制度结构、行为主体与基层政府治理的分析

一、新时期基层政府治理面临的新挑战

近年来，随着经济社会发展和城镇化的不断推进，我国基层社会逐渐成为利益冲突多发场域。基层社会结构和运行方式以及人们生活方式都发生了深刻的改变。基层政府作为基层社会管理的重要主体，客观上需要构建有效的新型治理体系，以适应经济社会变革的需要，推动经济发展和社会进步。政府履行社会管理职能的过程也是自身调整、改革、再建构的过程，是转变治理角色、结构和方式以获至合法性的过程①。从这个意义上说，政府治理改革是推进社会管理改革和创新的前提条件和基本保障。

新时期我国基层社会问题层出不穷，突出表现在社会管理和公共服务领域。在基层社会管理领域，随着大量公共事务下沉基层，文化管理、环境管理、人口管理、卫生医疗管理、社会保障等一系列社会管理问题在基层社会日益凸显，基层社会已逐渐成为多元利益碰撞的焦点。公共事务问题的多样性和复杂性以及公共财政支持有限而产生的事权与财权间的矛盾，在一定程度上增加了基层政府社会管理的难度。此外，由于脱胎于传统计划经济下的单位制，基层社会管理仍是一种政府主导的管理模式，中国的政府过程在纵向上的末梢不是基层的一级地方政府，而是基层政府的非政府延伸，这就使本应是自治的社区领域仍然存在政府的身影，甚至完全成为政府行政末梢的延伸，突出表现在，社区自治事务被行政事务大量挤压，社区工作者每天必须应付来自上级政府千头万绪的行政任务，而无暇顾及社区本身的自治事务，社区居民需求得不到及时回应，社区自身发展也受到影响。在公共服务领域，基层政府是社会需求最前沿和最直接的感知者和回应者。在基层社会，居民的需求具有多元化、差异化和分散化特点，这种需求很难通过政府刚性的、规模化和整齐划一的服务供给来满足。而居民的需求又与其日常生活息息相关，直接影响到他们的生活水平和幸福程度，这必然要求基层政府要重视并予以回应。对基层政府而言，一方面要完成ฬ国家基本公共服务均等化建设的任务，一方面要提供小型的、个性化的服务，这不仅会增加政府服务供给的成本，也会影响服务提供的效率。与此同时，基层政府公共服务一方面要受到来自上级政府的绩效考核，一方面还要受到来自居民的满意度考核，在双重考核体系下，基层政府不得不充分考量权重并进行平衡。

概括而言，我国基层政府治理正面临着一系列新的问题，这些新问题也带来了前所未有的新挑战，主要表现在:

利益主体数量激增且趋于多元:单位制解体后，社会成员不再仅仅区分为单位人和社会闲杂人员，而是随着合同制、聘任制等经济契约转变为市场人，随着工作场合和居住空间的分离转变为社会人。以原有阶层的再形成和新阶层的崛起为标志的社会分层结构变革②，使得利益主体数量激增且利益目标趋于多元化，由于利益多元化导致的利益冲突在基层社会中时常发生。

基层社会管理风险增大:随着城镇化的推进，人员流动性空前加大，原本的熟人社会已逐渐变为陌生人社会、处于体制真空的流动的共同体在城市中的融大，、半融入甚至✈是不融入，泄愤式群体性事件不断出现，信访规模居高不下，劳动纠纷的利益诉求呈现出从底线型向增长型，③转变等特征，这都给当前的基层社会管理带来了巨大的风险。

发展与稳定的权衡:快速的经济发展和急剧的社会变革，使已有基层社会管理模式在很大程度上难以发挥功效。基层政府一方面要完成上级政府下达的任务，促进地方经济发展;一方面还要解决当地发生的各种问题，维持社会稳定。为此，基层政府必须努力探寻新的治理模式，最终实现经济社会共同发展。

二、制度结构、行为主体与基层政府治理:一个分析框架

总的来说，基层政府治理面临的问题和风险主要来自两个方面:一是制度结构方面，既有的单一、固化的制度安排已不能适应当前经济社会发展的要求，它忽视了制度的复杂性、多样性和动态性特点以及制度环境对制度安排的影响④;一是行为主体方面，行为主体既包含纵向层面的基层政府与地方政府、中央政府，也包含横向层面的基层政府与市场企业、社会组织等，行为主体间关系和互动都会受到各主体的行为逻辑影响。随着制度环境的日趋复杂和行为主体数量的不断增多，既有的制度安排和治理模式难以有效解决所有问题，而治理强调情境化和实用性，因此，我们需要发展一个理解基层政府治理的分析框架，探讨制度结构、行为主体与基层政府治理间的影响关系和复杂互动。

