关于实现贫困片区跨域扶贫治理的精准化路径研究

按照中央对扶贫工作的要求，到2020年，国内生产总值和城乡居民人均收入要比2010年翻一番，贫困县要全部摘帽。对于昭通市而言，地处乌蒙贫困片区，辖内十县一区就有十个国家级贫困县（区），扶贫开发工作任重道远。为有效解决昭通市贫困问题，本文提出精准化跨域扶贫治理模式，并就相关问题和环节进行探讨，以供有关部门和研究人员参考。

【关键词】扶贫开发 精准化 跨域 财政 金融

一、昭通市扶贫工作基本情况

昭通市是乌蒙山贫困片区腹地，是云南省贫困面最大、贫困人口最多的地区，贫困程度深、基础薄弱、发展条件差、产业滞后。自“十二五”以来，昭通扶贫工作取得了一定的成效，解决了61.13万贫困人口温饱问题，贫困发生率从37.5%降到25.71%，但仍高于全国平均水平；农村居民人均可支配收入从4075元增加到6497元，仍低于全国平均水平，也低于全省平均水平。笔者认为：要加快做好乌蒙片区扶贫工作，只能将“输血”式扶贫改变为“造血”式扶贫，将贫困人口的减少与区域发展、社会进步统筹兼顾，以精准化的跨域扶贫治理解决贫困问题。

二、贫困片区精准化跨域治理模式的需求与现实意义

（一）资源规模化需求

昭通市在自然地理上以高原、群山为主，夹杂少数民族聚居区与革命老区，人均可利用✯资源缺乏，如人均耕地严重不足、生计资本极度缺乏。资源缺乏型贫困在单个或少数几个县域内依靠传统经济项目带动劳动报酬率和常规资金利用增加农民收入的扶贫路径难以持续，这就要求贫困地区突破现行行政藩篱束缚，实行区域互动，统筹发展，实现资源的综合开发与规模利用，保证区域扶贫发展的能力聚集。

（二）扶贫对象精准化需求

随着户籍制度改革、劳动力流动，贫困人群分散化已成主要趋势，在分布上逐步退缩到村、乡、县、市甚至省的边界结合部，在偏远的村落或者在成片状、成特殊经济地理带状分布的行政毗邻区域上存在。对此，扶贫措施必须以扶贫对象的精准化为前提，在政策配套上点面结合，保障扶贫效果的最优化。

（三）公共服务和社会事业统筹化需求

乌蒙片区地域偏远、交通闭塞、人均可利用资源匮乏、生态环境恶劣等一定程度导致公共服务和社会事业欠缺等社会问题，进而导致可持续发展能力不足；落后的社会经济现状又制约自然条件的改善和利用。公共服务具有很强的外部性，需要区域统筹规划以实现外部性的内部化，避免“公地悲剧”，从而实现经济效益的最优。贫困片区公共服务和社会事业的投入与转移支付，具体操作要上升到区域发展战略层面上予以设计，进行整体规划、整合资源，才能有效跨域治理扶贫。

（四）跨域治理模式对于贫困片区社会经济的全面、协调、可持续发展具有很强的现实意义

一是有利于区域公共物品供给与服务质量的提高，满足社会多元化需求，引入多元竞争机制，克服公共物品和服务供给领域“政府”和“市场”的双重失灵；二是有利于贫困片区扶贫攻坚战略的全面深入推进，跨域治理模式的创新对贫困片区转变经济发展方式、调整产业结构、营造内生发展动力等都将产生巨大的推动作用；三是有利于贫困片区社会稳定和谐，跨域治理模式充分整合区域公益资金、市场资金，拓宽各项社会事业建设的资金渠道，完善公共服务体系，提升公共服务水平，促进和谐社会建设。

总之，结合乌蒙贫困片区实际，精准化的跨域治理模式是不二选择。

三、因地制宜、因时制宜，精准制定扶贫措施

财政扶贫具有政策性、直接性、一次性的、无偿性等特点，体现为“输血”；而金融扶贫采取有偿的资金投入方式，通过市场使金融机构实现提高贫困户生活水平与追求利润的统一，体现为“造血”。财政扶贫主要针对基础设施建设、社会事业建设和保障贫困户基本生活水平等基本问题，金融扶贫则更多地支持生产与再生产。扶贫的基础和深度更多取决于财政手段，而广度和实效更多取决于金融手段；所以，要从根本上解决贫困问题，财政和金融必须“两手都要抓，两手都要硬”。只有通过多渠道将农户从单个的、低效率的生产者改造成农村经营生产企业链条中的一环，将大量农民从低廉的农村土地中解放出来，将农村大量廉价资产转化为高价值的生产资本，为农村生产和扩大再生产注入新活力，才能更有效地激发农村、农户脱贫致富的内生发展动力。

