浅谈英国养老保险基金投资运营模式与政府监管

一、问题提出和一般分析

英国养老保险制度的重要功能之一是为了保障无固定收入来源的老年人的日常生活，但是这一制度经历了50 到70 年代的繁荣后，80 年代便陷入了严重财务危机。其中，1980 年代以来人口老龄化问题加剧，65 岁及以上老年人比例越来越大，政府在保障老年人生活方面的开支负担加重。1995 年，65 岁及以上人口在全国总人口中所占比例达到15.8%，2010 年为17%，预计到2035 年这一比例将会达到24.6%。这一部分是因为人口出生率下降，还有一部分原因为现在人均寿命得以延长。英国养老保险制度的筹资模式同美国一样为现收现付制，这种模式对劳动人口以及失，业人口比较敏感，这是因为退休者养老金的支付来自在职员工缴纳的费用。人口老龄化趋势对这种模式构成深刻影响，财务支出费用剧增，而养老保险收入增速缓慢，因此，英国养老保险改革任重道远，养老保险基金投资改革势在必行。

通过下图英国养老保险体系的结构可以看出，第一支柱、第二支柱的性质为法定，而第三支柱是居民在自愿的基础上参加的，不具有强制性。

此图借鉴了刘璇《英国养老保险制度浅析》一文相关图示，并作出了修改。

第一支柱养老保险计划在英国养老保险体系中处于最基本的地位。本支柱将大部分的雇员都囊括在内，对他们退休后的基本生活提供保障。第二支柱则包括许多类型，主要有不同缴费类型的职业养老金，还由许多个人性质的养老金等共同构成。与第一及第二支柱不同，第三支柱的养老金不再是法定的性质，而是完全由个人做主。倘若雇员资金充足，并且想在自己退休后生活水平不要下降太多，便可以加入第三支柱的养老金计划。

二、英国社会养老保险基金投资运营

信托最早出现于英国，养老保险基金信托由众多的参与人构成。受益人以及委托人是将自己的资金投资到养老保险基金的参与者。养老保险基金信托管理人在整个信托基金中起着十分重要的作用，是将信托公司与受益人以及委托人联系起来的桥梁;而决定养老保险基金资金投向的是信托公司。养老保险基金信托是基金管理机构将缴款人所缴纳的资金集中起来，选择专业的投资机构来负责投资业务，基金管理人与专业投资机构之间应签订契约来保障双方的权利与义务，待缴款人退休后再将养老金支付给缴款人。

英国养老保险计划可以分为两种类型：一种是雇员将政府或者雇主拿出来的资金投资到养老保险基金中去，这种类型是通过将资金聚集起来然后再建立养老保险基金，在全部的养老保险计划中，此类养老保险基金所占的份额达到半数以上;另一种养老保险基金不是将资金聚集起来，而是由雇员将现有工资缴纳给养老保险计划，这种类型的养老保险基金所占份额较少。私人养老保险基金绝大多数属于第一种类型，其投资主要交由专门的投资机构负责，在投资中他们会运用较多的专业分析，并严格遵循投资分散化原则，这会增加投资收益。

英国社会养老保险基金的资金投向主要是证券类资产。在证券投资中，社会养老保险基金既注重收益性，又注重安全性。这主要表现在对英国政府债券的投资上，政府债券与企业债券相比安全性较高，主要是因为前者有国家税收作为本金及利息的保证，而后者倘若经营不善、公司破产，投资者便可能血本无归。但是，政府债券的收益性却较低，因此，基金为了提高收益性，在政府债券的投资上主要选择的是一些期限较长的部分。这样，基金在投资中既保证了安全性，又实现了收益性。养老保险基金在证券以外的方向的投资较少。

