浅析基层政府行政执行非对称性
目前，基层政府工作中存在一些共性问题，就是对上级的决策部署不能百分百地有效执行，往往在执行过程中出现非对称性，使行政执行走样、变味、大打折扣，完全不符合上级要求或与上级精神背道而驰，有的甚至造成不良影响。因此，如何解决行政执行非对称性问题、减少无用功、提升政府工作效能已成为一个不容忽视的问题，也是摆在我们面前亟需解决的一项重要课题。
一、关于非对称性的内涵
唯物辩证法告诉我们，矛盾具有普遍性。事物的发展往往受客观因素的影响而产生很多运动方向，形成不同的结果。也就是说，事物在发展过程中存在差异性和不一致性，呈现非对称性运动。从自然界到经济、社会、生活等各个领域都存在非对称性。如人的大脑不是完全웃对称的，左右两脑有着明显的差异性，这就是非对称性;某一地区经济发展中出现第三产业相对发达而第二产业相对滞后的现象，这就是经济发展的非对称性;某一地区社会发展相对和谐稳定而另一地区则经常出现大量上访等不和谐因素，这就是社会发展的非对称性;家庭成员间因信息的不对称、利益的诉求等因素而产生矛盾，这就是实际生活中的非对称性。
非对称性体现在政府行政执行上，就是政府工作效能不高的问题。如上级的决策出台后，下级在执行过程中往往出现职能的越位、缺位、错位等，使执行效率产生差异，从而出现一流ท决策、二流执行、三流结果的现象;在实施精准扶贫过程中，从掌握贫困户自身需求出发，到找到适合发展的项目是最精准、有效、便捷的直线。如果这条直线不对称，则表明不可能达到精准扶贫的目的。从一项决策的作出到目标实现，假定这两点间的连线是行政执行的理想轴线，当执行方向与执行的理想轴线不对称时，就会产生一个偏角，姑且称之为非对称度，实质就是偏离程度。非对称度与执行效率是成反比的，当非对称度等于零时，表明与执行的理想轴线一致，此时执行效率最高;当非对称度越大，表明执行效♡率越低;当非对称度达到180度时，则表明执行与决策已背道而驰。
二、行政执行非对称性的表现形态
行政执行的非对称性，主要是各方面综合因素导致衔接错位，诱发局部梗阻，甚至产生位移。
1.执行方向缺乏一致性。有的曲解上级意图，囫囵吞枣、断章取义，使执行出现南辕北辙的效果。如在土地征收工作中，政府一再强调尊重民意，但在执行过程中依然有违背民意的地方。有的采取迂回战术消极被动或低效执行，致使执行迟滞;在取消和下放行政审批事项以及清理审批项目时，依然有明减暗增甚至潜规则的现象。有的在执行时附加一些有违原政策意图而有利于个人或局部利益的内容，使原政策的调控对象、范围、内容等超出原来的要求，导致执行扩大化;在城市管理过程中对占道经营者或土地征收、房屋拆迁中的钉子户，存在暴力执法的现象，而疏于引导，与政策的本意相违背。
2.执行观念缺乏长效性。目前，有些单位缺乏时效观念，致使执行疲沓、实施缓慢，甚至有上级推、下级动和上级不推、下级不动的现象。有些单位为了凸显政绩，在执行时只重视短期效果，忽视长期效应，对后期产生的负效应不作长远考虑，严重阻碍决策效用的发挥。如在经济发展过程中，只注重眼前利益，忽视环境污染而盲目上项目，不顾及长远利益。在城市发展规划中未做长远规划，致使有的企业甚至几次搬迁，势必影响企业的生存与发展。
3.执行过程缺乏创新性。一是表现在体制上。行政管理体制改革、政府职能转变还没有完全到位，行政执行还没有完全纳入法制化和制度化的轨道。二是表现在机制上。还没有形成决策、执行、监督既互相协调、又适度分离的机制，对行政执行的监督制约、激励引导、绩效评估和责任追究等机制还有待完善。三是表现在信息传递上。纵向而言，组织层次过多，信息传递链过长，在传递过程中极易受到干扰，促使执行出现偏差;横向而言，政府相关部门的职能交叉、责权不清。如对建筑工地的管理，涉及安监、消防、行政执法、城建、环保等多个部门，在管理中容易出现重复执行、多头执行和无人执行的现象。四是表现在执行上。有些单位习惯被动接受指令，缺乏主观能动性，照本宣科、机械执行，与实际工作不能有效衔接，只讲原则、不顾实情。如有些单位习惯于开会、发文件，布置多、落实少，严重影响了决策执行的成效。