（一）精准化跨域治理模式基础工作

基础工作是精准化跨域治理模式的初始环节，直接影响财政扶贫和金融扶贫的效果，尤其是扶贫对象的识别要精准。按照分级负责、精准识别、动态管理的原则，在区域内参照发展程度，分批、分块进行科学调查摸底和群众民主评议，以“贫困区域――贫困村――贫困户”的顺序逐步细化扶贫对象，逐个建档立卡，构建精准扶贫信息网络管理系统，进行动态管理，允许扶贫对象有进有出，为精准化跨域治理提供真实数据，避免随意扶贫、乱扶贫、扶假贫的现象。

（二）财政扶贫的精准化

财政扶贫资金要实行区域统筹、精准投放，调整资金结构，优先加强基础设施建设，着重加强“科教文卫”事业建设，注重事后考核。资金使用要严格明确使用范围，严格控制使用规模。

财政扶贫精准化需要正确处理好四个关系：

一是正确处理好生产与生活、生存与发展的关系，直接补贴、财政贴息等专项资金的建立应结合实际体现多样化，以适应不同地区。乌蒙片区社会经济条件参差不齐，各地贫困属性不尽相同：对特困地区应着力解决贫困人口的基本生活问题，资金使用以解决低保、人畜饮水、改造土地、支持发展种植业和养殖业为主。对于一般贫困地区，重点是解决经济发展制约因素和改善经济发展条件，资金使用应坚持集中财力办大事的原则，以少量财政资金撬动大量金融资源和社会公益资源，办好龙头支柱产业，增强辐射和示范作用。

二是正确处理好政策扶贫与财力扶贫的关系，实现消除贫困由外部扶贫向内部脱贫转变。一般地，国家财力投入往往只能解决贫困地区某些问题或一定时期内的困难，而不能解决贫困地区所有问题；政策扶贫具有受惠面广、机会均等特点，有利于调动贫困地区发展经济的积极性，便于促使扶贫工作从外部扶贫转向内部脱贫。并且，财力投入往往容易使受援地区形成“越扶越贫”的恶性循环。从本质上看，脱贫致富最终取决于经济发展。国家对贫困地区给予政策倾斜，充分发挥财政资金的杠杆作用，要比单纯增加财力投入的效果好得多。同时，要做到“扶上马，送一程”，摘帽不摘政策，有效避免返贫。 三是正确处理好地区差异与发展速度的关系，注重调整区域发展政策。在趋同的经济发展目标下，充分尊重地区差异，因地制宜，因时制宜，因人施策，因户施策，打造多元化的经济增长极，将经济增长调控在合理的区间内，切忌片面追求速度，避免出现重复建设、过度发展低效耗能企业和产能过剩企业等情况。

四是正确处理好短期发展和长期发展的关系，落实可持续发展的要求。扶贫开发工作既要在短期内解决一些迫切问题，让贫困户享受到实实在在的好处，对未来发展充满信心；又要有目标明确、措施到位的长远规划，才能彻底地消除贫困。结合昭通市实际，有关部门在制定扶贫措施时，体现短期经济效益的某些政策和体现长期效益的科教文卫建设都不可偏废，短期与长期要统筹发展，以扶智促扶贫，以健康保发展，才能提供生产和扩大再生产的必要条件。

（三）金融扶贫的精准化

一是目标设置要精准化。贫困地区受人才缺乏、农民金融意识淡薄等因素制约，金融扶贫存在不良资产居高不下、贷款资金用途不明等风险。在推动金融扶贫时要遵循“先试点、先易后难”的原则，逐步推进，把政策指导与市场相结合，以财政性资金作为支撑点，健全激励约束机制，调动和激发农村金融市场主体的积卐极性和创造性，在风险可控的前提下，增加信贷投放。同时，构建符合贫困片区资金需求的融资平台，改善贫困地区的金融环境，建立长效机制，增加贫困村金融供给，逐步解决贫困片区发展中的资金问题。可引导、鼓励涉农金融机构建立扶贫金融事业部，把扶贫开发金融服务工作与一般的商业化经营区别开来，允许有稳定还款来源的扶贫项目采用过桥贷款等方式，撬动信贷资金投入。