由专业投资机构负责基金资产的投资运营存在一个重要的问题：基金所有权与经营权分离，委托代理问题就此产生。基金会选择的专业投资机构负责基金的投资运营，但是他们并不是基金的真正所有人，所以，基金的真正收益对他们而言不一定是最主要的，这便与基金所有人的利益相冲突。有的基金管理机构为了赢取较好的声誉，可能会将基金资产投向风险较高的行业来获取收益，但是，这会将基金受益人的资产置于面临巨额损失的境地;还有的基金投资机构管理者可能追求自己的享受，用较多的资金装饰自己的办公环境。因此，为了解决委托代理所引发的各种问题，基金会可以根据投资机构的收益情况给予不同金额的奖励，或者将基金一定比例的所有权赋予投资机构，那么他们在投资中就会以受益人的角度出发，尽量维护受益人的利益。委托代理问题能够得以缓解。

为了进一步保护基金受益人的利益，防止基金投资过程中资金滥用的风险，基金资产应由专门机构进行保管。该机构在接到基金会划款命令后再将资金划拨给投资机构，而且该机构还应对资金的具体流向以及投资过程进行监督，一旦发现问题就立即向基金会报告，将损害受益人利益的各种情况的发生概率降至最小。

根据前面的介绍，英国社会养老保险基金的投资倾向于安全系数较高、收益稳定的长期政府债券。但是，近年来这种趋势已被打破。在基金的投资中，政府债券所占比重下降，随之上升的是股票类资产，并且基金资产半数以上投资到股票市场上。在股票投资中，资金集中投资于收益情况较好、发展比较稳定的公司股票。而且，基金投资严格遵循了分散化的原则，使资金分散于各个部门，这就满足了国民经济在运行中对资金的需求，即使经济危机发生，社会养老保险基金的存在可以在一定程度上缓解这种危机，促进经济的发展。

三、英国补充养老保险基金投资运营

英国补充养老保险基金投资的责任机构为私有部门公司养老保险基金会。这种形式主要存在于以美国、英国为代表的西方发达国家中。在实际投资过程中，该基金会受到多部相关法律的制约，这就使得投资过程中基金会不能作出损害基金受益人利益的事情。而且，随着经济的发展，市场经济逐渐完善，基金可以选择的投资渠道越来越丰富。这就要求投资决策应综合考虑各种因素，运用专业技术进行分析，确保投资的安全性与收益性。当然，为了实现上述目标，基金会需要将资金委托给专业投资机构来负责。通过专业知识的运用获得最大化收益，使基金受益人利益得到最大程度的保障。

雇主发起设立的养老保险基金并不是由本公司直接负责投资运营管理，而是委托专门的投资机构负责基金的投资，但是资金的保管则由另一机构负责。这样可以使二者之间形成一定的制约机制，避免将所有权利集中在一家公司上而导致低效率以及监守自盗等危害基金受益人利益的情况。这种制度安排还可以提高基金投资效率，增加基金的投资收益。在人口老龄化的形式下，这种形式的投资运营可以有效缓解支出不足的情况，改善养老保险基金所面临的困境。但是在这种类型养老保险基金的投资运营中，政府也有相应的责任与义务，需要对其进行监督管理，保证其符合相应的法律法规，杜绝一切不利于基金受益人的操作。监管机构对基金全部资产以及负债应每三年评估一次，评估一次的间隔也可以更小些。但是，每年都应对总负债以及总资产进行评估，若总负债大于总资产也应在规定期限内修正，若总资产大于总负债，则可以将缴费率调低。

四、投资运营主要问题

英国养老保险投资运营存在较多的问题，尤其是社会弱势群体没有被覆盖在该体系之中;在养老金的领取上，由于退休年龄不一致而带来的性别之间不公平问题;由于经济环境对投资收益的影响而导致基金受益人面临损失等问题。为解决这些问题，英国政府积极监管，实施了一系列的改革措施，尽量满足贝弗里奇报告中所描述的原则，例如，扩展养老保险基金的覆盖面，尽量将更多的公民纳入到该体系中来;逐渐延长女性的退休年龄，解决性别之间不公平问题;改变养老保险基金的筹资模式等。