三、行政执行非对称性的根源
当前，决策在执行过程中出现不对称、形成非对称度，且执行偏离程度与执行的随意性、盲目性和主观性成正比，这种特征越明显，非对称度则越大。究其原因，主要有五个方面的因素。
1.有认知的偏差。受文化、社会和心理等因素的影响，领悟能力和判断能力不足，在信息的收集、处理和执行过程中因循守旧、按部就班，或者过分相信自己判断的准确性，加之执行中沟通不对称等，不能准确理解与把握上级决策的精神实质。
2.有能力的影响。受知识和技能影响，跟不上时代发展步伐，缺乏执行智慧，计划能力、指挥能力、协调能力和创新力、执行力不足，往往依靠直观判断和主观感受执行，使执行方向偏离执行轨道，直接影响执行效果。
3.有主观行为的故意。受自身利益因素等影响，主观行为意识出现偏差，体现执行的任意性和执行的对抗心理，扭曲决策本意，搞上有政策，下有对策，在执行上打折扣、做选择、搞变通，一些地方基层政府常常以用活、用足上级政策的名义打一些既不与上级决策明显冲突、又有利于自身利益的擦边球。
4.有责任心的缺失。工作瞻前顾后，以自我为中心，逃避责任，遇事推诿，得过且过，被动应付，遇到困难绕着走，不求有功、但求无过，拈轻怕重、避重就轻，欺上瞒下，致使诸多问题久拖不决，形成历史遗留问题。
5.有过程控制的乏力。在工作推进过程中，只管部署不抓落实或者说执行无力，有以会议落实会议、以文件落实文件的不良倾向，最关键的是跟踪督查不到位。同时，监督乏力。其症结在于层级权责不清，行政权力没有合理划分，又得不到有效制约，加之执行过程不透明，社会参与监督弱化，必然导致执行者从主观行为意识出发，向有利于自身利益的方向执行，致使执行方向偏离执行的理想轴线。
四、解决行政执行非对称性的有效途径
三分战略，七分执行。决策的作出到目标的实现，关键在执行。痛则不通，通则不痛，这是中医学上的原理，这条原理用在政府行政执行中同样至关重要。这个通就是排除阻碍和解决对称性，保持执行的顺畅性。决策与执行彼此独立、相互关联，决策决定执行，执行反作用于决策。两者是一对矛盾的统一体，是对立与统一的关系。执行的过程是两者关系博弈的过程，其效率的高低是由行政执行的非对称性能否过渡到基本的对称性决定的。因此，解决行政执行非对称性问题，需要执行智慧，也体现执行情商，必须从系统性、协调性、整体性思维入手，实施顶层设计，有效避免执行中的纵向递减效应和横向职能交叉、权责脱节、定位不到位的现象，最大限度地减小非对称度，以最准的方向、最少的时间取得最佳的执行效果，实现行政效能最大化。
1.运用管理体制理顺行政执行非对称性。去年铁西区积极探索功能区建设，将原来的街道办事处按现有产业基础、工业文化和资源要素等整合并划分不同的功能区，赋予经济职能。对职能部门的职能、职权、职责也进行科学合理界定。从实践看，效果明显。这不仅解决政府系统权责不清、标准不明的问题，也避免部门职能交叉、职责定位不清等执行结构矛盾，使各功能区边界清晰、功能特色突出、权责利相统一，有利于推动铁西形成不同区域产业更具特色的发展新格局。因此，解决执行非对称性问题必须加快行政管理体制改革，理顺政府与社会的关系，科学界定工作职能，实施工作流程再造，形成权责一致、分工合理、执行流畅的行政管理☪体制，推进政府治理能力和治理体系现代化。同时，尽量减少执行中间环节，以避免因传递链过长而引致执行失真和执行偏差。