二是扶持对象的选择要精准化。金融扶贫不是无偿的慈善事业，从本质上讲是带有政策性色彩的商业行为，应遵循金融的客观规律，要考虑到一定的风险底线。扶贫对象的选择不能按照无偿财政拨付和社会捐赠的分配方式选择贷款农户，金融扶贫的扶持对象必须满足：诚信意识强，生产能力强，增收致富能力强，生产经营能力可持续，发展愿望强，产业的市场前景好，示范效应强，有较为成熟的上、下游交易对手，辐射带动效应强等。综合来看，金融扶贫最佳选择是已有一定生产规模的、符合当地特色的、有市场的涉农企业或者专业合作社。

三是金融扶贫模式设计要精准化。贫困属性的差异会导致对贷款等金融扶持的需求、期限、额度的不同。金融扶贫必须杜绝“漫灌式”，只能采用精准化的“滴灌式”，以实体支撑金融，以金融反哺实体。要根据当地特色和农户的贫困属性、发展意愿、发展能力等设计创新型的、切实的扶贫方案，创新担保方式，探索有效的风险分担方式，引进农业保险产品，完善风险对冲机制，实现财政、金融、公益资金的良性互动和互补，充分满足农户对金融服务多样化的需求，充分与特色产业生产周期和农户经营特点相匹配。

（四）收入分配与再分配

乌蒙片区本土以传统农业为主，同时，许多青壮年劳动力外出务工，收入分配方式主要是按劳分配，再分配主要体现为转移支付。精准化的扶贫开发必须要制定切实可行的新型收入分配方式和再分配，才能由下而上保障扶贫的实效，也才能从根本上达成区域协调发展、地区凸显特色、产业链完善的目标。农村专业合作社和农村企业在尊重按劳分配的同时，应充分体现要素参与分配，尤其重视技术的占比。区域间的再分配应健全，社会福利、社会缴款、收入税等要兼顾公平和效率，避免出现马太效应。在区域范围内，应允许一部分地区、一部分人先发展起来，但又必须控制住基尼系数；引导先富带动后富，最终实现共同富裕，同时控制地区资源过分流向先富，避免出现新的两极分化。

总之，贫困片区精准化跨域治理模式实现的有效途径为：以基础工作为指引，结合地方实际，区域统筹制定精准化财政扶贫政策，引导、鼓励、支持金融机构出台精准化金融扶贫措施，落实到户；以财政资金解决特困地区农户基本生产、生活问题，撬动金融资本和社会公益资金，完善区域特色的产业链和价值链。

四、完善区域产业链和价值链

不论是财政扶贫还是金融扶贫，最终目的都 ツ是通过完善、更新贫困地区产业链来促进农户增收。为了节约财政资金、有效降低金融风险、避免低效重复建设，打造区域产业链和价值链必须注意以下几个方面。

（一）统筹规划区域发展战略，要体现差异化

较小范围内若出现多个同质化企业，则容易出现“谷贱伤农”现象，对当地农户收入造成二次伤害，严重打击生产积极性。对于企业经营和产业发展，差异化是精准化的必然要求。按照“十三五规划”，差异化能够促进信息技术向市场、设计、生产等环节渗透，推动生产方式向柔性、智能、精细转变，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向精细和高品质转变，推动制造业由生产型向生产服务型转变。

（二）认真做好调研工作，提高资源配置效率

在经济学意义上，企业生产成本最小化从个体经营来讲，必须满足每一价值单位投入的边际产出相等；利润最大化必须满足边际成本等于边际收益。对于区域发展而言，社会净效益的最大化必须满足社会边际成本等于社会边际收益。注重边际化的企业经营和区域发展是精准化的外延；同时，在边际化的前提下完善优质、成熟企业的上下游产业链是区域化的内涵。目前，乌蒙片区扶贫开发工作中存在既不注重企业资源配置效率，也不注重社会资源配置效率的现象，从而造成资源的浪费。在具体实践中，要认真调查扶贫产业优势，做好产品需求弹性测算等工作，把经济学和金融学的基本原理贯穿于扶贫开发工作中。要结合区位交通、资源禀赋、产业基础和人员素质等，发挥比较优势，优化区域特色布局，扶持特色产业发展，打造特色品牌，完善特色产业链和价值链。

