思维创新:“三层架构”的国有资产管理体制改革

内容摘要 中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了三层架构的国有资产管理体制。组织架构的明确可以清晰界定国有资产管理系统中各组织层面的职能和相互关系，但要确保这样的组织设计取得预期效果，还必须有与之匹配的约束和激励机制。而目前国有企业的改革只注重创设绩效导向的内部激励制度，却回避对经营者的市场化选任，其激励制度往往成效不彰甚至失灵。在新的历史时期，现行的国有企业高管选任方式已难以保证党和国家对国有企业的政治领导，为切实推进国有资产管理体制改革，关键在国企高管的选聘和监督上转换思维方式――从传统的“干部决定一切”转向“规则决定一切”，从依托干部委任制的国企高管选任方式，转向依托市场竞争的职业经理人聘用制。

关 键 词 制度创新 思维创新 国有资产管理体制改革 三层架构 国企高管

作 者 韩朝华，中国社会科学院经济研究所研究员。（北京 100836）

在国有资产管理体制改革的讨论中，一直存在“三层架构说”和“两层架构说”之争。所谓“三层架构说”是指在国家的国有资产管理机关与国有或国有控股企业之间，设置一个由国有资本运营公司组成的中间层，由它们专司国有资本的运营。所谓“两层架构说”是指在国家和国有或国有控股企业之间不设这个中间层，由国家的国有资产管理机构直接监管众多国有或国有控股企业。这两种模式在国有资产管理上着眼的角度不同，应该说各有千秋。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，在完善国有资产管理体制上，要“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件♒的国有企业改组为国有资本投资公司”。其要旨有二：其一，今后的国有资产管理不再以“管资产和管人、管事相结合”为重点，而是以“管资本为主”；其二，要组建国有资本运营公司来承担“管资本”职责。这实际就为“三层架构说”和“两层架构说”的长期争论做了阶段性定论。或者说，这方面的讨论有了明确的模式指向，即如何规划和构建三层架构的国有资产管理体制。本文试就这一体制模式的基本原则做一些探讨。

三层架构的特点

与两层架构相比，三层架构有一个好处，即它能较好地处理国有资产管理上，对政资分开和政企分开两个方面的需要。

国资委是专司国有资本出资人职责的行政主体，设置国资委的目的是为实现国家对国有资本运营的有效监控创造组织前提。但国资委是政府机构，不适于直接从事投资融资、资产交易等商务性活动，更不适于卷入各种商务交易和民事纠纷。因此，还需要有一批受国资委控制、能直接从事市场商务活动并承担民事责任的国有投资主体――国有资本运营公司。国有资本运营公司是国家投资和控股的国有企业，其基本任务是根据国家的发展战略和经济方针，实施战略性的产业投资。其投资活动主要方式可以有多种，既可以独资创办企业，也可以与其他非国有资本合股创办企业，还可以向已建立的国有或非国有企业参股，甚至收购企业。这样的两个组织层面体现着国有资本运营中两种不同的关系。

国资委的存在体现着政府的经济发展职能与非经济发展职能在政府行政体系中的分立。在传统的计划经济体制下，政府职能偏重于经济发展，完成经济计划和实现增长目标成为各级政府的首要任务。这导致了两种影响深远的后果：其一，经济运行的高度行政化和政治化，ม主要倚靠政治动员方式和行政调控机制来推动经济计划的执行，致使整个经济在总量和规模的扩张上成效显著，但在资源利用效率和经济发展质量上却乏善可陈。其二，在发展目标和资源配置上重经济增长而轻民生保障，致使民众的生活质量改善明显滞后，社会和谐难以保障。

中国经济发展至今，传统的粗放式发展已难以为继，必须转向更具效率和更有质量的发展轨道，要求政府提供更多的非经济性公共服务。这意味着中国的政府职能面临着更趋多元化和复杂化的挑战，推动经济发展在政府职能中不再占有压倒一切的地位，只是政府的重要职责之一。当政府须同时履行多种重要职能时，因不同政府职能在实现方式和所需条件上差异很大，就需要有不同的职能部门来分别承担。因此，在政府行政体系中设置国资委这样的特设机构，体现了政府在发展职能和非发展职能之间，确立专业分工并加以统筹兼顾的施政取向。

