普惠金融视角下农民专业合作社融资问题研究

【摘 要】 农民专业合作社已成为我国农村开展规模经营的重要组织载体，成为构建新型农业经营的重要主体。近年来，农民专业合作社发展迅速，已成为解决“三农”问题的重要途径之一。但是农民专业合作社发展受到许多因素的制约，其中资金缺乏是其面临的最大瓶颈。文章从普惠金融视角出发，指出农民专业合作社是普惠金融服务的对象，介绍了普惠金融和农民合作社发展的现状，然后将不同部门出台的政策进行归纳，在此基础上分析了我国农民专业合作社在金融支持方面存在的问题，提出了加强合作社内部管理、加大金融机构资金支持等对策。

【关键~】 普惠金融； 农民专业合作社； 金融支持

【中图分类号】 F832.43 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）11-0038-05

一、引言

普惠金融来源于国际发展领域的金融实践，最早由联合国在2005小额信贷年时提出。其核心思想是立足机会平等和商业可持续性原则，能够以可负担成本，能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，主要任务是为贫困、低收入人口和小微企业等弱势群体提供包括信贷、保险等一系列金融产品和服务，普惠金融强调包容性和公平性[ 1 ]。传统的金融体系存在严重的金融排斥，即很多弱势群体被排斥在正规金融服务之外，没有获得公平参与发展的机会。为解决金融排斥问题，就要建立普惠性的金融服务体系，要为那些不能有效获得金融服务的群体提供服务，这就产生了普惠金融体系的概念。要树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念[ 2 ]。目前我国“三农”金融服务是农村普惠金融重要的任务之一，而农民专业合作社作为新型农业经营重要的主体和开展规模经营的重要组织载体，成为农村普惠金融的主要服务群体，对资金的需求较为迫切。由于农业具有弱质性、高风险低收益等特征导致其融资难、融资贵的问题。因此，农民专业合作社融资问题成为普惠金融服务对象的题中之义。

二、农民专业合作社的基本情况――从普惠金融视角下观察农民专业合作社融资的普惠性和创新性

（一）普惠金融的发展情况

经过多年的发展，我国普惠金融取得积极成果。从金融基础设施建设的角度体现如下：金融服务覆盖面逐步增大，截至2013年底，已覆盖全国24个省的乡镇基础金融服务，且全国近三分之二的行政村得到基础金融服务覆盖，县区保险分支机构、农村保险服务网点分别增至6.7万家和2.2万个，覆盖全部县域和大部分乡镇；新型金融组织迅速发展，截至2014年末，全国已组建小额贷款公司8 791家，村镇银行1 106家，同比分别增长12.14%和18.92%，贷款余额分别为9 420.38亿元和4 865亿元，同比分别增长15.01%和33.9%；农村支付体系不断完善，建立了各项惠农政策的银行账户服务体系和覆盖广大涉农金融机构的支付清算网络体系；征信体系建设规范发展，到2014年末，全国建立了信用档案农户约1.6亿，评定了1亿多信用农户，9 012万农户获得信贷支持，贷款余额为2.2万亿元；扩大了抵押物范围，截至2015年1月末，金融机构对林权、农村土地承包经营权和农村住房财产等抵押贷款余额分别为245亿元、772亿元和711亿元。

（二）农民专业合作社发展的基本状况

1.数量不断增加，质量有所提高

近年来，我国农民专业合作组织发展迅猛。2007年《农民专业合作社法》颁布实施后，加快了农民专业合作社的发展步伐，如表1所示，全国农民专业合作社从2007年到2015年增长了57倍，得到了持续快速的发展。截至2015年底，全国依法登记的农民专业合作社153.1万家，比上年底增长18.79%，实际入社农户10 090万户，约占全国农户总数的42%，较上年提高6.5个百分点。截至2015年底，共评出国家级农民合作社示范社7 000家，有力带动了当地经济的发展。

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2.分布领域广泛，并向深度拓展

农民专业合作社广泛分布在农、林、牧、副、渔业等各个行业，其中部分合作社已实现了跨县域、市域、省域的拓展，合作社的辐射带动能力不断增强。2014年底，在调查的农民专业合作社中，种植业合作社占比超一半以上，畜牧业、服务业、林业、渔业合作社数占合作社总数的比重分别为25.0%、8.2%、5.8%、3.5%。同时，合作社服务范围不断向深度拓展，由单一经营模式逐步向产加销一体化经营方向转变。其中，实行产加销一体化合作社占总数的一半以上，生产服务型合作社占合作社总数的28.0%，以购买、仓储、运销、加工和其他服务为主的合作社所占比重约为19%[ 3 ]。

