行为。“公贿”是指通过使用“公款”向掌握公共权力的上级政府中有关人员行贿的途径和办法，以谋求小集团利益的违法行为[2]。分税制改革以来，地方财政面临巨大的困难，部分地区的地方政府为了实现自身利益最大化，争取更多的发展资金，通过“公贿”手段来谋取更多的转移支付资金，如大型项目的审批以及重点市政项目的建设等⚥，都会出现部分地区领导人“跑项目、争资金”的现象。近几年，为了替本地区争取更多的发展预算资金，各行政区“跑部钱进”，甚至部分县级政府都在北京设立驻京办事处，以“活动”上下关系，争取本地区利益。这种行为不仅败坏了政府的形象，同时也影响了社会的公平与正义。

三、地方政府竞争能力的提升路径

第一，理顺央地关系，消除地方政府制度创新的体制障碍。央地关系的协调与发展，涉及政府间的纵向竞争。首先，央地关系的发展必须坚持发挥两个积极性的原则。既要发挥中央政府进行制度创新、政策倾斜、地区间宏观调控的积极性，同时也要发挥地方政府创新发展模式、转变优化职能的积极性。在中央政府层面，要积极发挥政府的宏观调控作用，完善宏观调控体系。中央政府的政策可能引起政府的区域间合作，也可能促成地方政府间的区域化竞争。如东北振兴、滨海开发等，使得地区间的交流与合作不断增强，从而有效地促进了地区资源的合理利用。同时也使得其他地区向中央政府索要政策优惠，形成不同的区域政策竞争。其次，要合理划分财权与事权，明确界定中央与地方的职权和范围。要通过财税制改革，保障中央政府运行的财政收入。中央政府要为有效合理的制度供给提供物质和财力的保障，要保障区域发展政策的有效实施。地方政府要做好国家制度的维护和执行工作，努力为本地区提供涉及科、教、文、卫等各领域优质的公共服务和产品，以保障地区基本公共服务的发展，实现公共服务的均等化。再次，要通过相关的制度建设促进央地关系制度化。要将中央与地方的权责范围用制度确定下来，要在制度的框架下实行政企分开，完善权力的监督制约机制。最后，要通过地方制度创新，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。制度创新能够提升西部民族地区制度竞争力，降低制度变迁成本。西部民族地区通过改革和完善市场体制、投资融资体制、人才管理体制等，为地区发展提供良好的市场环境和资金保障，最终推动实现民族地区的现代化、市场化和城市化。

第二，建立非正式制度的目标体系。首先要建立与西部民族地区地方政府角色相适应的非正式制度的目标体系。与正式制度相比，民族地区非正式制度安排具有自发性、广泛性、非强制性和持续性的特点。由此，必须通过诱导性的制度变迁来合理诱导地方政府公务员观念的转变。其中，学习、激励、沟通、竞争、监督是有效的变迁路径，构成了西部民族地区地方政府非制度变迁的有效实现对策。其次，要建立完善的正式制度体系。在专项法律政策制定的过程中首先要对非正式制度的积极、消极因素进行明确的区分。要使政府的行政活动都有法可依，使非正式制度的消极方面缺乏生存的空间。同时，对于非正式制度的积极因素，要纳入到正式制度里来，形成“诱导性制度”的变迁。再次，要将西部民族地区地方政府的行政行为透明化，并形成正式的制度加以实施。透明化政策的实施，有利于一定程度遏制与正式制度相悖的非正式制度内容，更有利于向积极的非正式制度的变迁。最后，要不断强化制度的实施机制。西部民族地区地方政府在政策的实施过程中都存在困难。所以，有ล效实施机制的建立，有利于提高地方政府的非制度竞争力。政府实施机制的强弱主要取决于政府本身的成本和收益问题，以及政府财政能力的高低。要对政府制定出的实施方案进行可行性的ป评估，确保政策的可操作性和适用性。 第三，构建西部民族地区区域技术创新体系。首先，要做好区域技术创新体系各主要行为主体的功能定位。其中包括企业、高校和科研机构、市场中介组织、政府。市场经济条件下，技术创新的主体必定是企业。十七大也明确提出，要建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系、引导和支持创新要素向企业集聚。因此，要建立以企业为主体的技术创新体系，建设创新型企业群。高校和科研机构是一切创新的源头，随着我国科技体制市场化改革的推进，科技人员的市场意识不断增强，高校也相应加强了开发性研究和应用性研究，科研模式也正在向开放性、市场化和政府拨款相结合的模式转变。同时要深化科研院所体制改革，实现科技与经济的紧密结合。要积极调整学科结构和专业设置，吸引省外院所开展联合创新。市场中介组织是政府推动知识和技术扩散的重要途径。中介咨询服务是最普遍的形式。技术创新中介服务是在帮助中小企业解决技术难题的过程中发展起来的，它们是中小企业技术创新能力的补充。企业投资的规模与风险往往需要政府部门的支持与帮助。因此，要强化各级地方政府的引导服务功能，为科技创新提供宽松的软环境。其次，要构建完善的西部民族地区的技术创新体系内容。区域创新体系包括了技术创新体系、知识创新体系、成果转化体系、科技投融资体系、环境支持体系五大系统。其中，技术体系为整个系统的核心部分。最后，要构建西部民族地区技术创新体系的运行机制。其中包括建立健全完善的调控系统、激励系统、保障系统和服务系统。调控系统是通过政府的行政力量，将有限的资源集中到技术创新绩效最优的产业领域和科技项目，以实现产业结构的合理化和资源配置的最优化。激励系统的有效构建，其核心是要发挥政府公共采购政策的激励性作用。政府可以通过公共采购政策的安排，创造和增加技术创新产品的市场需求。公共采购的制度安排，可以使企业发展前期拥有稳定的市场保证，同时也有利于企业降低市场化的风险。保障系统主要是由知识产权保护、风险防范、人力资源保障要素构成的。我国要在大力发展风险投资基金的基础上不断完善贷款担保、贷款抵押、贷款贴息等制度，从而加强风险管理，降低技术创新的潜在风险。服务系统主要包括技术交易平台、公共信息平台、科技交流平台、教育培训平台等。要发挥服务系统的沟通与交流作用，促进技术创新中信息的流通性、时效性。