而国有资本运营公司的存在体现着政府行政职能与国有资本运营职能的分立，即政企分开。计划经济体制下，政府之外无企业，凡企业（包括国有企业和集体企业），都是政府行政机构的下属单位。它们没有经营自主权，也无法自负盈亏。改革计划经济体制，发展市场经济，要求实现政企分离，造就能自主经营、自负盈亏的市场主体。单从逻辑上来讲，只要所有的企业都脱离对政府的行政隶属关系，成为独立于政府组织系统之外的非政府机构，自然就达到了政企分离的目标。但是，中国的经济发展在相当程度上是一个政府主导和推动的外生性过程，中国的各级政府为了有效地推动经济发展和体制转型，需要拥有较为有力和直接的经济干预手段，国有企业由此而成为政府贯彻其经济战略和政策意图的组织手段或别动队。

尽管社会上对国有企业的作用和效能多有诟病，但至少在发展和改革的现阶段上，由于制度惯性，中国还不可能完全摆脱这样的政府角色。在这样的条件下，所谓政企分离就不是指上面那种简单逻辑所寓意的内涵，而是指通过特定的组织设计，在政府行政体系之外建构出一种国有资本运营主体，使国有资本的运营既能有效地体现和贯彻国家的经济战略和政策导向，又能保证国有资本的运营符合市场经济原则。这意味着需要有一种特殊的国有企业，它不在组织上直接隶属于政府的行政体系，而是经由资本性纽带与政府正式关联，并通过现代公司治理结构中的权力和利益机制承受政府的监控和指挥。国有资本运营公司就是这样的机构，它是中国在社会主义市场经济的制度背景中为实现政企分离而推出的制度设计。

与之相比，“两层架构说”是想使国资委这一组织层面同时涵盖上述两种关系，确有职能混淆、定位I格之虞。 作为政府部门中专司国有资本出资人职责的特设机构，国资委的基本职能应该是根据国家的发展战略和宏观政策，规划国有资本的战略布局，制定国有资本的运营方针，监控国有企业的经营绩效，推进现存国有企业的改革和转型ฑ，确保国有资本价值的有效保全和不断增殖。

作为承担国有资本金融性运营职能的市场化主体，国有资本运营公司的基本职能应该是根据国资委的战略部署和运营方针，恰当地选择投资项目，并派员作为国有股权的代表参与所投资企业的运营决策和内部监控，维护国有资本的应有权益。国有资本运营公司与所投资企业的关系是纯粹的股东―公司型关系，因而前者只能通过法定的公司治理机制来介入后者的决策和运营。除此之外，不存在任何非经济性的或非法治性的干预机制和途径。

在这套体制架构中，所有在各产业领域中专门从事产品或服务供给的商务实体，都与政府行政体系没有任何正式的组织或产权关联，是非政府的独立市场主体。而国有资本运营公司所投资的企业也并不一定是“百分之百”的国有企业，它们中的多数是含有一定比例国有股的混合所有制企业。政府的国有资产监管部门对这些企业的监管，只着眼于其所投国有股价值的有效保值和不断增殖，从而实现国有资产监管由全面地管资产、管人、管事转变为“管资本”。

与计划经济体制下的政企关系相比，这样的三层架构还有两个明显的不同：其一，政府仍然可以影响和干预各种产业领域的发展方向与发展规模，但实现这种干预的基本方式不再是直接创办和运营产业实体，而是通过国有资本运营公司的投资取向来引导社会中的资源配置。这就在政府的行政权力与产业实体的自主运营之间设置了组웃织隔断，推进了政企分离。其二，国有资本运营公司仍然是国有的经营性企业，但它们主要从事国有资本的金融性投资，不专守特定的产业领域，这既能使政府和国有资本的干预作用聚焦于相对较高的战略层面，又能避免国有资本长期沉淀于具体的产业领域，使国有资本运营具有了较高的战略灵活性。

与三层架构相匹配的约束和激励机制

明确的组织架构可以清晰界定国有资产管理系统中各组织层面的职能和相互关系，但要想确保这样的组织设计取得预期效果，还必须有与之匹配的约束和激励机制。因为，组织架构设计得再好，最终是要由具体的个人来操控的，如果对实际操控组织运转的个人激励和约束不当，其行为动辄偏离制度的设计初衷，则制度失败是必然的。

就三层架构的国有资产管理体制而言，要想保证其达到预期ฌ的效应，需要有两个条件：一是对国有资本运营公司的领导人要严格实施市场导向的绩效考评，以及与之挂钩的个人奖惩；二是要变革现行国企高管的选任方式，从党组织的行政委派制改为依托市场竞争的职业经理人聘用制。但这两个条件在现有的国有企业中都还有待创建和完善。

