民间资本投资养老机构的市场准入制度探究

摘 要 民间资本参与投资养老机构对于养老产业的发展有着重要作用，有利于开创养老机构民营化的发展局面。但是我国关于民间资本投资养老机❧构的市场准入方面的规定政策性偏重，立法层次ツ低，优惠政策难以落实，许可制度、融资制度与监管制度等并不完善，对资本投资带来了负面影响。鉴于此，理应在将来修订民间资本投资养老机构准入法时对上述问题作出明确、具体的规定。

关键词 民间资本 养老机构 市场准入

基金项目：本文为华中师范大学2014年大学生创新创业训练计划A类项目“民间资本投资养老机构的法律问题研究”成果之一。

作者简介：刘珍、刘小雨，华中师范大学法学院。

一、 我国民间资本参与养老机构建设的重要意义

改革开放以来，中国开始了社会主义市场经济体制改革，“自由化”的市场经济创造了大量的社会财富，民间资本大大增加，具体表现为“藏富于民”。但巨大的民间资本的运用效率从总体上看还比较低，其中2/3左右表现为银行储蓄存款。这种形势下，一边是养老机构缺乏资金注入，一边是民间资本投资渠道狭窄。吸引民间资本参与养老机构建设，能够为养老机构提供所需资金，有效缓解国家的财政压力；另外也有利于拓宽民间资本的投资渠道，引导ฒ民间资本向养老机构进行投资，促进民间资本的流通与增长。

二、民间资本参与养老机构建设的障碍

（一） 民间资本融资机制不健全

在现行的融资体制下，民间资本融资渠道较为狭窄，相较于国有资本而言处于劣势地位。就民营企业的融资方式看，主要以银行贷款为主。而就投资养老机构来说，养老机构作为社会养老环节的一环，带有一定的公益色彩，在进行银行贷款时，银行对民间企业或个人可以提供的抵押物会十分谨慎。其次，养老机构经营收益偏低，资金回笼较慢，银行也会因企业或个人是否能保有稳定的现金流来偿还贷款而持保留态度。

（二）行政许可制度不完善

在准入原则方面，民间资本投资养老机构的基本方式是登记许可制，即由符合法定条件的投资者向有关行政机关提出申请，由该机关审查后符合法定条件则授予设立其养老机构的权利。这种许可证制度在我国长期存在，便于国家及时掌握各方面情况。但是不可否认，这种制度前置审批环节繁多，效率低下。民间资本在投资时往往费时费力，受一系列前置审批的严格把关，民间投资者经常是只能看到投资的“门”，但却不敢走这条“路”。

（三）优惠政策难以落实

优惠政策操作性不强。最近几年，虽然各地均出台了一些支持民办养老服务机构发展的政策，如民办养老机构提供财政补贴、免交城市建设和房屋建设费用、税收优惠等。但有调查显示，获得税费优惠和水电费优惠的养老机构的比例最高也仅占总数的30%左右；获得其他政策优惠的养老机构比例也在10%以下。在实际操作中，优惠政策难以落实是普遍存在的问题，民间投资者完全获得这些优惠政策的扶持还存在许多障碍。

（四）养老机构人才缺乏

民间资本在投资养老机构时经常会陷入养老机构服务人员匮乏的窘境，“用人难”一直是困扰民营养老机构生存和发展的重要因素之一。一方面是因为养老服务机构护理工作时间长，护理人员社会地位低，福利待遇较差，工资水平不高，致使人员流动性大；另一方面，养老机构中的工作要求工作人员具有较高的职业技能与素质水平，护理工作必须细致、认真，这也使民营养老机构难以招收到高素质高学历的专业型护理人才。这些原因使民营养老机构招人难、留人难，难以获得长期稳定的发展。

（五）监管障碍

我国对民间资本投资养老机构方面存在监管上的规则缺失。首先，关于民间资本投资养老机构的制度规范，多是以行政规章、地方性政策文件确定，缺乏立法规定，法律效力低下，往往执行起来缺乏透明度，条款之间甚至会产生冲突。其次，在民间资本进入养老机构建设上采用行政审批制，但是相关的审批标准和程序常常缺失，如养老机构的监管主体不明，常常会出现“民政局”与“工商局”相互扯皮的现象。另外也缺乏科学有效的监管方式，如信息公开，定期审核等。

三、完善我国民间资本进入养老机构的市场准入建议

（一）完善监管制度

为了维护市场秩序以及保障人民利益，政府在最大限度的开放市场以鼓励和吸引民间资本进入养老领域时，应该建立一套系统完善的监管制度。当然该制度不是要求政府对民间资本进行严格限制或是制定“高门槛”，而是要依据法律规范对民间投资行为进行合理的管理与调节，既要保障市场主体享有投ฃ资自由的权利，也要保证投资行为不触犯法律，否则就要对其进行限制、甚至是惩罚。笔者认为可以采取以下措施进行监管：

（二）完善融资制度

1.确立民间融资的合法性地位。以立法形式，在法律上肯定民间融资的合法性，区别非法集资等非法融资活动。在民间融资方式中，民间借贷等方式占据重要地位，但是长期以来我国对民间融资合法性未予承认，使很多民间中小企业为弥补资金短缺的难题而向民间公众借贷时往往不具有合法性，而转变为非法集资。

2.银行借贷是一个重要的融资渠道，但是民营企业或个人常常因为缺乏第三方担保或抵押而被拒之门外。养老机构是一项前期投入大、受益期晚的经营项目。民间投资者往往需要前期投入大笔资金，但不能马上回收资金流，这些特点使民间投资者需要资金，但又缺乏稳定的资金使银行信任还款能力，更容易陷入“死地”。笔者认为政府应为民办养老服务机构开辟信贷渠道，创立新型的信贷品种，由政府推动设立小额贷款融资平台，为民营养老机构提供融资方式；对于缺乏固定资产的养老服务机构，由政府负责协调担保机构或建立非公有制的担保组织，解决担保问题。

（三）完善扶持政策

首先，完善优惠政策的操作程序与标准，使各项扶持政策，如财政补贴、税收优惠等都有明确具体的操作程序，而不显得宽泛化，例如。其次，加大扶持力度。对民间资本投资经营的养老机构不仅要给予各项财政补贴、建设补贴、运营补贴以及税收优惠，还要为其提供养老建设用地的优惠政策。另外对于老年人群也要根据情况提供补贴，使政府的扶持范围更加广泛。除此之外完善行政救济制度也是十分必要的。对于无法获得应得扶持、补贴、优惠的机构或个人要保证他们的行政救济权利，例如确立专门的主管监督部门，对于此类申诉要及时处理，保障各项政策都能得到贯彻实行。

（四）放宽民间资本准入原则，完善行政许可制度

（五）将民间资本投资养老机构的规定立法化、体系化

我国没有专门的市场准入法律制度，通常是分散在各个部门和地方的不同层次的法律法规、政策或产业指导等文件中形成的三级市场准入制度体系之中。在民间资本参与养老机构建设方面，目前为止也未有全面系统的市场准入法律规定，多是采用ภ行政政策来规范、引导。但法律是一种强制性的行为规则，它是任何行政手段与经济手段都无法比拟和不可代替的。 根据国内外公用事业民营化的经验来看，将政策法律化，立法先行，以立法引导民营化改革，可以减少改革的盲目性。 因此笔者认为我国应加紧建立关于民间资本投资养老机构的准入法律规范，以法律作为政策的后盾，依法改革、执行，否则难以真正使民间资本参与养老机构的建设。