3.经营发展模式不断创新

农民专业合作社不断创新经营模式，根据各地区各行业的具体实际，探索出了各种发展模式，主要包括“能人大户+合作社+基地+农户”模式、“政府部门+合作社+农户”模式、“龙头企业+合作社+农户”模式以及其他主体领办的合作社，2014年底，四种模式占合作社的比重分别为91.0%、1.6%、2.6%、4.8%。此外，河北省打造股份合作制模式，支持农户以土地承包经营权、大型农机具等入股合作社，形成“公司+合作社+农户”的利益联合体。

4.辐射带动作用持续增强

农民专业合作社通过采取多种合作形式，建立起利益共享、风险共担的发展方式。首先，农民专业合作社在推进农业改革中起到引领和支撑作用，带动更多的农户增加收入，促进农村的经济发展。其次，农民专业合作社发挥组织优势，创建利益共同体，积极引导贫困地区农民集中力量发展本地区特色产业，进一步带动一二三产业融合发展[ 4 ]。截至2014年底，纳入统计调查的农民专业合作社总数达113.8万个，农民专业合作社实有成员达5 593万个，通过合作社带动非入社成员6 542万户；农民专业合作社为成员提供的经营服务总值为10 110亿元，各类合作社经营收入和当年可分配盈余分别为5 135.6亿元、907.0亿元，平均每个合作社分别为45.1万元和8.0万元。 三、我国对农民专业合作社发展的政策支持――从普惠金融视角研究专业合作社融资的可能性和公平性

在构建和发展农村普惠金融体系的过程中，政府出台了一系列有利于普惠金融服务“三农”的措施，要在政策支持的基础上，走保本微利的可持续发展道路，从而为“三农”提供高效率、低成本的金融服务，体现普惠金融的公平性。

2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题意见的决定》正式提出：发展普惠金融，鼓励金融创新[ 5 ]。2014年国务院办公厅发布的《关于金融服务“三农”发展的若干意见》中明确提出大力发展农村普惠金融，推动农村基础金融服务全覆盖，加大力度进行金融扶贫，发挥好政策性金融、商业性金融和合作性金融的互补优势[ 6 ]。2016年国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016―2020年）》指出把发展普惠金融上升为国家级战略规划，确立了到2020年，要让小微企业、农民、城镇低收入人群等及时获取便捷安全、价格合理的金融服务，有效提高金融服务的覆盖率、可得性和满意度。

2015年农业部《关于进一步促进农民专业合作社健康发展的建议》提出：加大财税支持，完善农村金融体系，鼓励政策性金融机构加大对合作社等新型农业经营主体的支持等。为加大对农民专业合作社的信贷支持力度，中国农业银行修订完善了《中国农业银行农民专业合作社贷款管理办法》，提出：农行将从重点支持的国家级、省级示范社扩展到部分经营效益较好的市县级示范社，并且取消贷款额度上限，更好地满足合作社生产经营规模化、资金需求大额化等特点。2016年《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》提出：发展农村普惠金融，创新农村金融服务，鼓励金融机构与农民专业合作社等新型农业经营主体建立紧密合作关系，推广产业链金融模式。2016年的中央一号文件明确提出进一步发挥财政资金引导作用，加大金融对农民专业合作社的金融支持力度。2015年8月，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，赋予“两权”抵押融资功能，推进农村金融产品和服务方式创新，建立抵押物处置机制，盘活农村土地资产，激活农村金融[ 7 ]。

四、我国农民专业合作社融资存在的问题――从普惠金融视角审视农民专业合作社信贷的难以可得性和有效性

我国农村普惠金融体系是为⌘了在广大农村地区构建全面和适度竞争的金融服务体系，提供便捷安全、价格合理的金融服务。提高农村金融服务的普惠性，加大对合作社等弱势群体金融服务的全面性，实现包容性增长和可持续发展，需要了解影响信贷的因素。