就第一个条件来讲，国资委自组建以来，在改革企业用工制度、建立经营业绩考核体系、实施个人报酬与企业绩效挂钩的激励制度，以及强化内部监督等方面进行了多种尝试，建立起了一整套绩效导向的内部考核和奖惩制度。由此，国有企业的成员，尤其是企业高管，具有了提升经营业绩和追求利润的动力。现有的国有企业不再只是注重完成上级计划、不关心企业盈亏的纯行政性机构了。但是，国资委推出的这套制度仍然是一种行政性的内部激励机制，它在激励和筛选的强度上与实际市场的竞争机制相比明显地偏弱。其原因关键在于上述第二个条件――国有企业经营者的选任机制。

现有的国企经营者不是通过市场竞争筛选出来的，而是通过组织部门的干部选任机制委派的。这套国企高管选任机制的一个问题是，选任者本身并不对企业的经营业绩负责，且多数选任者自身没有能力来判断一个干部是否真正具备企业家才能。而且，现行的国企高管考评方式缺乏竞争效应，一个在岗的国企领导人，只要工作不出大错，即使表现平平，也难以及时调换。在这种情况下，国资委推行的这套业绩考核和个人奖惩制度虽然使国有企业的成员（首先是经营者）有了追求利润和企业成长的动力，但无法摆脱组织内部行政调控中的一个痼疾――上下级之间的信息不对称。

这个问题具体表现在两个方面：一方面，在设定企业年度业绩目标时存在着上下级之间“一对一”的讨价还价，由于上级部门在这种讨价还价中无法准确掌握下级单位运营潜能的充分信息，在这种业绩目标设定博弈中先天地处于被动地位。对于这一点，国资委每年都在强调企业年度业绩目标设定的高标准即为明证。另一方面，非主观原因导致的经营业绩恶化可以豁免惩罚，从而企业可以负盈不负亏。如2008年初，中国南方发生严重的冻雨灾害，5月份汶川发生特大地震，下半年发生国际金融危机，导致国有企业经营业绩大面积恶化，中央国有企业利润额同比下降30%以上。为此，国资委在后来的考核中明确表示，在实施业绩考核上对这些影响企业经营业绩的不利外因要予以积极或合理的“考虑”。[1]与那一年各国许多企业因环境骤然恶化导致资金链断裂而相继破产的惨痛经历相比，中国国有企业经营层所承受的外部压力显然要弱得多。

在对企业高管的激励不恰当、不到位的情况下，要想使国有企业履行好国有资本运营主体的职责是很难的。所以，尽管进入新世纪以来，在国资委的主导下，现有国企在体制和管理上作出不少适应性变革，也取得了一些成效，但国有企业的基本行为模式并未根本改观，它们仍然是一类主要靠政府保护赢得竞争的经济主体。国企部门从总体上来看仍然创新乏力，效率不高，变革迟缓。

相反，如果国有企业的经营者是聘自市场的职业经理人，那么不要说能力不佳、动力不足的经营者会面临被淘汰，即使在位的经营者能力不弱、干劲也大，只要出现了比他更进取、更能干的职业经理，他就面临着被替代的可能。换言之，即使上级主管部门难以及时辨识在位国企高管是否称职，其他竞争者的存在本身就能对在位高管施加有效的尽职压力。在这种情况下，国有资产监管部门对国企高管的监控会变得相对简单，它可以摆脱种种非经济绩效因素的干扰，只依据少数核心绩效指标来考评国企高管。由此，国资监管部门对国有企业领导人的监控不仅能变得更有效，也会变得更灵活。 也就是说，绩效导向的高管考评和奖惩机制能否发挥预期效用，在很大程度上有赖于高管选任方式的市场化。只有市场化的高管选任方式，才能化解高管绩效考评中上下级之间的信息不对称难题，从而保证绩效考评机制的有效性。同时，也只有坚持严格的绩效考评并依此对企业经营者实施奖惩，才能使国企的高管职位成为吸引优秀职业经理人的生涯目标，为国有企业广揽天下英才奠定制度基础。两者相辅相成，相得益彰，缺一不可。目前国有企业的改革只注重创设绩效导向的内部激励制度，却回避对经营者的市场化选任，其激励制度成效不彰甚至失灵是内在注定的。

