我国宗教财产的归属与监管问题探讨

一、我国宗教财产的社会团体归属学说及其反思

有关宗教财产的所有权归属问题是宗教立法的基本问题。考察20 世纪中国在涉及宗教财产所有权归属问题上的一系列重要立法实践以及当时社会上涌动的宗教财产保护运动潮流可得知，以宗教财产归属于社会团体所有的学说影响较为深远。尽管宗教财产的社会团体归属学说得到了《民法通则》的承认，但该学说在我国长期的司法实践中存在着争议，并未得到严格落实与适用，大量寺庙道观的财产所有权归属问题仍然悬而未决。

我国宗教财产社会团体归属学说的缘由

宗教财产的概念主要应用于法学理论研究，我国《民法通则》采用的表述是宗教团体的合法财产。将宗教财产的所有权归之于社会团体的缘由在于，清末明初佛教界所经历的规模巨大、历时持久、无比粗暴的庙产征用运动。当时的佛教界为了保护宗教财产免受政府的征用和侵占，就以整个佛教社团的名义对全部佛教的寺庙财产主张所有权。正由于此，揭开了宗教财产的社会团体归属学说的序幕。清朝末年，清政府实行新政，在全国各地开办新式学堂。由于清政府财政匮乏，兴办新式学堂面临资金不足的困境，于是一些朝廷官员建议征用全国的寺庙道观用于办学，以缓和政府财政支出的拮据，该主张得到了光绪皇帝的谕旨支持。这就是所谓的庙产兴学政策。民国初，该项政策继续实施且方法也更加激进，甚至派军警直接强行侵占一些寺庙。南京国民政府成立后，社会上还有庙产兴学事件的发生。在推行庙产兴学政策期间，宗教财产被大规模地强制征用，宗教界为了维持生存，便采取反抗政府的强制征用行为的对策，如成立全国性的宗教团体组织，要求政府保护宗教财产并支持开展宗教事业。

在此过程中，政府逐渐出台了针对我国宗教寺庙财产的一些立法文件。北洋政府于1913 年6 月颁布了《寺院管理暂行规则》，其中规定寺院财产要以管理为中心，维持寺院财产的宗教使用目的。1915 年8 月，袁世凯政府发布总统令宣布寺庙财产其所有权未经让与以前，当然属诸寺庙。同年10 月颁布的《管理寺庙条例》未对寺庙所有权归属问题进行规范。南京国民政府于1929 年颁布的《寺庙管理条例》也没有明确提及寺庙财产的所有权归属，但根据该条例的立法旨意可以得知，寺庙财产权归属于寺庙所有，寺庙管理权由主持享有。历时持久的庙产兴学风潮客观上推动了宗教界维护自身生存及加强支配宗教财产的权利主张，尤其是佛教界人士极力强调将佛教财产统一归属于佛教团体所有。宗教财产的社会团体归属学说影响较为深远。我国1986 年颁布的《民法通则》第七十七条规定了社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护，表明我国当时立法在社会团体财产权的名义下确立了宗教团体对宗教财产的所有权制度，宗教财产社会团体归属学说获得了法律的承认。

司法实践与《物权法》立法的回应态度

我国司法实践对宗教财产社会团体所有说的认识存在较大差异，尤其是对宗教团体概念的理解较为混乱，这就造成宗教财产社会团体所有ถ说在司法实践中缺乏可执行性，导致立法和司法的严重脱节。首先，司法机关在民事诉讼案件中对宗教团体含义的理解有严重分歧，有两种观点比较典∞型。一种司法裁判观点认为，宗教团体是指宗教协会。在张新科等与中国嵩山老君洞民主管理委员会物权纠纷上诉案中，法院认为道观内的观音殿和伙房大都是由群众捐献而建造，其房屋的性质应属公共财产，其产权应归宗教团体与道教协会所有。但是具体是指哪一级的宗教协会拥有对宗教财产的所有权，司法实践也存在不一致的认识。1981 年1 月27 日最高人民法院、国务院宗教事务局联合发布的《关于寺庙、道观房屋产权归属问题的复函》认同寺庙、道观等房屋产权归属于宗教团体与市宗教协会，但是在1992 年最高人民法院发布的《关于庐江县城关供销社诉庐江县佛教协会房产纠纷案的函》中又认同所争议的宗教财产应归属于县宗教协会。所以，尽管有司法机关认同宗教团体是指宗教协会，但具体是指哪一级的宗教协会仍存在不一致的认识。