第四，实现公共服务的市场化、社会化、均等化。构建公共服务型政府，关键在于观念的转变。首先，要摈弃计划经济体制下的“官本位”的思想，树立“民本位”的价值观念。几千年封建社会所形成的“官本位”思想、特权思想与传统文化相互融合，已成为根深蒂固的传统观念。这种观念的长期存在，导致“形象工程”“面子工程”等现象屡见不鲜。因此，要转变政府官员和工作人员的观念，树立“民本位”的服务意识和服务行政理念。其次，要创新公共服务方式，要打破公共服务领域的政府垄断，在政府公共管理中引入市场化的竞争机制，通过发挥市场配置资源的基础性作用，降低公共服务成本。西部民族地区地方政府在提供公共服务方面可以采取市场化的方式。如通过竞争性投标签订合同的方式，将公共服务工作承包出去;对一些公共服务采取收费的方式，把价格机制引入到公共服务中来，实行政府采购制等。政府要转变职能，将原先由政府包揽、本应由社会承担的职责和功能交由非政府组织和私营部门来经营，从而形成多中心治理的公共服务体系。再次，要调整财政支出结构，建立起以提供公共服务为重点的公共财政体制。要加快由投资型财政向公共服务型财政的转变。要因地制宜地降低政府财政支出中经济建设费用的比重，同时增加政府对于公共服务领域的财政投入。最后，要以基本公共服务均等化为导向完善转移支付制度。财政转移支付制度要在保证西部地区、基层财政正常运行的前提下，推进基本公共服务的均等化进程。

第五，建立廉洁、高效的地方服务型政府。公众对于地方政府的基本评价标准一方面是政府的公正性，另一方面则是地方政府的效率性。美国学者威尔逊曾说过：“与君主制一样，在共和制的条件下，信任政府官员的唯一根据就是效率。”[3]高效率的地方政府无疑会提高地方政府公共部门的权威，减少行政管理的活动阻力，从而降低行政成本，促进地区经济的发展与社会的进步。

经济发展表明，廉洁、高效的政府是推动经济发展的重要力量。我国政府整体的效能较低，地方政府效率竞争力不平衡，特别是西部民族地区与东部沿海地区效率竞争差距较大。提高地方政府效率的竞争力，首先要树立政府效率观念。一是从管理理念到服务理念的转变。二是严格贯彻精兵简政的思想。三是引入行政成本――效益观念，要将社会效益、经济效益和工作效率作为政府官员绩效评估的标准。其次，要在地方政府内部形成竞争机制，即在政府部门内部建立激励机制，把市场竞争机制引入政府管理之中，实行“择优上岗”“聘任淘汰制”，健全公务人员的退出机制。一些地区，地方政府为克服行政效率低下、服务态度差、政令不畅等问题，甚至建立起了行政效能监察制度。再次，要发挥地方政府利益协调与合作的“集群效应”。集群是指一定区域内存在一群相互关联的公司、供应商、关联产业和专门的制度和协会。集群不仅可以降低交易成本、提高效率，而且易于改善创新条件，加速生产率的成长，也更有助于促进新企业的产生，从而增强地方竞争力。最后，要推进以“治理”为导向的地方行政制度改革。其关键是要实现政府结构由科层官僚制向扁平化结构的转变。扁平化的政府结构有助于实现政府与基层民众的双向互动，从而加强政府的回应性和政策的反馈性。

参考文献：

[2]张宛永.政府过度☭竞争的危害及治理对策[J].南都学坛，2003（5）.

[3]理查德・D.宾厄姆，等.美国地方政府的管理：实践中的公共行政[M].北京：北京大学出版社，1997：7.