（一）农民专业合作社内部治理结构不完善、经营风险较大

从内部治理结构来看：近年来，农民专业合作社的发展规模和经营能力有明显提高，但由于起步较晚、成立时间短等原因，发展并不成熟。一是由于受到文化素质和知识水平的限制，现有的组织机构不健全，利益联结机制不紧密，民主管理和财务管理制度不规范，分配和监督机制不完善。二是宽松的市场准入制度加速了其数量的扩张，“重数量轻质量”导致有的合作社规章制度形同虚设，借此套取国家补贴，形成“挂牌社”、“空壳社”，甚至有的合作社进行非法吸储，严重降低了合作社的整体信用水平。从风险角度来看：农民专业合作社经营的产业主要集中于种植业和畜牧业，具有高风险低收益的特性。一是自然灾害风险，农业仍然主要受自然条件的影响，如果出现异常气候和自然灾害，农民将会遭受巨大损失。二是市场风险，农产品具有生产周期长、储存和运输成本大以及农业生产具有盲目性的特点，导致农产品的供需经常不平衡，价格很容易受到市场的冲击，市场风险极大。金融机构是以盈利为目的，由于农民专业合作社高风险低收益特性，因而金融机构向合作社提供金融支持的动力不足。

（二）农民专业合作社缺乏有效的担保和抵押资产

金融机构发放贷款的要求是企业产权明晰、管理规范、有较强的盈利能力和偿还能力，而大部分农民专业合作社由于规模小、实力弱，大多缺乏可供抵押的优质资产。一是许多农民专业合作社的办公场所、营业场所都是租借的，只具有使用权，不符合金融机构抵押物的标准。二是农村产权流转市场发展滞后，土地承包经营权、林地承包权等资产缺乏统一的资产评估体系，产权不明晰，变现难度大，难以取得金融机构的信贷支持。目前，虽然允许农民可以通过“两权”抵押来进行融资，但存在一定的兑付风险，经常出现贷款人“跑路”、“毁约弃耕”、土地“非农化”与“非粮化”的现象，抵押物难以有效处置，抵押物处置机制待建立。三是农民专业合作社的出资形式不规范，且不需要验资，导致合作社财产的虚拟化，银社信息不对称，使得它难以获得商业银行贷款。此外，也难以得到关联企业和商业担保公司的担保，且商业性担保机构担保费率较高，也增加了融资成本。这些严重制约了金融机构对农民专业合作社的金融支持。

（三）农民专业合作社缺少必要的金融服务产品和服务方式

近些年，虽然对农民专业合作社在金融服务产品和服务方式上有所提高，但仍然难以满足合作社对金融服务产品和服务方式的需求。一是金融服务机构较少，融资渠道单一。整体来看，我国农村金融体系比较完善，但实际上存在的商业银行“不为”、政策性银行“不能”、邮政储蓄“分流”、农村信用合作社“有限”的诸多现实问题，农村金融机构存在非农化倾向，使农村金融体系的整体功能受到削弱，金融供给严重不足[ 8 ]。此外，国有商业银行在县、乡镇、村设立支行和网点较少，一个乡镇一个网点，难以满足农民对信贷的基本需求。总体来说，农民的储蓄存款远大于金融机构的信贷供给。二是贷款条件严格，难以满足需求。贷款利率水平较高，贷款期限不合理，贷款额度较少，难以满足农业生产周期和对大量资金的需求[ 9 ]。金融C构风险管理理念进一步加强，产生慎贷心理，在办理大额贷款时审批环节较多，手续繁杂。三是在金融产品、服务方式等方面都缺乏创新。提供的金融产品主要是存单质押、企业担保、农民联保贷款和农户小额贷款等传统信贷产品，金融产品的创新性、灵活性不足，难以满足农民对不同规模和不同方式的信贷资金需求。 （四）农民专业合作社的农业保险体系和风险补偿机制不完善

农业是弱质性产业，具有高风险低收益特征，农民专业合作社抗风险能力较弱，贷款无法偿还的风险ษ较大，因此，金融机构会向信用等级较好的合作社进行放贷，并要求有保险机构给予担保，而对于那些经济实力弱的合作社则不予涉足。在现实中，农业保险体系仍不完善。一是保费高，险种少。农业保险覆盖的范围较小，仍有一些重要的农业生产领域未纳入投น保范围。例如，2015年，河北省新增加了种植业地震责任险和奶牛养殖地震责任险。二是理赔难，效率低。由于农业保险损失的确定缺乏统一的标准，导致鉴定程序复杂和赔付金额难以确定。三是农业保险覆盖较为分散，单位价值小且赔付率大，使得农业保险业务往往处于保本经营甚至亏损状态。政府的有关部门没有制定具体的、操作性较强的风险补偿机制，因此，风险补偿机制缺失和不到位，增加了银行抵押贷款的后顾之忧，很大程度上制约了信贷的增长。