一般而言，制度的基本功能是节约交易费用，降低社会运行成本。在制度结构分析中，通常将制度结构区分为正式制度结构和非正式制度结构。正式制度结构以权利和产权为核心要素，而非正式制度结构则注重习俗和道德的约束效力，这就决定了二者在功能上是互补的且不可替代的。正如有学者指出，政治制度结构表现为权力结构和法律结构，因此是相对正式的制度结构，而社会制度结构是相对非正式的，但往往却是新制度安排的来源⑤。正式制度激励对法治化社会所有运作中的组织及其治理者发挥主导效用，而非正式制度激励对变迁社会的所有组织及其治理者起着推动作用，因此，非正式制度激励是正式制度激励的有机补充⑥。权力结构是政治制度结构的重要组成，权力结构关注两个基本问题:谁拥有权力以及权力如何被使用。经济发展要求加强公共部门的制度能力以实现有效的、透明的、公正的、负责任的公共价值，不同权力结构下的公共部门的制度能力也不同，世行指出，在发展中国家，为了使市场能够充分发挥功能，首先要关注有效治理能力，而不是民主和善治⑦。在一些发展中国家，善治不仅被根深蒂固的权力结构所质疑，且被认为是基于西方价值的基础标准而备受争议。争论的焦点在于，是否继续尝试将政治制度结构调整以适应西方模式，亦或是改革或建立新的政治制度结构并在治理领域中弥补政府功能的缺失⑧。研究者逐渐认识到政策领域的更加开放以及拥有不同资源的行为主体间的松散连结，有助于形成和发展包罗万象的政策网络⑨。参与民主更多出现在地方和区域层面，通过改善国家与公民的关系来增强国家制度的合法性，构建新的公民身份来扩大公民参与和增强民主责任，以此弥补长期存在的权力结构导致的民主缺失。从民主意义上说，参与民主是民主概念的延伸，它包含了持续的公众参与能力⑩。

与正式制度强调权力结构不同，非正式制度更注重习俗、道德、文化所构成的意识形态。非正式制度通常被视为正式制度的补充，有学者认为，非正式制度始终与它所依附的正式制度相适应，当正式制度不足以维持自身的时候，非正式制度即习俗惯例也就缺乏推动人们践行某种正式规则的动力效能⑩。与此相对，有学者则指出，在关键时刻的制度变迁中，非制度性观念甚至引导着正式制度的创新并改变着非正式规则⑩。尽管非正式制度在多大程度上影响着正式制度还有待于考证，但毋庸置疑的是，非正式制度在治理过程中的功能和效用递增趋势愈来愈明显，并逐渐得到治理者的认可和亲睐，并将柔性治理作为治理发展的方向。需要指出，无论是正式制度还是非正式制度，都无法忽略制度环境的影响，由于制度环境会决定制度选择的空间和成本⑩，因此，需要建立适合制度生长和发展的制度环境和土壤，使制度结构能够适应经济发展和社会变革的要求，进而推动政府治理改革与创新。

传统的系统论和控制论忽视了对行为主体的研究。随着政策问题复杂性增加，社会功能不断分化和组织功能不断专业化⑩，政府与社会的依赖性逐渐增强。学者们开始重新关注在一定制度环境下社会行为主体和政治行为主体间的关系和互动。互动提供了这样一种视角，即它关注行为主体间基于自身规则和资源的相互依赖和自主运作。在政策领域，互动已不是一个新话题，多元主义就曾提出政策互动问题，并考察了不同利益群体如何获得公共政策制定的权力以及如何给政府施加压力。在治理领域，治理的互动形式也逐渐被不同层级的核心决策层接受，他们将互动视为一种有效合法的治理途径来治理日趋复杂和碎片化的经济社会，认为互动有助于提升民主合法性⑩。

在基层治理中，行为主体间关系可以分为两个维度:水平维度和垂直维度。水平维度表现为基层政府与市场、企业、社会行为主体之间的关系。在水平维度上，没有一个行为主体有绝对权力给其他主体施加压力以解决互动中的冲突和争斗，因此，水平特征经常被误认为是所有的行为主体在资源和战略能力上完全平等。实际上，水平维度上的各主体间并不是权力中立的，而是进行着复杂的权力博弈。在公共管理中，尤其是公共服务供给中，公共部ღ门、私人和NGO组织数量的急剧增加要求建立一种新型的网络和合作伙伴关系，并重新界定规则以修复由于过度竞争所造成的信任危机。水平维度强调行为主体间关系不再是单向的命令和控制⑩，而是以共同信念、相互依赖和合作为特征，通过建立网络关系来交换经验、想法和资源，以减少交易费用，避免盲目竞争，它体现了从政府单一控制转向多中心治理的趋势。垂直维度表现为基层政府与地方政府、中央政府之间的关系。衡量政府间关系的一个重要指标是不同制度层级间政府权限的重叠程度。具体而言，在某一特定的政策领ฝ域，如果中央政府和地方政府、基层政府的权限存在大量重叠，那么地方政府和基层政府的自由裁量权就会很少，从而限制了地方政府和基层政府自主治理的能力。这表明，高度的权限重叠会降低低层级政府的自治水平，但却能够增加他们的垂直影响力，而当权限很少重叠时，低层级政府基本上没有影响政策的能力，但在水平治理上却会有很大的自治权。多层级治理是政府间关系的一种非科层制模式，即各层级政府间互动并不是源于政治制度结构的特定层次，而是由它们的共同目标推动，这意味着网络和伙伴关系可以跨越制度层级，也☑即是说，在多层级治理中，政策观点、资源、知识和影响在制度系统中会同时向上和向下流动，有时也会绕开一些特殊的层级，因此，强调权限、隶属关系和控制的传统的政府间关系分析方法就不再完全适用。多层级治理的特征并不是它包含了来自不同制度层级的行为主体，而是科层制被讨价还价所弱化，治理过程更加注重情境化。由于互动直接在低层级和高层级行为主体间发生，制度本身就可能会成为进入更高或更低制度层级的阻碍，因此，我们需要思考政府间关系会在多大程度上受到制度结构的影响。

