我国关于空间碎片立法的思考

在我国，空间碎片的概念还只在相关专业的人群中使用，不被普通民众所熟知。然而，自第一颗人造卫星在1957年发射以来，空间碎片的总数竟然己超过4000万，它们不仅成为污染空间环境的主要来源，还对各类在轨航天器构成直接而严重的威胁，同时，一旦空间碎片闯入大气层，无疑会对地面的一切安全构成严重的威胁，而核动力航天器坠落时，由于大面积散播一些放射性的物质，将对地面环境的化学污染和放射性的污染造成非常严重的后果。因为清除己有空间碎片既不经济也不现实，所以现有的方法一般是利用钝化、离轨等方法进行碎片的减缓。空间碎片的相关立法在国际上一直进展缓慢，没有一部相关的单行法规出现，中国在这方面基本处于空白状态。

一、空间碎片的定义

空间碎片的定义在国际上曾多次给出，但至今未能统一。2002年时，机构间空间碎片协调委员会给出的定义如下:空间碎片，是指处在各类轨道上或重返大气层的人造物体，包括该人造物体的各类残片和器件，并且己经丧失功效。因为被定义的对象本身是技术产物，而且其适用范围仍不断变化，所以无形中增加了从法律角度来定义的难度。同时，定义的困难也体现出科技立法中从概念到具体法条的技术性和法律性的协调上。空间碎片的定义还牵连到各国的相关权责，想要在各国的协商下统一定义势必很难。

二、国际空间碎片立法概况

国际文ฐ约及各国空间立法概况

国际上，相关的空间立法公约共有4项:《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵守原则的条约》、《空间物体所造成损害的国际责任公约》、《关于登记射人外层空间物体的公约》和《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》。这些条约都没有出现空间碎片的相关规定，导致只能适当引申和微扩解释相关的条款，在空间碎片问题的各类研究中更是如此。除此之外，《机构间空间碎片协调委员会减缓指南》及联合国外❥空委的《空间碎片减缓指南》是两项专门针对空间碎片的国际文件。

《IADC减缓指南》作为世界上首部专项针对空间碎片的国际性文件，是一些国际上主要的空间国家进行协商的阶段性成果。该指南规定了适用情况、空间碎片的定义、减缓的具体要求和措施等，也包括了如何限制正常工作期间释放碎片、如何使航天器在轨解体的可能性达到最小化、如何在具体的空间任务完成后进行处置、如何防止各类在轨碰撞等。其内容侧重表现空间碎片的技术问题，完全不具备法律束缚力，也不属于国际条约，但是，各国在进行空间活动时都应该充分重视该指南的内容，包括了该国应该承担对本国私人的空间活动造成不良后果而必须担负的责任。实践证明，该指南在具体实施的过程中，发挥出比各类相关联合国的公约更令人满意的效果，这一点应该引起足够的重视。

《空间碎片减缓指南》的实施实质上依靠国家体制，尚未形成国际法的应有约束力。特殊情况下，可不执行个中准则或关联内容。该指南采取的是自愿举措原则，各国通过相应体制确保空间碎片缓减成为可能，并最大可能地执行相关规则，因此规则一定要切实可行。该指南是联合国第一个关于空间碎片的法律文件，如果以习惯法形式出现，经一段时间的实践，将有可能对各国产生约束力，有效地影响各国进行空间碎片的立法。

在各种所谓的国内空间法中，可以发现零星规定空间碎片字样，却未形成独立法律。其立法的具体形式体现在:有的建立了空间的基本法律制度，对空间活动进行总体指导，常以空间活动法或航天法命名，如美国《航空航天法》、《俄罗斯空间活动法》;有的只是专门法律，主要用于制定空间活动特定事项;有的是以国内的相关管理机构的管理活动制定的法律，多为组织法，例如《加拿大空间局法》;有的将之转为国内法律，主要为了实施有关的国际条约而订立。

俄罗斯的空间立法体系

在当前世界各国的国家空间立法实践中，以俄罗斯为代表的母法主导模式具有一定的代表性。其最大特点在于▼，《空间活动法》作为综合性的母法，其实从根本上规范了一个国家整体的空间立法体系，母法制订以后的整个立法过程仅仅是对原有的母法进行完善和具体化。该国根据《空间活动法》出台了一些具体的指导规范，其中涵盖对应调整空间碎片减缓问题，即《空间碎片减缓标准》。可以说，类似的规范性文件都属于基本法中各类条款的具体细化和集中深化，在空间碎片减缓工作中起到实际调整作用。另外，俄罗斯还相应制定了本国的空间政策，作为科技政策的一种，起到了关键性的作用，使得空间立法能顺利进行。