五、如何确保更好地为农民专业合作社提供融资――从普惠金融视角研究金融体系和农民专业合作社融资的可行性和包容性

提高农村金融的普惠性，实现对合作社的金融支持，需要提升专业合作社内部的经济实力，更重要的是加快农村金融产品和服务方式的创新，构建信用评价体系，提高信贷水平，完善农业保险和风险补偿机制，从而有利于其获得现代化金融服务的机会和权利。

（一）加强农民专业合作社的内部管理

农民专业合作社取得金融支持的前提条件是实现合作社内部的规范运营，增强自身实力。因此，需要从五个方面进行努力。一要规范农民专业合作社的经营行为。要按照《农民专业合作社法》和《合作社财务管理制度》进一步加强制度建设，完善组织机构，明确经营目标，明晰产权关系，健全财务管理制度等[ 10 ]，深入推进示范社创建行动，引导农民合作社规范化、实体化、规模化发展。二要鼓励发展股份合作，引导农户自愿将土地经营权、财政量化到户，资金、厂房、技术等要素入股合作社[ 11 ]，亩促进农业产加销紧密衔接，推进农业产业链整合和价值链提升，增强合作社的经济实力，拓宽合作社的融资渠道，降低金融机构的贷款风险。三要突出特色，加强品牌建设。农民专业合作社要依托本地区优势，大力发展特色农业，通过共同出资、共创品牌、共享利益等方式，创办一批管理民主、带动力强的农民专业合作社。四要加强监管。农民专业合作社的注册登记及运营要实行验资、年检制度。在开展信用合作时，必须经有关部门批准，严禁对外吸储放贷，严禁高息揽储。五要按照一定的比例加强自身的公共积累资金，用于合作社未来的经营发展，这样既减少了对外部资金的需求，也降低Ⓐ了筹资成本。同时要对入股的资金给予合理回报，调动社员的积极性和提升合作社的生命力，这有利于农民专业合作社更加容易获得发展中所需的金融支持。

（二）加快金融产品和服务方式创新步伐

实现农村普惠金融目标必须积极开展金融产品和服务方式的创新，扩大农村普惠金融的覆盖面，填补来自正规金融机构产生的金融排斥[ 12 ]。

金融机构要根据具体情况，针对不同类型的农民专业合作社的资金需求，创新金融产品和服务方式。一是扩大合作社的质押和抵押担保物的范围。对于种植粮食类的合作社，应进行农机具抵押、存货抵押、大额订单质押等业务；对于种植经济作物类的合作社，可以开展蔬菜大棚抵押、现金流抵押、林权抵押、应收账款质押贷款等金融产品；对于畜禽养殖类的合作社，要探索厂房抵押、畜禽产品抵押、经营权抵押贷款等金融产品；对产业化程度高的合作社，要开展以核心企业为中心的产业链上下游的合作社金融服务。二是建立健全全国农业信贷担保体系，由中央和地方财政按照一定比例注资，以中央财政为主，成立政策性农业贷款担保公司，建立农户贷款担保基金，支持现有融资性担保公司用专项额度提供贷款担保服务[ 13 ]。三是合理确定贷款利率水平，有效降低合作社的融资成本，原则上合作社利率应低于本机构同类同档次贷款利率平均水平。适当延长贷款期限，满足农业生产周期的需求，切实提高信贷资金的使用效率。合理确定贷款额度，各银行业金融机构要根据借款人生产状况、偿债能力、信用状况等因素，合理确定资金的贷款额度。此外，还应鼓励金融机构创新大额存单、可转换票据、集合债券等产品，拓展直接融资渠道；加快开展银行机构与政府的银证合作，增加金融机构的贷款投入；进一步发展移动金融、互联网金融等新型业务模式，通过降低金融服务成本，提升普惠金融服务的金融消费能力。