弱势群体保护缺失，经济全球化威胁投资收益安全性

英国养老保险体系较为复杂，由三个不同层次组成。虽然其养老保险包括较多体系，既有自愿性质的、也有强制性质的，但是该国的养老保险并没有将所有的居民覆盖在内。大部分在职员工加入了养老保险体系，也有许多失业人员以及无法就业人员并没有被覆盖在该体系中，这就不可避免地使养老保险产生了公平性问题。失业者本就无收入来源而处于较贫困的状态，没有能力为退休后的生活进行储蓄。显然养老保险没有实现保障人们退休后生活的目的。

英国基本养老保险金有签入以及签出制度，雇员可以从基本养老保险金签出到各种私有性质的养老保险体系中。私有养老保险体系与第一层面的养老保险体系相比效率较高，投资中更加注重市场原则。但是，私有性质的养老保险会因经济全球化而使基金受益人面临着较大的风险。养老保险基金受益人在退休后得到的收入同基金投资收益密切相关。经济全球化将世界各国紧密联系起来，使世界成为一个整体，任何一个国家内部的经济危机会通过各种渠道传播到世界的其他国家中去，因此，世界各国的经济发展均受到一定程度的影响。经济发展遭遇难题，会影响到基金的收益情况，基金受益者由此而遭受损失。

养老保险政策缺乏公平性，未完全满足贝弗里奇报告原则

国家为公民提供社会保障时要受到一定条件的制约，还要遵循一定的原则。在这方面，贝弗里奇报告早就做出了比较详尽的阐述。首先，国家在兴办社会保障政策时，应注重公平原则，保障的应该是全体公民的利益，而不是一小部分群体的利益，对那些急需得到援助的人群应给予高度重视;其次，社会保障不应给予公民太多福利，保障公民基本生活即可。

这些重要的原则在英国养老保险体系中并没有完全体现出来。首先，养老保险并没有覆盖所有社会公民，被遗漏在外的一般是更需要养老保险保障的人群，如失业者以及无法就业人员，这显然违背了养老保险兴办的初衷。其次，养老保险金的给付不再基于保障人们的基本生活，而是远远高于这个水平，这会降低雇员的工作积极性。这种现象的产生有多重原因，同工资一样，养老金也具有刚性的特征，只有上涨的潜力而无下降的趋势。再者，养老保险基金在权利与义务的对等方面实行的也不尽人意，特别是20世纪初免费养老保险制度的建立，虽然后来这种免费制度被缴费制度替代，但是公民应承担的义务还不完善。

为解决社会公平的问题，英国政府进行了一系列的改革措施。首先，很多国家会将男女的养老金的缴纳制度分开实施，女性会比男性更早的退休，更早的领取养老金，因此英国慢慢将男女养老金缴纳制度统一化，解决不公ท平的问题;其次，由于养老金的领取与缴纳费用的年限有较为紧密的联系，因此，一些失业者以及无法工作的人员由于缴费年限的问题领取的养老金较少。为解决这类问题，英国政府规定，将养老保险基金的缴费年限调低，并且实际缴费年限在规定缴费年限中占多少百分比，那么领取的养老金数额也在全额养老金中占同样的百分比。

英国的养老保险制度还应将众多无法工作的人员等社会弱势群体涵盖进来，提高其普遍性，实现养老保险保障全体居民的目的，维护社会稳定及和谐。在养老金发放以及养老保险费用缴纳上应规定统一的标准，并严格按照这个标准执行，实现缴费相同收益相同，避免各种不和谐情况的出现。

五、政府监管与政策借鉴

通过政府监管，实施渐进式改进，是英国养老保险基金投资运营的一大特点。英国养老保险基金运营制度发展相对完善，在许多方面都值得我们国家借鉴。例如，在投资方面，应注重分散化原则，提高经济收益的同时降低投资风险;国家给予养老保险基金税收上的优惠，促进养老保险的发展，保护基金受益人的利益。在政府监管方面，政府对养老保险基金的投资运营进行严格监督，促使投资过程规范化，杜绝各种违规行为的发生。政府在实行监督管理的同时，应遵循市场规律，促进效率的提高，增加受益人的收益水平。