另一种司法裁判观点认为，宗教团体是指寺庙道观本身。在何树碧诉成都昭觉寺等人身损害赔偿纠纷案中，一、二审法院均认为昭觉寺作为社会团体组织，对其管理的寺庙内的游客应尽到合理限度的安全保障义务。该案中，寺院被认定为社会团体组织，在社会团体附属下的宗教团体模式中，寺院就被视为宗教团体。其次，司法实践对宗教团体合法财产所指的权利类型和权利内容的认识不够到位。《民法通则》所指的合法财产概念较为模糊，具体是指所有权抑或其他的民事权利无从得知。司法实践倾向于将合法财产理解为所有权类型，但是由于没有能够充分考虑到宗教财产的特殊性，因而也就出现了无法有效处理何种主体拥有权利以及如何使用、处分宗教财产的司法难ท题。再次，司法实践对于宗教财产纠纷中的诉讼主体地位也存在不一致的认识。大多数法院将寺庙道观本身作为案件诉讼的当事人，也有法院将宗教财产的管理组织 作为诉讼案件的当事人，但很少有法院直接将宗教协会作为案件诉讼当事人。由此可见，司法实践倾向于将寺庙道观本身作为诉讼的主体。我国宗教财产的立法现状亟须改进。

2007 年3月16 日，理论界和实务界翘首企盼的《物权法》正式得以通过，然而这部作为专门规范国家财产、集体财产和私人财产的基本财产法却没有规范宗教财产的内容，立法机关似乎是有意回避宗教财产的规制。实际上，在《物权法》起草的过程中，梁慧星和王利明分别主持起草的物权法建议稿中均主张专门设立宗教财产归属的内容，且一致认为现有的宗教财产登记及所有权归属的规范不科学、不合理、不合情。然而，立法机关对宗教财产的规范持沉默态度，导致在《物权法》上宗教财产归属规范的立法空缺。这也说明我国对有关宗教财产的归属理论研究还不够成熟，未来有关宗教财产的立法规制任重而道远♛。

二、我国宗教财产的目的性功用及监管缺陷

我国宗教财产的目的性功用

在公产法视角下将宗教财产定位为一种特殊的公用财产，既符合宗教财产的公共利益性质，也符合宗教财产的使用制度构造。宗教财产在本质上区别于私人财产，宗教财产所有权不能像私人财产所有权那样拥有能够任意处分财产的自由。宗教财产被赋予了更多积极的公益使用目的，如发展宗教事业、发扬宗教精神、传播宗教文化等。因此，研究宗教财产的目的性功用比单纯定位宗教财产的归属问题更具有现实意义。宗教财产的目的性功用主要表现在三个方面:宗教性、公益性和公用性。首先，宗教财产的目的性功用应当具有宗教性。宗教性功用反映出宗教财产的本质，即宗教财产必须为了宗教性目的而使用，不得违反这一目的而进行其他的非宗教性使用，更不得以宗教财产来进行非法商业投资营利行为。其次，宗教财产的目的性功用应当具有公益性。公益性功用表现出宗教财产所具备的社会责任及社会贡献，主要包括使用宗教财产开展公益和慈善事业。在我国大陆地区，政府鼓励佛教寺院根据自身情况开展教育、医疗等公益性慈善事业。我国台湾地区则直接规定举办慈善公益事业是寺院的一项法定义务。第三，宗教财产的目的性功用还应当具有公用性。所谓公用性，是指宗教财产应被用来提供给特定人员和不特定人员使用，例如为信教群众提供宗教活动场所，以满足其拜佛祭祀的心灵需求和使其获取精神力量的支持。

为保障宗教财产的目的性功用得以实现以及防止宗教财产的滥用和流失，我国2005 年3 月实施的《宗教事务条例》规定了一系列制度以限制宗教财产的非正当性使用。第一，禁止使用宗教财产从事商业行为。《宗教事务条例》第三十二条明确规定禁止将用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房进行转让、抵押或实物投资。第二，监督宗教财产收支制度。《宗教事务条例》第三十六条规定了行政监督和信教公民监督，监督范围包括财务收支情况和接受、使用捐赠情况。第三，剩余宗教财产合乎宗旨使用制度。《宗教事务条例》第三十七条规定了宗教团体、宗教活动场所被注销或被终止的，经清算后剩余的宗教财产应当用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的事业。

我国宗教财产的监管缺陷

宗教财产作为发展宗教事业的物质基础，如何保障其合理使用，对促进宗教良性发展、维护捐赠者权益以构建和谐的宗教关系具有重大意义。但囿于我国宗教财产监管理念尚待改进、宗教财产立法规制存有缺漏以及宗教团体 内部的管理机制不够健全等原因，一些寺院的财物依然由少数教职人员掌控，导致挪用、侵占宗教财产的不良现象时有发生。因此，我国宗教财产的监管问题应给予足够重视。第一，宗教财产的传统监管理念亟待改进。长期以来，我国宗教管理政策强调要抵制境外分裂势力的渗透，将稳定作为核心工作。在具体推行宗教事业发展的过程中，难免产生强调稳定的绝对化倾向。应当说，在特定时期维护宗教稳定是符合我国实际情况和需要的，但是过于注重稳定很有可能会影响到与其他工作的平衡。随着一些寺院的财产数量逐年增加，而与之相配套的财产监管机制并没有建立起来，这就会导致部分教职人员利用自己的职务之便乘机敛财，从而造成宗教财产的滥用和流失。