不过，俄罗斯的模式的缺陷是明显的:母法其实极大地压制了空间法的未来发展领域和可能，空间事业无法进行所谓的预测，那么，在这样的固定框架内，相关的立法活动必然会遭受各类限制，这样将十分不利于国内空间立法活动的快速推进。

三、中国空间碎片立法路径

中国空间立法及空间碎片立法现状

长期以来，我国在空间立法方面缺乏完善的立法体系，对于空间碎片的立法更是一片空白，而且存在的问题较多，突出表现在以下三个方面:

第一，我国建立一些了部门规章，如《空间物体登记管理办法》、《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》和《2006至2020年空间碎片行动计划发展纲要》。前两者是中国目前仅有的空间立法规章，没有空间碎片的立法文件。中国制定《空间法》作为开发利用外层空间所有行为的母法的许多条件尚不成熟，比如相关管理体制和行为规则处于变动中，这无疑让我国空间立法的法律位阶不高，无法为空间碎片的防治提供足够的力度，更不可能近期内形成一套国内空间立法的完整体系。

第二，上述规章均在空间碎片方面存在明显漏洞。要防治空间碎片，必须进一步加强各类空间物体的管理，相应文件仅是《空间物体登记管理办法》，且未明确规定。《暂行办法》提出，各类民用航天器如果产生空间碎片，是需要提交材料的，但限制范围太窄。如果产生了空间碎片，并且造成了各种污染，这一过程的责任如何分担，没有明确规定，对于举证责任、承担方式更未提及。

第三，从现行空间立法体制来看，存在部门分割、协调不够的垢病。《空间物体登记管理办法》由国防科工委和外交部联合发布，《暂行办法》由国防科工委和国家航天局共同颁布，而在军用航天方面，国防科工委和总装备部也联合制定过一些条例。我国空间活动分军用部分和民用部分，很多国家部门都有相应的管理职权，军口有总装备部和国防科工委，民口涉及了外交部、发改委等。总体来说，我国在空间活动缺乏统一的国家层面的管理体制，又不存在明确的主管机关，导致了各部门缺乏应有的协同合作，进而使我国的空间立法无法有效推进，空间法律法规体系更不可能完善。

立法路径的选择和单行立法的设想

俄罗斯与中国的空间事业至始至终保持了战友般的亲密互动。不难发现，中国在过去的一系列空间研究和管理体制上完全向俄罗斯看齐，现在的空间各类应用和尝试的立法也受到俄罗斯的深远影响。或许可以说，基于国际空间法的现况，我国未来的空间立法，可以尝试用国家空间活动的全面母法作基础，配合各种专业性的航天立法形成我国的空间立法体系，这或许是我国比较适合的框架模式。从军事上说，两国的空间军事技术对口、空间军备的进出口都需要相似的法律背景做支撑;从立法模式上说，中国的现状和国情决定其适合俄罗斯的母法主导模式;从国家利益上说，加强和俄罗斯的战略伙伴关系十分重要。对于我国空间技术的发展而言，俄罗斯仍具有相当的价值，与俄罗斯在达成共识并处于同一战线，将有利于我国在相对安全的国际环境下加快空间技术的研发，以全面推进空天战略的发展。因此，可以确定我国以母法主导的空间立法模式，以及子母法交互并进的立法路径。

制定空间碎片管理的单行法规势在必行。国际空间碎片的管理一直都在推进，导致我国的空间碎片存在紧迫立法的需要。是否可以说，空间碎片和空间环境保护问题的单行立法己经可以进行尝试了呢?而且还可以明确空间碎片相关管理的责任部门，甚至尝试提高立法的法律位阶?事实上，我国暂不宜尝试制订此单行法，原因是:第一，从国际环境看，没有一个国家制订过相关单行法，而这些国家有的具备完善的空间立法体系，有的具备相关的空间基本法，都比中国起步早，也相对完善。这些国家在提及空间碎片时模糊其辞或只敲边鼓，很可能是因军事等原因要绕开法律责任。国际空间安全问题日益突出，很多，空间军事技术的发展不可避免会产生空间碎片，甚至故意。产生碎片。可见，中国暂不宜制定此单行法。第二，从国内实际看，军口的总装备部、国防科工委和民口的外交部、发改委等部门对空间活动相关方面都有管理职权，尝试通过打破各部门立法的分割现状，来确保空间碎片的单行法能从整体上实施管理，可能并不现实，涉及空间碎片管理的统一国家机制和牵头主管机关，比较复杂，可以说，从部门设置、人员使用、规章制定到合作机制都需要从全局考虑，谨思慎行。另外，仅为制订一部空间碎片的单行法而做此改变，是否有所值当，也待商榷。