明确界定政府监管职责

20 世纪初英国的社会养老保险是免费的，即雇员在不承担义务的情况下就可以享受权利，这种形式的社会养老保险经过一段时间的发展便使得国家财政难以负担，于是英国对其进行了改革，开始强调个人应承担的义务。后来，英国逐渐成为了高福利的国家，政府承担的责任过重、财政压力过大，为减少政府负担，英国又实行了一轮改革。由此可知，明确政府在养老保险中应承担什么样的责任、承担多少责任是至关重要的。

新中国近三十年间实行的是社会主义计划经济，主张政府包办经济运行，忽视了市场作用。在计划经济体制下，我国的社会保障制度自然也是由政府负责，退休人员的退休金组成了政府支出的一部分。随着人口老龄化问题的出现，退休人口逐渐增加，政府在这方面的支出也在增加，这不可避免地加大了政府的压力。而且政府包办一切，个人在获取权利的同时无需承担义务会抑制个人参加养老保险的意愿，这显然不利于养老保险制度在我国的完善与发展。

我国现在正处于改革的关键时期，完善养老保险制度变得非常重要，应对政府在养老保险中应承担的责任给予高度重视。随着市场经济的不断发展，政府应让养老保险充分发挥自身优势，避免过多的干涉，强调企业以及个人的责任。

同美国相似，英国实行的是三支柱的养老保险体系，在基本养老保险之外，有补充养老保险作为支持。补充养老保险的存在可以扩大养老保险的覆盖范围，增加对退休人员的保障程度，同时又强调了个人在退休后保障自己生活的责任与义务，减轻了政府负担。在英国，补充养老保险具有十分重要的地位。我国也应鼓励补充养老保险的发展，扩大养老保险制度的覆盖面，缓解政府的支出压力。

建立多元化监督管理机制

借鉴英国的经验，我国在养老保险基金投资监督方面应进行完善，实行多元化的监督体系，不能只有政府履行监督职能，还应包括各种中介机构以及基金受益者。

养老保险基金的全部运营过程有三个组成部分：征收环节、运营环节、给付环节。首先，在保险基金运营的第一环节征收环节上，由于涉及到资金的收缴，应防止各种道德风险的发生，避免一部分资金不知去向。政府应建立统一账户负责资金的收缴，这样既提高了效率，又保证了资金的安全性，避免腐败事件的发生。

在第二环节基金投资运营方面，各种监督机构应同时发挥作用。政府加强对资金投资去向的监督，保证资金投资过程中的安全性，对高风险项目的投资必须满足相应的投资限额规定。除政府以外，社会上的中介机构也应发挥监督作用。律师事务所应对基金投资过程中发生的法律问题进行审查，保证基金投资严格按照法律规定进行;会计师事务所应对基金投资的会计จ事项进行严格审查监督，对基金投资过程中的现金流量表、利润表、所有者权益表进行详细的比对与分析，根据各表之间的稽核关系发现投资过程是不是存在问题，如果存在问题，应责令基金投资公司予以改正。基金受益人也应对基金投资进行监督。由于基金资金来源为基金受益人缴纳的费用，作为基金受益人他们完全有权利知道自己的资金流向了何处，所获得的收益为多少，这就要求基金投资公司应定期公布有关基金投资的相关情况，严格履行信息披露制度。倘若基金受益人发现投资中的各种不合理现象，可以向基金管理机构汇报以维护自己的利益。基金投资公司在投资过程中应运用先进技术分析投资的收益与风险情况，经过精算分析之后再实施投资，确保投资的安全性及收益性。而且投资应严格遵循分散化原则，降低投资中的风险。