因此，仅强调宗教稳定目的而忽略宗教财产监管的理念是亟须改进的。第二，宗教财产的监管立法存在缺漏。《民法通则》第七十七条仅规定宗教团体的合法财✌产受法律保护，但具体如何保护与监管宗教财产，并没有可操作性的法律依据。尽管《宗教事务条例》专设一章宗教财产，但是对宗教财产的监管也欠缺有效的具体规范。该条例第三十二条规定了宗教财产不得以转让、抵押和实物投资等市场化方式转移，但却没有禁止以善意取得、时效取得、强制执行等非市场化方式转移宗教财产。该条例第三十六条虽规定了宗教财产的外部监督，包括行政监督和信教公民监督，但缺少具有可执行性的具体监督措施。另外，监督的内容限于财务收支情况和接受、使用捐赠情况，对于重要宗教财产的维修、维护等情况欠缺具体规范内容。更重要的是，对于宗教团体 违反财务收支公开义务应负担何种法律责任，该条例也欠缺规范。

三、我国宗教财产监管的制度构建

针对宗教财产监管的规制模式，有两种路径可供选择: 一种是构建统一的宗教财产监管体制; 另一种是按照不同宗教的特点设立特别的宗教财产监管体制。笔者认为，我国未来的宗教财产监管体制应当遵循《宗教事务条例》所构造的统一宗教财产法框架，将我国大陆地区所有的宗教，包括本土宗教和传来宗教，均纳入宗教财产的监管体制之中。当然，在对不同种类的宗教进行财产监管时，可以根据其历史传统、宗教教义等特殊情况适当进行调整。在采取统一的宗教财产监管模式下，应革新宗教财产的监管理念，完善宗教财产内部监管和外部监管的具体制度构造，并明确违反宗教财产目的性功用的主体责任。

强化目的性功用的监管理念

在宗教财产的监管理念上，应强化宗教财产的目的性功用，注重实现宗教财产的宗教性、公益性、公用性使用目的。宗教财产的社会团体归属学说过分强调宗教财产归属的终极意义，却往往容易忽略宗教财产的目的性功用。实际上，就宗教财产而言，注重如何保障财产的目的性功用远比过分单纯强调财产的归属本身更有价值。因此，在我国宗教财产的监管理念上，应当摒弃传统民法的所有权归属理论，将宗教财产的规范重心放在如何保障实现宗教财产的使用者群体对宗教财产的有益性使用之上，以使得这些财产能在符合宗教公共场所设置的目的范围内得以利用。

设立以宗教财产监察人为核心的内部监管机制

在宗教财产的内部监管机制上，应设立专门的宗教财产监察人制度，以监督对宗教财产的使用行为。宗教财产监察人作为宗教团体 的内部机构，能够较为直接、便捷地掌握宗教财产的使用信息，及时发现违反宗教目的性功用的使用行为并提出监督意见。另外，为了更好地发挥宗教财产监察人的监督效果，可赋予其能够以自己的名义针对严重违反宗教目的性功用的行为直接提起诉讼的资格。宗教财产监察人也可以有效监督宗教团体 定期开展慈善公益事业，促进宗教团体 更好地实现其所负担的社会责任，从而树立起宗教团体 良好的外部形象。此外，还应当加强健全宗教财务管理制度方面的建设，严格编制和执行宗教财务预算，科学、规范地管理宗教财产，避免宗教财产遭受不法侵占以及其他不理性的财务支出。

四、结语

总的来看，在我国，保障实现宗教财产的目的性功用比单纯定位宗教财产的归属更具有现实意义。在进行宗教财产的立法规制时，应采取统一的宗教财产监管模式，强化目的性功用的宗教财产监管理念。在具体制度构造上，首先，应设立以宗教财产监察人为核心的内部监管机制，并完善宗教财务管理制度; 其次，应形成行政监督和社会监督相协调的外部监督机制，一方面赋予宗教事务主管机关积极主动的监督权能，另一方面赋予信教公民以及其他的民间团体对宗教财产的监督权能; 最后，还应规定宗教财产管理人的法定信息公开义务，并明确违反宗教财产目的性功用的主体法律责任。