党的政治领导：从主要靠干部转为主要靠制度

国有企业高管的选任方式至今难以转向竞争性的市场选聘，主要原因在于现行国企高管的人事管理体制。这套人事管理体制是整个党管干部体系的组成部分之一，它强调的是党对国有企业的政治领导，其实现方式是由党组织选派党的干部直接执掌国有企业的领导权。这种经营者选任的标准主要有两个方面：被选派者（干部）对选派者（党组织）的政治忠诚和被选派者的履职才能。

这种靠委派干部来实现的政治领导方式起源于革命战争环境，它在那种环境和条件下是行之有效的。因为战争条件下，目标明确，能打胜仗、能不折不扣地执行好上级指令就是胜任的干部。更重要的是，在革命战争时期和建立全国政权的过程中，阶级斗争严酷激烈，敌我势力犬牙交织，明争暗斗，党外民众在理解和认同党的纲领、路线上水平不高，差异极大。党对任何领域和事业的掌控只能依重党内成员，不可能过多地依靠党外人士。因而，将在政治上高度忠诚且具备必要领导才能的党员干部委派到各种领导岗位上去，就成为那种条件下党的政治路线和战略方针得以有效贯彻的决定性条件。毛泽东的著名论断，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[2]，就是对那种现实必要性的经典概括。同时，在革命战争时期，全党上下政治目标高度一致，党员个人几乎没有组织目标之外的个人目标，因而党员干部几乎可以无条件地坚决执行上级指令，全力完成组织分配的各种任务。

但在和平建设年代，尤其是在改革开放的新时期，这样的政治领导方式开始显出难以适应的一面。因为，在改革开放、发展社会主义市场经济的条件下，为了调动各方的经济建设积极性，党在社会治理上强调放权让利，承认和维护个体利益的正当性，从而党员的个人利益与组织的整体利益之间出现差异甚至矛盾。随着改革的深入和市场经济体制的逐步形成，整个社会中的利益格局日趋多元化，部门、地方、企业、个人的本位利益日渐凸显，革命时期那种上下目标高度一致的利益格局不复存在。在这样的情况下，个人执行上级指令的内在动力会受到其个体利益追求的干扰，在个体利益与党和国家的整体利益之间如何实现兼容，就成为一个无法回避的现实问题。在缺乏恰当的利益兼容机制时，即使是党员干部，也会有意无意地倾向于自身利益。由此，党内干部中的代理问题日益显现，靠党员干部的个人忠诚来保证党的路线得以贯彻的政治领导方式，开始受到挑战。

在现代公司制企业中，克服经营者代理问题的途径是建立法治化的公司治理结构。这套制度不出自任何个人的突发奇想，也不基于思辨性的理论推导，而是源于诸发达市场经济体中股份制企业的数百年实践。在这套制度中，出资者对股份制企业的掌控主要不是通过委派“自己人”去掌权的方式来实现，而是通过建立约束企业经营者的制度规范来实现。只要这套制度规范有效，出资者利益和经营者利益就能恰当兼容，从而任何人只要进入了这个系统，都会受到基于出资者利益的评价和筛选。无论谁作为经营者进入企业掌权，其谋取自身利益最大化的途径只能是维护和增进出资者利益。这套制度将围绕维护和增进出资者利益这一核心目标选贤任能，造成能者进、庸者退的组织效应，而企业经营者个人的政治身份或派别归属则变得无关紧要。

与之相比，现行的国企高管选任机制将个人的政治身份作为选任的首要条件，显著限制了国企高管的选拔范围，也排斥了公开、公平的竞争，还难以化解行政性隶属关系中上下级之间的信息不对称问题。这决定了在现行的国企干部管理体制下，很难消除国企领导人中的代理问题。它使得国有企业的上级主管部门在监控和激励国企高管上，总是显得力不从心，因而不得不深度介入国有企业的日常运营决策，以防止国企领导人的机会主义倾向。这本身就说明，在新的历史时期，现行的国有企业高管选任方式已难以保证党和国家对国有企业的政治领导，依托干部委任制的国企高管选任方式，须及时转向依托市场竞争的职业经理人聘用制。

手段服从于目的，手段也影响着目的。在发展社会主义市场经济的大背景下，保证国企高管有效履行国企使命的前提条件，已不是国企高管的党员干部身份，而是法治化的公司治理结构和有效的市场竞争。为切实推进国有资产管理体制改革，完成中共十八届三中全会在这方面提出的改革任务，关键在国企高管的选聘和监督上转换思维方式，从传统的“干部决定一切”思维转向“规则决定一切”思维。

参考文献：

[2]毛泽东.中国共产党在民族战争中的地位.毛泽东选集（合订一卷本）.北京：人民出版社，1967.