（三）构建充分融入市场的、经营体系完善的、具有竞争力的产业链

借鉴国内外成功经验，某一地区在扶持多种产业共同发展的同时，要突出特定主产业；多种产业协调发展，层次分明，与周边地区产业形成互补优势。传统产业要充分吸收现代技术，以现代化金融促进发展新动力的培育，促进劳动力、웃土地、技术、管理等要素的优化配置，供给侧改革和需求侧改革并重，创造新供给，释放新需求。政府要引导、鼓励优质企业采取兼并、重组、租赁、股份合作、等形式壮大发展成龙头企业，要重视小微企业的良性发展和融资需求，要着力解决农村生计资本的转换问题；同时，推动商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系的构建和完善，着力发展普惠金融，降低融资成本，以金融手段促进农业生产结构和区域布局的优化，构建差异化、多层次、一体化的产业链，以现代工业反哺现代农业，以绿色城市支持新农村，提高经济实体的总体规模效益。 五、关于生计资本转换的思考

人类所有的活动都是为了生产和交换，活动中花费时间与精力创造出来的所有资本形式都是为了发展出可以在未来增加收益的资本。对于贫困地区，要发展生产力，改善生产关系，就必须重视生计资本的转换问题。生计资本包括功能相互依附的五种资本――自然资本、物质资本、人力资本、金融资本与社会资本。通过积累形成的生计资本存量是扩大再生产的先决条件。就目前来看，生计资本转换的不畅通严重制约了扶贫开发工作的进程。毋庸置疑，完善农村金融市场，以消费促增长，城乡发展一体化，城乡要素平等交换，培育特色城镇等增强农村内生发展动力等迫切而棘手的问题，其瓶颈都主要归结于生计资本转换。结合昭通市实际，生计资本转换要着重对待以下几个方面。

（一）移民搬迁工作

昭通市部分贫困地区生态脆弱，抗自然灾害能力差，优质资源稀缺，先天条件不足，恰当的移民搬迁政策是目前比较可取的扶贫开发方式。应结合实际，同时采用“内部消化型”和跨区域的“外部支持型”搬迁方式，既减少社会动荡，也兼顾到搬迁效果。“外部支持型”要特别重视跨域的要求，在更广阔范围内统筹开展移民集中安置点的布局，使环境资源承载力保持较为合理水平，更好地落实有土安置或有业安置。

（二）重视科技发展

索洛增长模型Y=A×F（K，L）较为清晰地反映了经济增长的渠道，其中，K为资本，L为劳动，A为技术水平。昭通市地理环境复杂，金融体系不完善，人均资本非常少；科教文卫事业滞后，劳动力水平低，劳动效率较低，对外来劳动力的吸引有限。所以，引进、应用、发展技术应成为昭通市发展的必由之路和根本举措。结合昭通特色农副产品种类较多的特点，可借鉴其他地区优秀经验，实施电商扶贫工程，加快贫困地区物流配送体系建设，支持有条件的电商企业拓展本土业务，加强农副产品网上销售平台建设，加强贫困地区电商从业人员培训，支持农副产品企业与专业合作社开设网店，并给予相应的政策优惠和资金补助。扶贫开发工作可以吸收并运用“互联网+”概念，既外部资源吸引进来，又将本土资源推销出去，同时在生产端和交换端实现与外部经济的接轨和发展的智能化、一ป体化。

（三）健全农村土地流转机制

要将农民从低廉的农村土地上解放出来，要将低价值的农村资产转换为高价值的生产资本，要实现城乡要素平等交换，就必须做好农村的确权工作，必须在具体实践中明确农村土地的所有权、承包权、使用权，并在法律上予以承认和保护。在编制土地利用总体规划时要统筹考虑合理安排，彻底理顺农村土地经营权流转制度，依法鼓励多种形式的土地使用权流转，将农村闲置土地、经营管理不善、利用效益低的土地流转到土地经营大户手中，促进农业资源向优势的龙头企业聚集，而农户以土地使用权的形式入股参与农业产业化经营，连片开发土地资源，实现土地资源利用效益最大化，为大规模产业扶贫开发奠定基础。土地流转后，农民通过以下一种或几种具体方式参与农村产业链：以长用劳动工人身份，以临时劳动工人身份，以现金资本股东身份，以土地资本股东身份或以初级农产品销售者身份参与。

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