治理过程之所以复杂，是因为它包含了众多的行为主体，这些行为主体间并不是离散的，而是处于持续不断的讨价还价、学习和调整过程中。治理不仅仅限于工具和技术层面，它更是一种调动资源、协调行为和解决集体行动问题的战略。在治理中，制度结构和行为主体是两个重要因素。制度具有常年不变性，而行为主体的行动逻辑则取决于他们对特定问题或事件的评价和兴趣。关注行为主体的行动逻辑会增加情境分析的重要性，因为不同的情境决定了哪些行为主体将参与其中以及形成何种治理模式。因此，分析制度结构和行为主体如何影响基层政府治理就显得尤为关键。基于此，本文将尝试构建一个基层政府治理的分析框架，探讨制度结构、行为主体与基层政府治理间的影响关系和复杂互动。

从上图中可以看到，制度结构和行为主体会共同影响基层政府治理。以权力和产权为核心的正式制度结构对基层政府治理中的行为主体，尤其是垂直关系的行为主体具有刚性约束，而以道德和习俗为特征的非正式制度结构有助于水平关系的行为主体间形成互动合作。另一方面，多层级间政府的互动反过来也会影响正式制度结构，如分权放权以及顶层设计与基层实践的结合都会在某种程度上影响既有权力结构。多元主体间的互动也会促进非正式制度结构对基层政府治理的影响，因为多元主体在互动过程中会相互习得原本自身并不具备的一些特征，如政府在与市场和社会组织互动过程中，会习得社会组织和市场企业的一些功能和特点，即关注公民的满意度，基于公民的需求导向，促进社区公平发展，提高网络治理能力，增强透明性、有效性和责任性等，从而使政府结构变得越来越灵活，渗透性也越来越强，在一定程度上推进了政府治理改革。可以说，制度结构和行为主体对基层政府治理的影响是互构的，并且嵌入到治理过程中，共同推进基层政府治理改革与创新。

三、结论与讨论

在上文中，我们讨论了制度结构与行为主体对基层政府治理的影响，我们指出，由于制度环境的日趋复杂和行为主体数量的不断增多，既有的制度安排难以有效解决所有问题，因而，需要建立适宜的制度环境，使制度结构能够适应经济发展和社会变革的要求，从而使其有利于推动政府的治理改革与创新。行为主体间的水平关系和垂直关系纵横交错，增加了治理过程的复杂性和动态性，由于制度是常态的，即具有常年不变性，而行为主体的行动逻辑则取决于他们对特定问题或事件的关注度和自我评价，因此，关注行为主体的行动逻辑就必须重视对治理情境的分析。

一般而言，政府治理成败的一个重要测量维度是过程。过程不仅包括输入和输出，还包括行为主体在整个治理过程中的各种行动。制度结构和政府政策是重要的输入因素，它们直接影响了治理的全过程。由于正式制度结构相对是刚性的，对于社会情境变迁的灵敏度总显得略为滞后，因此，非正式制度结构在社会治理中的作用就愈加突出，非正式的规范和规则，如可靠性和信任、相互性等，和正式规则一样重要，就公共价值而言，何艳玲指出，公共价值管理是一个公民集体偏好形成的过程，它主张关注集体偏好、重视政治的作用、推行网络治理;重新定位民主与效率的关系;全面应对效率、责任与公平问题④，是一个新的公共行政学范式。可见，将公共价值、道德习俗等非正式制度结构纳入治理过程，不仅可以弥补正式制度的不足，还有助于提高治理水平。

治理的输出主要是制度结构和行为主体在治理过程中共同形成的政治秩序和社会规则，即治理过程的制度化。建立制度的合法性和公共信任是制度化的重要方面。制度是一套行为规制，制度化生成的机制能够减少参与者之间的摩擦和交易费用。塞尔兹尼克认为制度化并不仅仅是简单地履行其基本功能，更是对行为主体产生意义，因此，制度化是一个充满价值的结构①。需要指出的是，治理制度并不是一旦生成就可以长久持续的，它们需要在不断的制度化和非制度化过程中形成。制度本身具有造成过度制度化的倾向，过度制度化会限制治理过程的创新，降低有效治理的能力，因此，制度化和非制度化必须在可预测性和刚性间平衡。在治理过程中，由于存在多个行为主体，也就存在多元利益目标，行为主体在特定情境下的行动逻辑不仅与其利益目标相关，更离不开所处的制度环境，④因此，探讨制度结构和行为主体对政府治理的影响，有助于我们更加深刻地理解复杂治理过程背后的行动逻辑和制度安排。