在第三环节资金的给付方面上，极易发生道德风险问题，因此，资金的给付也应通过统一账户来完成，尽量避免资金被大量人接触，保障资金的安全性。当然，这一环节也亟须社会各界的共同监督，只有保障了投资的透明度，各种腐败现象自然也就没有机会发生。

在基金的投资过程中，各种监督机构不应干涉基金正常的投资运营，保证投资运营的相对独立性，尤其要避免行政因素的干扰。

国外养老保险基金运营另一个值得我们借鉴的经验是：将养老保险基金的信息及时向公众披露，这样可以对养老保险基金投资进行监管，保证运营过程严格遵守法律法规，并且以基金受益者的利益为根本出发点，实现基金投资的安全性以及收益性目标。

我国还应加速中介机构的建立以及发展。社会养老保险投资运营的监管机构不应只有政府，还应有私人部门。私人部门的加入可以提高基金投资运营效率，避免各种不和谐因素。会计师、审计师可以较为公正的对基金投资运营效果作出评价。精算师以及投资咨询机构可以对基金投资方向以及具体投资比例等作出科学的预测，对其投资给予专业的建议，保障基金投资的安全性以及收益性，对于工作过程中出现的失误，中介机构要承担相应的责任。由此可见，社会养老保险的健康发展离不开中介机构。

养老保险基金投资渠道的分散化

英国养老保险基金投资范围比较广阔，包括期限较长的政府债券、公司债券、房地产投资、股票等。我国养老保险基金主要投向了较为安全但是收益较低的政府债券以及银行存款。这些投资所带来的投资收益非常低，基金收入较少;而我国人口老龄化问题变得日益严重，从而不可避免的产生了养老保险基金的支付危机。为了缓解人口老龄化带来的危机，我国于2015 年颁布了《基本养老金投资管理办法》，在养老保险基金进入股市时，应严格遵守投资的限额规定。我国股市风险较高，因此对股市的投资不宜过多。为了分散投资中的风险，可以将基金分散投资到各个领域中去，即不要将鸡蛋全部放在一个篮子里。

要优化投资结构、规避投资风险，保障最低投资收益。我国养老保险基金投资方向主要是政府债券以及银行存款等。随着人口老龄化问题的不断加剧，养老金支出压力越来越大。因此，选择养老金投资方向刻不容缓。在选择高收益投资项目时不应盲目追求高收益，而是应该充分考虑各种因素，优化投资结构，投资分散于各个领域以降低风险。根据英国经验，从我国具体实际出发，一步步丰富养老保险基金的投资渠道。

我国社会保障基金资产总额中所占比重最大的为固定收益资产。近年来社会保障基金的资产总额大幅度增加。由于金额巨大，社会保障基金的投资运营成为一项非常重要的任务，应发挥好这笔资金的用途，在获得收益的同时，又能促进经济的发展。我国可以将资金投资于产业基金以及货币市场基金，在扩大投资渠道、减小投资风险的同时，又可以提高投资收益，还能促进产业基金以及货币市场基金的发展，进一步推动我国经济前行，这对于我国经济以及养老金而言，是一举多得的。

养老保障水平应按照适中 ヅ原则定位

英国作为高福利的国家，对居民的保障水平较高，几乎覆盖了居民生活中的方方面面。这种高福利制度促进了社会的稳定，减少了居民之间的收入差距，但是它损害了经济发展的效率。例如，对于一些失业者而言，尽管失业后他们没有了相应的工资收入，但是他们可以领取失业保险金。保险金足够他们维持日常生活，抑制了他们继续工作的意愿，导致劳动力减少，国家经济产出下降;另一方面，在职员工减少，意味着缴纳养老保险费的人数下降ღ，养老保险基金收入减少。随着人口老龄化问题的出现，领取养老金的人数却在增加，养老保险资金出现缺口。

我国应借鉴英国经验，不应将养老保障水平设定过高。这将有利于完善社会主义社会保障制度，也有利于激励提高全社会的劳动生产率。