（三）加大政府支持力度，提高信贷水平

一是政府应将重点放在引导、支持、服务上。对为“三农”服务的金融机构实行注资、提供担保、利息补贴等扶持政策，实行有关税收优惠政策，对农贷比例达到一定要求的农村金融机构的营业税、所得税进行减免[ 14 ]。例如，日本开发银行可以免交全部地方税、国家税、法人税；韩国政府对韩国产业银行为扶持弱势产业发展而发行的产业金融债券本息的偿还给予保证。各地方财政部门要给予差异化奖补，规定商业银行每年新增存款的一定比例投放到合作社中，充分发挥财政资金杠杆作用。二是政府应加强合作社示范社建设，支持合作社发展农产品深化加工，延伸产业链，提高附加值。财政支农资金的使用要在税收、信贷保险、用地用电、信息服务等方面发挥引导作用，增加生产性投入。三是创新财政支农方式，合作开展财政促进金融支农试点，探索通过担保费用或保证保险费用、利息等进行补助，扩大“银行+担保”、“银行+风险保障金”等多种金融支农模式的推广范围[ 15 ]。

（四）构建信用评价体系，改善融资环境

一是建立和完善农民专业合作社信用信息征集机制。建立信用档案，形成信用档案数据库，努力实现与银行、政府等有关部门间的信用信息数据互连互通[ 16 ]。探索“信贷投放+信用评价”、“征信+信贷”等模式，尽力构建覆盖面较广、内容较全面的信用指标评价体系，解决金融机构与合作社之间信用信息不对称的问题，使金融机构等部门对合作社及其社员的信用信息进行动态了解，有重点的加大资金投入力度。二是建立农民专业合作社信用评价机制。建立农民专业合作社信用评级指标体系，依据合作社的资产状况、盈利能力、偿债能力及成员的信用状况等开展信用评估试点工作。对于信用评级较高的合作社，金融机构可以采取增加信用贷款、增加贷款时间、实行优惠利率等支持政策；对于出现不良信用的合作社，加强对其约束处罚力度，依据失信的程度相应降低信贷信用额度，降低信用等级，增加贷款利息等。例如，人民银行石家庄中心支行建立了简明实用的农户信用信息数据库和信用等级评价体系，已取得初步成效，截至2015年12月末，已对265万户农户进行了信贷支持，累计发放贷款1 847亿元。 （五）构建金融服务体系，拓宽融资渠道

一是加快构建多层次、广覆盖、可持续的金融服务体系。农村商业银行、农村信用社应打造普惠金融，加大涉农贷款投放；提高村镇银行的网点布局密度，与农户建立紧密的金融服务；鼓励股份制商业银行拓展“三农”信贷投放，优化资源配置。中国农业银行要加大对农业重点领域信贷投入力度，发挥国家开发银行优势，加大涉农中长期信贷投放力度，还要加大对农业农村基础设施和农田水利等金融支持。邮政储蓄银行应强化县以下机构网点功能，开展专业化为农服务体系。其他涉农金融机构和小额贷款公司，应在风险可控前提下，新信贷管理体制和流程，积极支持农民专业合作社发展。同时，鼓励发展适合农村特ฆ点的微型金融服务。二是对于符合条件的农民专业合作社，可以在银行间市场开展公开或私募发债融资。符合条件的金融机构可以发行金融债券，专门用于合作社的贷款，鼓励金融机构涉农贷款开展信贷资产证券化试点，从而盘活存量资金。

（六）逐步建立完善的农业保险体系和风险分散机制

一是发展政策性农业保险制度。加强财政支持，要降低农业保险费率和费用，财政部门要不断提高保费补贴的比例，尤其要注重提高农作物保险保费的补贴比例，建立风险分散机制，既能弥补农民因遭受自然灾害等原因造成的经济损失，又可消除金融部门因发放农业贷款无法收回的后顾之忧。例如，日本政府建立的“三级”风险保障机制，采用自愿保险与强制性保险相结合的形式，并对两者均提供保险费率的补贴，这种模式维护了农户的切身利益，有力地将农业风险在全国范围内分散。二是鼓励商业性保险公司加大对涉农保险业务的投入。通过税收减免、财政贴补等措施引导商业性保险公司的参与，开发适合合作社生产特点的保险产品和服务。三是建立农业巨灾保险基金。中央财政和地方财政共同出资建立国家巨灾保险基金，巨灾会给政策性农业保险公司造成较大冲击，需要巨灾保险基金给政策性保险公司提供一定程度的补偿。四是建立和完善农业信贷保险制度、农业贷款风险补偿机制。扩大涉农保险覆盖面，增加农业保险的种类[ 16 ]，通过风险补偿基金对金融机构向合作社和农户提供贷款的损失给予适当补偿，也有利于降低金融机构的风险。●

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