2.运用制度建设解决行政执行非对称性。去年铁西区在推进功能区建设的同时，同步实施新的绩效管理办法，实行督考合一，对决策的执行情况及时跟踪、评估、反馈。从运行效果看，只要规范权力使用范围与执行程序，建立科学的绩效评估指标体系，坚持以执行成效论英雄的导向，发挥绩效管理双刃剑的作用，实行奖优罚劣、奖勤罚懒，做到责权层级清晰，就一定能防止执行方向偏离，并有效解决干好干坏一样、干多干少一样的突出问题。为此，解决执行非对称性问题，需按责权利统一的原则，建立决策部署执行情况考核机制，健全岗位责任制和首办负责、限时办结、责任追究等制度，靠制度激励和约束，用职能和制度的定位来促进功能区和相关部门工作的到位。运用绩效管理，合理确定考核指标和参数，细化、量化裁量标准，规范裁量范围、幅度等防止执行的自由裁量权任性问题，有效保障执行方向不偏离。
3.运用过程控制纠正行政执行非对称性。过程控制的前提是有效的沟通。在过程控制中，决策执行得怎么样、进展到什么程度、达到什么效果等都需要及时与上级保持沟通，以确保执行的连贯性和一致性。沟通不畅、不及时，则往往出现执行偏差，造成工作效率低。因此，在执行过程中，要勇于沟通、主动沟通、善于沟通，及时在沟通中化解实际执行方向与偏离执行的理想轴线的矛盾，以沟通来校正执行偏差。如在绩效管理实施过程中，抓住过程控制，适时对标执行方向与标准，实施动态调控，就像发射的火箭，在运动中调整方向、轨迹，让火箭越飞越快、越走越远、越飞越稳。同时，建立有效的风险ช预警机制，对执行力、执行结果进行全面监测、分析和评估，不断修正执行过程中的偏差，确保行政执行失控得到及时有效的纠正，做到精准执行。
4.运用组织能力弥补行政执行非对称性。领导干部是决策的核心，也是组织的核心，更是执行的核心，其能力、智慧、品质、素养等在很大程度上决定政府工作效能的发挥。因此，要克服领导干部本领恐慌，注重培养理论政策素养，不断提高工作的预见性，防止主观行为意识出现偏差，避免缺乏大局观、重眼前轻长远等问题，以减少执行方向偏离执行理想轴线的问题，不断提升行政执行水平。遵循执行中分析谋划、制订举措、推动实施、及时反馈、总结完善的一般程序。在受领任务时，准确理解和领会上级意图，缩小认知的偏差，避免在意识形态和自身行为上产生差异，从而导致决策与执行不对称。在决策执行时，要围绕决策领悟、统筹谋划、组织实施、沟通反馈、风险预警、实现目标、总结经验等主要执行环节，科学制订合理的执行策略和执行计划，明确责任人，细化分解工作任务，确定工作步骤，规定工作时限和标准，一层一层地抓、一项一项地落、一环一环地扣，确保在执行中不偏离执行的理想轴线。同时，发挥组织协调艺术，形成一盘棋、拧成一股绳，做到目标同向、上下同心、各方同力，保持执行方向的一致性。
5.运用表率示范作用修正行政执行非对称性。决策作出后，带头执行、打样示范，以强烈的事业心和责任感抓好精准执行，是一种风清气正、勇于担当的风向标。只有筑起这种风向标，才能为下级打样示范，才能引领下级在执行时不偏离方向。当前，有的问题出在基层，根子却在上面。如有些基层矛盾是相关职能部门解决不力引起的，就应该下题上答;在打造国际化营商环境中，有些问题，如为企业服务的细枝末节和功能区在环境治理等问题上，就应该上题下答;还有涉及多个部门职能交叉的如幸福沈阳共同缔造等民生行动，就应该各部门同题共答。基于此，必须充分发挥各级领导干部的模范带头作用，突出各自责任，以身作则，以上率下，一级带着一级干、一级干给一级看，针对各自答题，带头深入学习、带头推进工作、带头抓好队伍建设，做出标准答案。
6.运用常态化监督校正行政执行非对称性。执行的实质是一种行政行为。只有加强对决策执行过程的监督，才能不断校正执行的非对称性和推动整体执行力的有效提升。一是实行轨迹式监督。强化事前、事中、事后全程督查，跟踪问效，及时评估执行结果和修正事先设计的工作运行轨迹。强化行政效能监察。强化对行政权力运行的监督和制约，加强执行约束，规范执行程序和执行行为，不断推进政府工作制度化、规范化、程序化、透明化。三是严肃查处行政不作为和效率低下的问题。对执行不力造成重大失误或不良影响的，要追究责任人的行政责任。四是强化外力监督。加强社会监督，增强执行的透明度，发挥群众监督和新闻舆论监督的作用，将政府的执行活动置于公众的监督之下，以确保执行方向与执行的理想轴线步调一致。
